坚持区域、流域高水平保护 助推成渝双城经济圈高质量发展

□ 王以尧 陈国栋 李灿

成渝地区双城经济圈是我国西部地区发展水平最高、发展潜力较大的城镇化区域。双城经济圈如何在新发展格局中发挥优势、彰显特色？我们围绕生态、大气、水等关键环境要素，开展了调研和分析，提出了几点思考。

一、双城经济圈区域、流域生态环境质量现状与形势分析

一是区域生态气候优势明显，但大气环境形势总体严峻。

双城经济圈所在的四川盆地是自然资源“聚宝盆”，有5 个国家级生态功能区，有首批大熊猫国家公园，是全球34 个生物多样性热点地区之一，拥有5A 级景区24 个，占全国总数的7.84%。四川省的自然保护区数量为全国第一，生物资源种类和森林蓄积量居全国第二；重庆市的森林覆盖率达55%。气候宜人，近5 年，成都市、重庆市的15℃～25℃平均天数分别为157 天、138 天。

但是，环境空气质量形势总体严峻。2017－2022 年，成渝地区空气质量改善程度仅为21%，明显低于全国平均水平的28%。四川盆地有超过一半的城市PM2.5年平均浓度不达标，其中成都市、重庆中心城区分别为39微克/立方米、33 微克/立方米，高于北、上、广、深、苏、杭等城市的18～30 微克/立方米。

二是流域水资源生态环境优势总体明显，但局部缺水且水质达标能力差。

双城经济圈是长江上游重要的水源涵养地，四川水资源总量居全国第二，三峡库区重庆段占全国淡水资源的35%。2022 年长江干流重庆段水质稳定为Ⅱ类，重庆Ⅰ～Ⅲ类断面占比为95.4%，四川Ⅰ～Ⅱ类和Ⅰ～Ⅲ类水质断面分别占比72.3%和99.4%，水环境优势明显。

但是，双城经济圈仍存在缺水和水质不达标的问题。近年来重庆主城区人均水资源约为300立方米，成都市和重庆市永川区、璧山区小于500 立方米，为极度缺水；重庆市江津区、大足区、荣昌区小于1000 立方米，为重度缺水。“十四五”时期重庆大陆溪河等9条河流仍不能稳定达标，四川富顺河等19 条小流域仍存在超标风险。

二、双城经济圈区域、流域高水平保护与高质量发展问题分析

（一）区域大气环境保护问题分析

一是盆地气象条件下区域大气环境质量改善压力大。四川盆地大部分地区地面10 米风速小，平均仅为1.5 米/秒，导致盆地内PM2.5浓度增加约70%。2022 年上半年，双城经济圈11 个城市之间颗粒物浓度相关性达到0.88。

二是区域高质量发展与发达地区差距较大。2022 年重庆市、成都市的人均GDP 分别为9.07 万元、9.81 万元，明显低于北上广深苏杭的15.3 万～19 万元；重庆和成都每平方公里产值分别为0.35 亿元、1.45 亿元，远低于北、上、广、深、苏、杭的2.5 亿～16亿元。

三是发展结构与大气环境质量之间的矛盾日益突出。火电、钢铁、化工、建材等传统资源型工业和重化工业占比较大，传统产业转型升级任务艰巨。成都和重庆汽车保有量居全国前3，机动车NOx 排放量占比分别达到87%和61%。

四是大气污染防控压力逐渐增大。近3 年四川盆地大部分城市PM2.5浓度改善未超过1 微克/立方米。按照有关规划，到2027年，重庆市、成都市经济发展的排放增量是减排量的2.5 倍和2.2倍，未来管理减排达标难度大。

（二）流域水资源及生态环境保护问题分析

一是部分城市水资源开发过度且调配不足。川渝范围内部分地区城市水资源开发率超过国际用水红线。大部分地区万元GDP及万元工业GDP 用水量是发达地区的2.5 倍左右。四川中南部、重庆西部仅靠开发本地水资源难以满足发展需求。

二是基础设施短板大，流域水环境管理仍需加强。双城经济圈城镇生活污水集中收集率不到60%，部分河流、湖库新型污染物、有毒有害重金属和有机物有不同浓度检出。畜禽养殖污染、集中居住区生活污水及农药、除草剂、化肥带来的面源污染造成农村水体黑臭、小流域水质不达标及生态失衡等问题。

三是流域开发问题较多，生态屏障保护仍需加强。水电开发造成水生态系统失衡、生物多样性降低，川东及三峡库区矿山开采、消落区存在生态问题及安全隐患。2021 年川渝地区地质灾害数量超2000 起，2022 年中度以上水土侵蚀面积占比近30%。河湖沿岸城镇开发建设等造成河湖自然岸线受到不同程度的破坏。

四是沿江水环境安全隐患需要重视。近年来气候变化是岷江、沱江、嘉陵江流域径流量显著减少的重要原因之一，盆地山区易发生暴雨和山洪灾害。四川超80%的工业园区及化工企业沿河布局，重庆沿江1 公里范围内还有26 家化工企业，存在环境安全隐患。

三、双城经济圈区域、流域高水平保护与高质量发展建议

（一）强化生态屏障保护，这是长江上游高质量发展的重要路径

一是强化生态格局形成。加快建设以盆地四周山体为主体的生态屏障，推动大熊猫国家公园建设，统筹实施两地生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，坚持一张负面清单管两地，强化城市生态系统保护修复。

二是强化生态系统修复。优先推进三峡库区、嘉陵江、沱江等流域水土流失综合防治，开展三峡库区消落带危岩治理，开展崩塌、滑坡、泥石流、尾矿库、历史遗留矿山等地质灾害点生态修复，强化岩溶地区石漠化综合治理。

三是强化生物多样性保护。严格落实长江十年禁渔要求，强化天然渔业资源和水产种质资源保护。强化珍稀濒危野生动植物保护，加强栖息地保护恢复，强化区域生物安全风险管控。

四是强化生态产品价值转化。探索构建生态产权制度，协同推进资源确权，建立生态产品价值评价体系，完善生态保护补偿制度，加强长江干支流纵向和横向生态补偿力度。

（二）强化四川盆地大气环境管理，这是区域高质量发展的重要路径

一是强化区域联防联控。深入落实大气污染联防联控机制，统一盆地区域污染天气应急启动标准、应对措施要求等。协同推动工业污染深度治理、升级改造，统一排放标准和执法标准。

二是强化发展结构优化。强化用地结构优化，加强双核城市非核心功能疏解，做好生态空间、生活空间、生产空间合理布局，避免都市圈、两翼城市对核心城市形成污染包围。强化产业结构优化，遏制和逐步缩小六大高耗能行业发展，有序淘汰落后产能，探索双城垃圾异地处置模式，重点推动传统产业绿色升级改造，提高单位面积产值。强化交通结构优化，加快推动新能源汽车、船舶使用，推进大型企业及物流园区建设铁路专用线建设，提高水运运力，逐步缩减公路货运量。强化能源结构优化，淘汰低效火电机组，实施煤电等量替代，一体化开发川西北、攀西“水风光储”，大规模调入绿电，有序推动清洁低碳能源本地使用。

三是提升气候品牌效应。挖掘生态气候价值转换，打造气候生态产业发展新高地，提高生活品质。设置“观雪山气象指数”等川渝标志性气候指标，加强城市“热岛效应”防治，创建“中国天然氧吧”“中国气候宜居城市（县）”“避暑旅游目的地”等。

（三）强化水生态环境健康管理，这是流域高质量发展的重要路径

一是强化水资源管理调配。加强水价调控、中水回用，提高用水效率。增加坡地、森林等水源涵养，加快中小型水库建设，加快推进渝西水资源配置工程建设和引大济岷、长征渠引水工程尽快开工。强化流域发展与水资源配给统筹，有序推进成都和重庆中心城区高耗水企业向都市圈、两翼城市转移。

二是强化水环境保护。推进污水零直排，打通管网维护最后一百米，确保黑臭水体长治久清。抓住川渝饮用水水源和源头水优良水质优势，保护良好水体。

三是强化水生态保护。恢复河湖缓冲带，推进本地水生动植物栖息地恢复工作，加强特有珍稀物种种群及栖息地保护，开展水库大坝和河道闸坝生态影响系统评估及生态修复试点。

四是加强水安全管理。在重点山洪沟所在小流域建立完善综合防御体系，加快构建城市防洪和排涝统筹体系。加强沿江水环境风险防控，强化沿江近距离工业有序退出和管控。

五是提升水生态环境健康宜居度。传承蜀水文化精神，推进美丽宜居天府水城和重庆山水城市建设。开展水生态价值转化调查、评估，打造高品质水环境健康场景。打造特色水乡镇（街区），利用优质土壤和水源生产优质农产品。

（四）强化保障措施

一是加强组织协调。加强组织建设，争取国家和地方共建生态环境保护和高质量发展领导小组，设立技术咨询委员会及生态、大气、水管理工作小组。加强法律保障，协同推动跨区域生态保护，大气环境联防联控，流域水资源开发及环境保护共同立法，尽快统一污染物排放量大的行业排放标准、重污染天气预警标准，建立联合执法工作机制，统一执法尺度，健全督察联动机制。加强经济调控，健全气候、生态、水环境生态价值转化体系，加强长江上游生态屏障的纵向补偿、生态修复重点工程资金支持，加强大气管理对区域发展的经济调控，加强绿色金融，争取生态环境导向开发模式试点。加强协调沟通，深化区域大气管理、河（湖）长制协作联动，健全科研咨询机构、行业协会、技术咨询委员会与行政机构、领导小组自下而上的沟通机制。

二是加强科学规划。加强科技支撑，设立长江上游生态屏障保护、盆地大气、流域水环境健康等研究平台开展战略发展研究；开展应对气候变化、新型污染物、行业碳达峰碳中和、生物多样性等前沿问题研究；开展本地高质量发展，绿色产业技术，土地、交通、产业、能源结构与环境质量之间的关系等研究；开展水资源管理、水环境治理、水生态修复、环境与健康的关系等研究。加强系统规划，强化专项规划中生态环境保护的重要性。

三是加强实施评估。加强技术评估，完善高水平保护、高质量发展指标体系并开展技术评估，加强对规划纲要、年度工作要点等目标任务执行情况的评估。加强管理评估，依托上级行政协调机构对地方党委、人大、政府以及相关部门开展双城经济圈建设工作评估，加强领导干部自然资源资产离任审计。完善评估机制，加强评估的组织领导，完善定期评估机制，加强评估的技术支撑。加强评估结果应用，将评估结果作为双城经济圈建设重庆四川党政联席会议的重要支撑材料、行政决策技术支撑、干部奖惩任免的重要依据。