传统村落保护检察公益诉讼研究

孙可旺 陈宜

【摘要】传统村落蕴含着丰富的历史信息与文化景观，对于传承民族文化、助力乡村振兴有着重要意义。传统村落保护检察公益诉讼是监察体制改革后检察机关职能的创新，发挥了生态文明战略检察监督的兜底作用，体现了民法典时代检察公益诉讼的价值引导。当前，检察机关参与传统村落保护还存在法律法规不足、公益诉讼介入滞后、较难平衡保护与发展的困境。应进一步完善传统村落保护法律法规体系，优化检察公益诉讼诉前程序，推动检察公益诉讼融入社会治理。

【关键词】检察公益诉讼；传统村落保护；自然遗迹；人文遗迹

【中图分类号】D926.3【文献标识码】A【文章编号】1672-4860（2024）02-0069-06

2017年，《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年，贵州省榕江县人民检察院提起行政公益诉讼将该案涉及的传统村落保护纳入生态环境保护领域^①，通过办案实践进一步将公益诉讼拓展至人文环境领域。2021年，江西省金溪县人民检察院提起的毁坏人文遗迹刑事附带民事公益诉讼^②，成为全国首例古村落保护的民事公益诉讼案。检察公益诉讼是传统村落保护的创新模式，为传统村落保护建立起法治防线。

一、传统村落的环境法特征与保护意义

在地方政府及相关部门未依法履行监管、保护传统村落的职责时，检察机关通过行政公益诉讼督促其依法履职；在个人或单位的行为导致传统村落破坏时，检察机关提起民事公益诉讼，要求侵权人承担恢复原状、赔偿损失或承担修复费用等民事责任。当前，有关传统村落保护理论及方法研究还有待深化，从检察公益诉讼视角出发为本文留出了研究空间。

（一）环境法中的环境概念

恰当地理解法律规范对法律秩序的“功能”以及规范目的之实现具有重要意义^[1]48。《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”由此可见，环境保护法中的“环境”具有以下特征：一是环境与人类密不可分。该条款强调了环境会对人类生存发展产生影响，人类活动同时也会影响环境；二是外延的多样性。该条款部分列举了“环境”的涵盖范围，外延可能随着社会的发展而变化，体现了“环境”外延的复杂性与多变性^[2]；三是价值的多元性。环境法能成为独立法律部门的原因之一，就是在于调整对象的独特，即环境法上的物不仅具有经济价值，而且还具有生态价值与其他非经济价值^[3]。

（二）传统村落具有环境法上的 环境特征

首先，传统村落与人类活动息息相关。传统村落是历史遗留下来的村落，其诞生、演进和农耕文明均与劳动者的生产生活有着紧密联系，并非一种天然之物。其次，传统村落的构成要素及依附载体具有多样性特征。传统村落可视作一个整体景观，由河流、草地、森林、房屋等众多要素共同构成，在构成要素上具有多样性。同时，部分传统村落位于自然保护区以及风景名胜区，其所处地理位置及依附载体也具有多样性。最后，传统村落有着经济价值、生态价值及其他非经济价值^[3]，具有价值多元性特征。传统村落中的土地属于用益物权，当地村民能在该片土地上从事生产活动，并带来经济上的收益，具有经济价值；村民在传统村落里繁衍生息，依赖于这里的生态环境。土地、森林、河流所组成的良好生态环境是传统村落得以延续发展的前提，同时也会带动周边环境的良性发展。所以，传统村落具有一定的生态价值。此外，传统村落中还包含着各类民俗等无形的活態文化，具有历史、文化、科学、艺术价值。可见，传统村落与环境法上的环境特征存在一定的契合。

（三）环境资源视域下保护传统村落的意义

传统村落不仅是乡土社会的基层单位，还是农耕文明在自然环境中的物质表现和历史进程的文明印记，人类的生活环境包括自然环境和社会环境，法律对环境的保护是从自然环境、生存环境开始逐渐过渡到社会环境、人文环境的保护，体现了一个国家经济的发展和文明的进步^[4]。人文环境资源是一个国家乃至全人类的宝贵财富，具有稀缺性、脆弱性、不可再生性等特点，一旦遭到破坏很难修复，甚至不可修复，因此同样需要得到保护。随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众对美好生活环境的需求也不断增强。环境公共利益不应当仅局限于传统的自然环境，也应体现在人文环境领域。国际社会对历史文化遗产的认识经历了一个很长的过程，文化遗产的保护范围、对象、内容，也不断扩大，如1980年以后，日本在对历史文化遗产保护的同时，开始考虑对历史环境保护的问题^[5]。传统村落包含了丰富的自然与人文环境资源，且二者形成了相互依存的系统，保护传统村落是对自然环境与人文环境的整体保护。

二、检察公益诉讼助力传统村落保护的优势

（一）监察体制改革后检察机关职能的创新

国家监察体制改革后，原属检察机关的监察权被划归国家监委，检察机关有通过拓展公益诉讼来弥补职能缺失的现实动因。作为我国的法律监督机关，检察机关有专业的法律人才队伍、充足的物质保障，也有时间和精力投身到传统村落保护中。传统村落如果遭到破坏需要严格的调查和取证，检察机关在法律知识运用、参与诉讼等方面的专业性相比其他行政机关和社会组织更具优势。在传统村落保护行政公益诉讼中，检察机关一般要求行政机关积极履职修复遭到破坏的传统村落；如果是个人对传统村落的破坏触犯到刑法所保护的法益，且仅通过刑事追诉不能使受损的传统村落得到修复的，检察机关可采用刑事附带民事诉讼方式实现刑事法益与民事法益的双重保护，有效避免了相关证据的重复收集，节约了司法资源。

（二）生态文明战略下检察监督的兜底作用

1968年，英国学者哈定發表了题为“The Tragedy of the Commons”的文章，国内学者多将其译为“公地的悲剧”。由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的^[6]。习近平在党的二十大报告中强调，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“要坚定不移走生态良好的文明发展之路，实现中华民族永续发展”。传统村落作为生态文明战略下的环境公益，有发生“公地悲剧”的可能性，需要代表国家公权力的机关行使保护公共利益的职责。对于传统村落保护公益诉讼而言，在行政公益诉讼中，普通公民、法人和其他组织不具有公益诉讼的原告资格，提起诉讼的主体只能是检察机关^③；在民事公益诉讼中，当没有规定的机关和组织或规定的机关和组织不提起诉讼时，检察机关则可以向人民法院提起诉讼^④。可见，检察公益诉讼是通过司法途径保护传统村落的最后防线，起到重要的兜底作用。

（三）民法典时代检察公益诉讼的价值引导

《中华人民共和国民法典》对环境污染和生态破坏的规定，直接关涉检察机关在公益诉讼中的请求权基础^[7]。其中，“绿色原则”的创造性规定^⑤，是党中央关于建设生态文明、实现可持续发展理念要求的体现，有效回应了人民群众对更加美好环境的向往与环境保护发展不平衡不充分的矛盾，是新时代民事主体从事民事活动的价值倡导。绿色原则作为司法机关履行执法权、司法权的一项重要指导性原则，检察机关应正确把握“绿色原则”并体现于有关传统村落保护的公益诉讼中，引导民事主体在从事民事活动时对资源环境的节约与保护。“绿色原则”重要价值之一在于保护生态环境，协调人与自然的和谐关系，检察机关通过公益诉讼保护传统村落本身就是对“绿色原则”的遵循。同时，对于违反国家规定造成传统村落损害的，检察机关可要求侵权人在合理期限内承担修复责任，从而达到一定程度的保护目的。检察机关在绿色原则指导下进行传统村落保护公益诉讼，不仅积累了绿色原则裁判案例，而且树立了良好示范效果，有利于提高公众对自然遗迹与人文遗迹的保护意识。

三、检察公益诉讼参与传统村落保护的困境

（一）传统村落保护法律法规体系尚不完备

传统村落不仅是自然遗迹与人文遗迹的综合体，还兼具物质和非物质文化遗产的性质。但传统村落并不直接等同于文物，也并非只包含非物质文化遗产。当前检察机关在办理有关传统村落保护案件时的主要法律依据是《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）以及《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）。对于传统村落内搭建不规范、存在火灾隐患的问题多通过《中华人民共和国消防法》进行保护。《文物保护法》和《非遗法》更多强调了对传统村落的分散式保护，而忽视了其整体性集合保护。受《文物保护法》保护的对象多为物质化的历史遗存，受《非遗法》保护的对象是非物质文化遗产，而传统村落还包含着历史环境因素、乡规民约、生产生活方式等众多要素，没有纳入《文物保护法》和《非遗法》的保护范围^[8]，传统村落不能通过《非遗法》和《文物保护法》得到整体保护。除上述法律之外，效力最高的是国务院制定的《历史文化名城名镇名村保护条例》，但该行政法规的适用范围、保护方式非常有限。此外，传统村落保护的地方立法并不完善。从传统村落分布情况来看，虽然村落在各省市及自治区都有分布，但数量存在一定差异。笔者通过检索国家法律法规数据库共得出26部有关传统村落保护的法规（表1），在部分传统村落富集地区并未及时出台相关法规加以保护。若没有完善的法律法规，检察机关办案依据的充分性、合理性将会削弱。

（二）检察公益诉讼滞后于“不可逆”的破坏

为实现民事公益诉讼法定适格原告诉权行使的有序，《民事诉讼法》第58条第2款规定了法定机关和有关组织在起诉的顺位上优先于检察机关，只有当两类主体不行使诉讼权利或者主体缺位时，检察机关才能提起相应公益诉讼。2018年施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定了检察机关在提起民事公益诉讼前应当履行“公告”程序，其目的是对其他有权提起公益诉讼主体进行告知^[9]。而在这段时间里，若法定机关和有关组织怠于行使诉讼权利，传统村落的破坏可能仍在持续发生。此时，检察机关提起的民事公益诉讼作为一种“补位”的存在，传统村落大多已经遭到了严重破坏。而在传统村落保护行政公益诉讼中，制发检察建议是督促行政机关积极履职的重要方式。对于诉前检察建议，虽然行政机关的回复整改率很高，但却存在表面积极回复，实际消极敷衍的现象，行政机关并不会及时采取有效的防止措施，从而导致损害的进一步扩大。然而，传统村落遭到破坏后将很难复原，具有不可逆的特点。例如，在全国首例“古村落”人文遗迹保护民事公益诉讼案中，被盗牌匾已难以追回，被破坏的门楼建筑也只能依照原貌进行修复，而经过修复后的牌匾及门楼的人文价值相较原物价值严重贬损，传统村落原本的风貌已遭到不可逆地破坏。这对当地人文生态资源造成了不可弥补的损害，也严重影响了当地人民群众的人文情怀、历史情感。因此，传统村落保护与普通生态环境公益诉讼案件相比，这种无形的、不可逆的损失难以用承担修复责任来简单解决。

（三）难以平衡传统村落的保护与发展

其一，传统村落中的原住民更多关切的是自身生存权的维护^[10]，对传统村落的破坏多出于自身生存发展及提高生活质量的需要，很难从社会和历史价值角度看待传统村落。检察公益诉讼的介入可能会触及村民切身利益，如果检察公益诉讼得不到当地群众认可，某种程度上会增加检察机关的办案压力，引发涉检信访等问题。其二，当地政府对检察公益诉讼存在抵触情绪，配合度不高，增加了检察机关调查、取证的难度。在我国地方治理中，地方政府多看重地方经济发展，而缺乏对公益事业的更多关注。传统村落保护行政公益诉讼案件大多是以乡镇人民政府为被告，在传统村落富集但其他资源困乏地区，乡村旅游开发成为传统村落促进经济转型的重要发展方式，但在这一过程中很难做到兼顾保护与发展。过度、粗放地开发建设不可避免地给传统村落保护与传承造成消极影响。此外，地方政府及相关行政机关对于检察公益诉讼持排斥与惧怕心理，在制发检察建议后并不配合，迟迟不作出整改，或者作出的整改达不到预期效果。

四、检察公益诉讼参与传统村落保护的展望

（一）完善傳统村落保护法律法规体系

一是国家层面可制定一部有关传统村落保护法律法规，推动系统性、整体性传统村落保护模式的建立。其应该明确传统村落的法律定位，确定传统村落的保护原则和保护界限^[8]，为地方立法的进一步开展提供指导和参考，增强检察机关办案的充分性、合理性。二是在传统村落富集地区，地方政府应积极开展有关传统村落保护的立法。传统村落保护的地方性法规要明晰传统村落与国家历史文化名村、中国少数民族特色村寨等称谓的边界，并且要更多地结合当地实际情况突出保护重点，而非盲目照搬。三是检察机关应以办理传统村落保护公益诉讼案件为契机，为政策转化和地方立法完善提供实证基础。检察机关可就传统村落保护专项行动向地方人大作专题报告，提出地方立法完善建议，使地方法立法与时俱进。

（二）优化传统村落保护检察公益诉讼诉前程序

一是强化诉前风险预防功能。目前，生态环境法治相对发达的国家都在努力实现生态环境法律体系的“风险预防性”转变^[11]。传统村落一旦遭到破坏往往难以修复，具有不可逆的特点。因此，检察监督的介入可早于传统村落破坏的发生，参考生态环境破坏的风险预防机制，从风险预防的源头开始，深入了解传统村落损害发生的原因，提升损害预防的针对性和有效性。二是更好地发挥检察建议在传统村落保护行政公益诉讼中的作用。对于传统村落破坏风险可能发生、风险一触即发或已经发生的情形，检察机关的检察建议在内容和程序上应有所不同；对于存在发生破坏风险的可能或是违法情节轻微、易于整改的，可先进行磋商，再考虑是否制发检察建议；对于一触即发或已经产生严重破坏应及时制发检察建议；对于制发检察建议后行政机关仍然不愿整改、不愿纠正履行职责的，检察机关应及时向法院提起诉讼。三是检察机关及时对整改效果跟进监督。传统村落损害隐患是否彻底消除、损害部分是否得到有效修缮，仅凭书面审查回函、询问相关人员的方式是很难判断的，检察机关可邀请专业部门、地方人大代表进行现场勘察，审慎作出判断。

（三）推动传统村落保护检察公益诉讼融入社会治理

一是建立良性互动机制，多部门联合开展传统村落保护公益诉讼，最大限度地发挥检察权和行政权的效能，共同推进国家治理体系的优化运转。在这一过程中，要坚持把检察机关作为法律监督机关的定位贯穿始终，在法律授权范围内进行公益诉讼，不得干扰行政机关执法及社会组织的正常工作，做到传统村落保护检察公益诉讼的不缺位不越位。二是进一步提升检察机关相对于地方政府的独立性和权威性。检察机关应与行政机关积极沟通，使行政机关明白公益诉讼是督促其履行职责，而非问责追责，消除行政机关对公益诉讼的恐惧与误解。三是提升当地居民参与传统村落保护的内生动力。正如贵州省榕江县人民检察院在对当地侗寨保护中，以公益诉讼促成了高校写生基地的建设，吸引了众多游客来此，激发了当地居民保护传统村落的内生动力，真正实现了双赢多赢共赢的公益诉讼效果^[4]。检察机关在通过公益诉讼职能做好传统村落守护人的同时，也要保障当地居民能更好地参与经济社会活动、提高经济收入，检察公益诉讼才能赢得当地群众的理解与支持。

注释

① 参见贵州省榕江县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼案（最高检第115号指导性案例）。

② 参见江西省金溪县人民法院（2021）赣1027刑初8号。

③ 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款。

④ 参见《中华人民共和国民事诉讼法》第58条。

⑤参见《中华人民共和国民法典》第9条。

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Research on the Public Interest Litigation of the Traditional Village Protection

SUN Kewang， CHEN Yi

（School of Law， Southwest Minzu University， Chengdu 610041， Sichuan， China）

Abstract： Traditional villages contain abundant historical information and cultural landscape， which are of great significance for inheriting national culture and helping rural revitalization. The traditional village protection procuratorial public interest litigation is the innovation of the function of the procuratorial organ after the reform of the supervision system， which plays the role of the ecological civilization strategic procuratorial supervision and embodies the value guidance of the procuratorial public interest litigation in the era of the Civil Code. At present， the procuratorial organs participation in the traditional village protection still has problems with the relatively insufficient legislative supply， the lagging intervention of the public interest litigation， and the difficulty of balancing the interests of all parties. We should further improve the legal system of the traditional village protection， optimize the pre-litigation procedure of procuratorial public interest litigation， and promote the integration of procuratorial public interest litigation into social governance.

Keywords： Procuratorial public interest litigation， preservation of traditional villages， cultural relics