新职业教育法背景下多元治理的意义、困境和提升路径探析

■马诚

（黎明职业大学，福建 泉州 362000）

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题；党的十九届四中、五中全会对加强和创新治理提出了新要求；党的二十大对治理作出清晰、系统的论述。在良好的外部制度环境下，为进一步提高职业教育的办学水平和教育质量，2019 年初，继国家示范性高等职业院校、国家骨干高职院校、国家优质高等职业院校等重点建设之后，国家启动中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称双高计划），这是推动职业教育改革创新的重大创举，是落实《国家职业教育改革实施方案》的重要战略举措。2020 年9 月印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》对提升职业教育治理水平提出更高要求和作出具体部署。2021 年10 月印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》持续改革职业教育治理能力，明确职业教育类型特色，强化完善产教融合、校企合作的办学体制。2022 年首次修订新版《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”），新职教法内容吸收了理论成果、实践经验和改革措施，将政策举措、实践成果和规范性文件总结、凝练、提升，最终上升到法律层面。理性审视当前的实际情况，新职教法致力于全面推动职业教育办学治理水平,丰富职业教育内涵、提升职业教育质量和彰显职业教育特色，这不仅是新职业教育法实施的客观需要，也是推动职业教育治理能力高质量发展的必然要求和研究内容。

一、职业教育治理体系和治理能力现代化的内涵及其关系

职业教育治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，是由职业教育治理的目标、规章制度、主体、客体和治理方式等诸多要素共同构成。职业教育治理能力是职业教育治理主体运用法规条例、规章制度、体制机制等治理院校各项事务的能力。职业教育治理体系是职业教育治理能力的基础和前提，职业教育治理能力现代化则充分阐明教育治理体系的效能和结果，两者既是结构与功能的关系，又是密切联系又相辅相成的有机整体。在深化职业教育领域综合改革中，良好的职业教育治理体系能为提高职业教育治理能力现代化打下良好的基础；职业教育治理能力现代化改进和提升则会助推职业教育治理体系彰显政策价值和发挥积极作用，同时对职业教育治理体系进行检验和反馈。

二、新职业教育法背景下职业教育治理能力的特性

职业教育是现代教育体系的重要组成部分，也是人力资源开发的重要途径。新职教法规定职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型[1],与其他教育类型具有不同的治理特征。

职业教育治理能力的发展内涵，从传统形态的管理走向现代形态的治理，由“管”到“治”是质变，这种变化过程呈现出以下特性：一是多元性，主体由单一化向多元化转变，原先主体是政府部门，转变后则是由政府部门、学校、行业、企业、社会团体、师生等多元主体参与，多元主体治理权力和利益相互交织；二是协商性，操作模式由强制性、权威性、封闭性向治理的协商性、合作性、开放性的转变，原来突出自上而下的执行行政命令，转变成现在讲究协调相关主体协同配合、互利互惠；三是民主性，运作过程由原先的权力集中性向民主群策性转变，从统一支配人、财、物等资源，转向汇聚集体智慧，引导多元主体群策群力；四是法治性，由于主体、操作模式、运行过程的转变，实施效果更加法治化、科学化和规范化，更加注重完善职业教育的保障制度和法规措施，确保职业教育治理活动的规范有序和治理能力的成效显著。

三、新职教法背景下提升职业教育治理能力的现实意义

（一）有利于推动院校主动作为

落实国家对职业教育改革发展要求，高职院校应抓住国家政策利好时机，立足于区域乃至省域的实际情况，明确自身院校的战略定位和功能定位，积极主动与地方政府、群团组织、行业企业、科研院所等形成良性联动，深入研判区域社会经济对高职院校的人才、技术、服务的实际需求，强化现代职业教育体系建设，提高技能人才培养质量和自身综合竞争力，体现高职院校应有的责任担当。

（二）有利于持续深化内涵建设

随着产业转型升级、经济结构调整，高职院校要不断增强适应性。从关注规模扩张的高速发展向强化内涵建设的高质量发展转型，将提升治理能力作为持续深化内涵建设的重要任务，按照质量优先、改革导向、对标对表原则，遵循高职教育内在发展规律，做好内部顶层制度设计，科学完善内部治理结构。

（三）有利于推动职业教育改革

抓住国家大力发展职业教育的重要时期，高职院校应贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，遵循技术技能型人才的成才规律，聚焦体制性、机制性、结构性的矛盾和瓶颈，瞄准产业布局和岗位需求，从专业优化、实践实训、人才培养、产教融合等方面推进职业教育改革，不断提升职业教育治理水平上新台阶。

（四）有利于服务社会经济发展

高职院校提升职业教育治理能力建设，有助于争取外部政策和资源支持，加快师资队伍建设、优化专业布局、提升教学质量、培养技能型人才，契合地方产业结构需求，紧扣区域经济和发展规划，积极开展技术服务、科研转化、技艺传承、乡村振兴和技能培训等社会服务，增强服务区域经济能力，实现社会效益、经济效益双效俱优。

四、新职教法背景下职业教育多元治理的困境

（一）多元治理的外部困境

1.政府部门作为高职院校的举办者和管理者，政府管理固化和层级化较为突出，其行政意志、行政权力、信息获取和资源配置长期占据绝对主导地位，政府存在越位、错位、失位等现象，虽然职业教育改革不断深入，办学自主权逐渐强化，但政府在治理过程中角色转换不及时、放管服不到位、下情上传不顺畅等问题未得到根本性改变。

2.受市场环境、规章制度等现实情况影响，行业职业标准引领效果有限、行业指导作用不明显、行业参与职业院校人才培养不足，行业培养人才的责任感不强，行业参与高职院校办学的现状与互动式良性合作办学、合作发展的办学机制还有着一定距离，制约了高职院校治理水平和技能型人才培养目标的实现。

3.企业参与办学积极性不高。企业的目标和价值取向是争取利益最大化，在合作动机、成效、利益等方面，企业与学校在价值契合点和差异化利益诉求存在差距。企业被动接受为主，参与高职院校的人才培养、专业设置、课程建设、教学实践的话语权不强，校企合作“一热一冷”现象有待进一步改善。

（二）多元治理的内部困境

1.传统行政管理模式仍在沿用。党委领导与校长负责存在治理主体权力边界模糊，党委会和校长办公会多为相同成员；内部管理岗设置参考政府机构科层制组织结构，行政色彩浓厚，在内部管理过程中行政占据绝对主体地位，单一治理主体利益权重高于其他治理参与主体，学术组织常受制于行政权力。董（理）事会咨询、协调、沟通和监督功能的发挥还有很大提升空间。

2.院校两级权力失衡，权力下移不彻底。二级学院在人事、财务、物力、科研等方面资源配置需要以学校层面的政策倾斜、领导意志为导向，依照行政指令进行目标管理，难以发挥二级学院的办学活力，二级学院自身存在“等要靠”的现象。

3.现行高职院校章程流于形式，制度约束效力有限。目前高职院校内部管理制度不健全，部分实施细则较为粗糙，对比双高计划建设内部治理要求，相关职能部门和教职工的精细化管理、优质化服务、网格化落实仍有不足，需要在制度建设和民主协商、纪检监督方面下功夫，优化高职院校权力运行，提升治理水平。

五、新职教法背景下职业教育多元治理的提升策略

根据2022 年全国教育事业发展统计公报统计数据，全国共有高等学校3013 所，本科层次职业学校32所，高职（专科）学校1489 所，在校生1670.90 万人[2]。高等职业院校已占到全国高校总数的一半。为实现职业教育高质量发展，迫切需要提升高职院校多元主体的治理能力，强化内外联动协作，资源互利共享，实现高职院校和各方治理主体间的协同发展。

（一）明确政府职责，确保政策落实

一是加强法规保障。新职教法第六条规定“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”，为职业教育多元主体治理提出可操作的运行治理机制，从顶层设计方面规范多元主体的责任与权益。行政区域和地方政府需要考量高职院校的综合情况、行业企业的参与情况，统筹规划多元主体共同治理，强化机制运行和程序设计，持续推进制度改革和创新，积极实施法规条例来明确多元权利边界、合作职能、行动纲领，提高政策保障与效能。二是明确职责定位。行政部门助力高职院校法规条例的制订，切实依照权力清单简政放权，把本应高职院校承担的治理权限下放，避免出现政府角色偏差，从而增强职业教育办学活力。行政部门应努力扮演好规划者、服务者、监督者的角色，履行其相应的学校发展规划、信息咨询服务、学校管理监督等职能[3]。三是优化资源配置。统筹发挥行政部门政策优势，加大政府主导的各级各类专项资金、财政项目支持，实施职业学校办学条件达标工程，发挥高职院校、行业、企业等区域资源的合理共享与动态平衡。

（二）加强行业指导，增进良性互动

一是发挥行业组织引导作用。组建行业职业教育教学指导委员会，由各行业组织牵头，汇集企业高管、高职专家、工匠能手等代表，开展职业教育咨询、指导、服务等相关工作，从行业、岗位与专业、课程去推动产业链、教育链、人才链、创新链深度融合。二是积极参与院校培养制定。聚焦技术技能型人才联合培养途径，高职院校应积极实施“1+X”证书制度，邀请行业组织参与资格认证、专业布局、教学内容、教学质量、教学实训、教学标准、职业道德制定过程，与行业组织联合办学办专业。三是行业组织提供科学评价。为高职院校提供行业内部需求情况，涉及行业发展现状、行业发展趋势、行业市场容量、行业企业情况等，为职业教育提供专业的信息与意见。

（三）激发企业参与，注重校企合作

一是完善校企合作机制。在行政部门的统筹协调下，高职院校应与合作企业探索形成校企合作制，明确合作规划、资源分配、资金保障、监管督导、权利义务；建立信息互通机制，确保校企信息的沟通与共享，强化企业的社会责任、社会效益和高职院校的人才培养、科研转化，促进双方更好地开展业务合作和资源配置。二是发挥企业主体作用。通过政策落实、资金支持、财政税收、产业设施等形式，促使企业的技术、资本、设备、场地与高职院校的人才、智力、专业等资源要素有效融合，形成校企利益共享共赢的合作机制，充分激发企业积极参与高职院校科学办学的活力。例如我校积极探索合作办学形式，与国有集团联合成立二级学院，积极探索校企双主体育人长效机制，创新人才培养模式，发挥双方优势资源。三是参与教学育人过程。提升高职院校治理能力水平，吸纳企业参与高职院校的课程内容开发、教学设计拟定、实习实训设置、教学质量评价等，定期安排专业教师到企业挂职锻炼，推荐专业技术强、实践丰富的高级技术人员或能工巧匠到高职院校担任兼职教师，指导学生专业知识、技能竞赛、毕业设计、产品研发等，更好推动校企合作的有序发展。

（四）优化内部结构，落实依法治校

一是优化内部治理结构。进一步完善内部多元主体参与院校治理的运行机制和渠道平台，促使多元主体主动融入、发挥作用，推动内部管理体制改革。构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主参与”的高职院校治理结构[4]。以党委会为主的政治权力负责三重一大事项，协调党委领导班子成员和校领导工作，督促检查党委决议贯彻落实[5]。以校长办公会为主的行政权力主持学校行政工作，全面负责教学、科研、行政管理工作。提升学术权力在学术决策及资源配置上的话语权，进一步发挥学术委员会的学术引领作用。充分发扬民主，吸收重要职能部门负责人列席党委会或校长办公会，以加强对学校重大会议事项过程的参与、了解和监督。充分带动海外侨胞、社会贤达和行业翘楚支持和关心高职院校建设，完善董（理）事会制度，研讨产业发展趋势与需求，专业改革方向与举措，检视产教融合进展与困难[4]，发挥咨询指导、监督评价作用。

二是激发二级治理活力。为提升二级学院治理能力，建立符合高职院校自身需求的治理体制和运行机制。制定和修订《二级学院管理体制实施细则》《权利运行流程情况表》，下放人财物、教学科研等资源审批权限，建立任务清单责任制度，透明公开工作程序，实行目标管理和过程监控相结合，明确二级学院党政职责分工，要求做到“党政同责、一岗双责”，做到责权利相一致，充分调动二级学院办学积极性和主动性，并根据各二级学院治理水平不同，在权力和资源配置上要考虑分类指导、分类管理、精准施策。

三是持续推进依法治校。根据宪法和新职教法的要求，高职院校应加强高职院校依法治校的工作部署,把学习宣传贯彻落实依法治校纳入年度部门目标管理考核。以内部章程为依据，及时梳理内部各类规章制度的废、改、立、释、监工作，及时制定实际需要的管理制度。提升教职工网格化、精细化的工作实效与优质服务，不断提升院校治理能力。加强民主协商和执纪监督两者的协调配合，拓宽协商渠道，增强监督实效，既要发挥民主协商的“柔性”优势，又要形成执纪监督的“刚性”震慑。刚柔并济,可以形成监督联动、职能互补的综合优势和整体效应[6]。

在新职业教育法实施下，高职院校肩负着培养技能、传承知识、服务社会、对外交流的重要职责，应积极构建从严治校、制度管校、开放办校的理念，推进内涵式发展，做好“走出去”和“请进来”相结合，高职院校加强和政府部门、行业企业、社会组织、科研院所的紧密合作，深化职业教育改革创新举措，促使高职院校打破内在藩篱、破除内在壁垒，激活发展内生动能，探索协同育人新格局。