我们需要怎样的大学治理①

李海龙

（扬州大学，江苏 扬州 225009）

传统研究语境中，治理是一种问题解决工具，目的在于解决国家行为能力不足的问题和企业内部的控制矛盾。“政治治理的理念汲取自当代研究的两个方向的灵感：一个是多层次政治制度治理，另一个是公司治理。”［1］正因为治理在概念表述上的多样性，才塑造了不一样的“治理认知”以及不同的“治理需求”。不少研究观点认为，治理就是另一种管理工具，治理甚至可以用来帮助各类产品实现增长。也有人认为，治理是一种组织和制度平衡的状态，能够提升公共事务管理效率。面对治理，高等教育组织需要澄清两个问题：大学曾经和正在面临的问题是否都是管理失败造成的？大学的知识与人才培养质量提升由何种治理工具或形式来实现？对此，有研究者提出：“与传统的期望相反，至少在学院和大学，管理与实效并不是密切相关的。如果这种推测属实的话，那么，在组织的成就中，改进管理也许并不能带来相应的效益。”［2］已有的研究结论产生了这样的定势思维：治理就是对管理体系和行为的修正、替代。高等教育研究者对治理的关注一方面受企业治理成功的影响，另一方面则是对国家相关政策倡议的一种回应，“虽然大学的组织特性和管理实践孕育了治理的概念和理念，但治理概念和理念最先在企业管理和公共管理中被理论化。随后，借助市场的余威和学术话语的霸权，治理理论迅速流行，并重新进入高等教育领域。”［3］党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”重大命题，对大学实施治理成为国家力量向高等教育组织的延伸方式。在实践中，治理是一种行政技术手段的运用，而在学理上，大学治理则意味着利益相关者的参与、博弈及制度建构过程，由此也决定了治理的不同功能。治理表现为两种形态：一是作为一种依赖时间的发展状态，治理的产生来自应对工业社会组织产生的剧烈变化的措施；二是作为一种社会秩序，治理的展开离不开现代社会法律和产权制度的完善。正因为如此，治理的效率与质量既取决于社会发展状态，也由制度主体决定。今天社会组织发展正面临着完全不同的挑战，互联网的崛起不仅创造了新技术，也迫使人们的认知发生剧烈变化。对不同的主体而言，治理的意义与价值完全不同，对大学的认识也会存在巨大差异。谁需要治理？需要何种形式的治理？只有重新建立对大学治理有效性的认识框架，研究大学治理才是有价值的。

一、大学治理的认识论生产与观念偏差

治理无疑是一个现代社会的概念。在一定程度上，治理作为一个话语体系的影响要大于实践。治理由一个学术词汇上升到热议话题，并不是因为其发挥了多大的实际功效，也不是所有社会组织与社会活动都需要治理，而仅仅是其更适合时代语境。从20 世纪70 年代开始，福利国家危机、发展中国家管理能力失当及全球化浪潮共同将governance 由一个不怎么受关注的词汇变成了“热词”。［4］除此之外，研究方法的丰富也使治理一词被多次提及，比如“经济学，特别是制度经济学的研究方法既可以用于研究公司治理，也可以用于研究大学治理。”［5］话语宣传和研究方法的不断注入使得治理技术广泛应用的可能性增强了。从20 世纪80 年代开始，行政管理效率低下和新公共管理主义的崛起，更使人们有了将治理扩大到一切公共及准公共组织的想法，“在有关治理的文献里，经常会有这样的说法：方方面面的变化已使得政府不再具有独自进行公共管理的能力；在这种背景下，新的公共管理范式应运而生，其特点是政府机构与各种利益相关者（包括别的政府机构、公司、非政府组织、公民个人）相互沟通、互相依赖。”［6］社会成员的“治理认知”是在学术研究和行政治理技术的应用中被塑造出来的，在这个时期，大学治理引起研究者们的关注也就顺理成章了。

在学术界营造出的治理认识论中，治理既是解决大学运行机制的工具，又是新的研究议题。研究范畴的扩大让人们将大学原本的制度或者运行方式也当作了“治理（governance）”。比如，大学自治（university autonomy）属于治理体系。［7］为了强调区别，有学者认为，现代治理是对古代大学自治的替代和更新，“大学自治向大学治理转型是现代大学的必然抉择，而大学治理是现代社会大学自治得以实现的最佳形式。”［8］这显然受到了公共管理研究领域内人们将统治（government）和治理（governance）加以区分的启发。还有学者认为，现代大学的“共治（shared governance）”来自学者行会自治，“共同治理的出现并不是历史的偶然，它发端于14 世纪意大利悠久的教授自治传统。”［9］这样一来，治理就成为了一种被泛化讨论的议题，“治理的有效性”在实践中超越了对治理的需要。不论是现代大学制度、大学章程、体制改革还是组织架构的重塑，似乎这一切都可以被纳入“治理框架”中。治理之于大学，更像是学者们的一厢情愿，难免会有学者对治理表现出信心不足的尴尬。治理结构的变化可能会对大学管理者在提高收入、鼓励研究、提升教学质量等方面提出新要求。虽然治理结构只是决定国家预算和政策投放优先次序的一方面，但这种变化可能在资源分配和促进不同学科差异化发展方面发挥重要作用。［10］这里有一个较大的矛盾是大学治理研究者无法给出解释的：社会治理和国家治理研究纯粹来自现代，至少治理面对的问题是来自现代社会。那么大学治理又何来古代与现代之分？总的来说，大学治理受到推崇，大部分原因在于其将其他学科的治理问题或治理理念引入到高等教育研究中来，都在有意无意地参照历史上的国家与公共治理经验，不论是大学治理的“盎格鲁-北美模式和欧陆国家模式”［11］，还是“类市场化和准市场化治理”［12］，相较于提出新的治理范式而言，高等教育治理现象或治理问题的分类更能引起人们的兴趣，一时间“研究治理的需求”也超越了“治理需求”。

治理能否发挥积极作用取决于组织特征，部分大学取得成功并不能说明是治理效果的完善，也有可能是大学自身完成了组织变革。“关键的问题并不在于寻找并依靠某一种组织形式来克服困境，而在于整个社会形成健全而完善的公共利益，可以使各种组织形式能够在千差万别的具体情况下充分发挥作用。”［13］在政策语境里，“治理能力现代化”意味着制造出现代与传统国家力量的差异，如有学者提出：“东亚治理较好的那些国家或地区，由于主要利益集团起着持续的监督作用，很少出现治乱循环，并因此使得政府官员能够集中注意力提供成功的公共政策。”［14］而学术语境中的治理现代化则重在突出“现代社会中的组织问题”。不论什么组织，其组织发展的问题都可以被治理工具解决，就像学者指出的那样：在营利性院校，董事会治理是为了使股东利益最大化，在非营利机构，董事会会尽力使组织的合法性功能最大化。［15］严格来看，大学治理的认识论基础既源自国家力量进入基础社会组织，源自行政治理技术运用获得的成功经验，也跟大学自身的组织变革成功密切相关。

在理论和实践领域，我国对大学治理的关注更多地受到国家治理体制变革的牵引。我国在提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体方针之后，又补充强调了“制度体系创新”在建设治理体系和治理能力现代化过程中所要发挥的作用，具体应该表现为一种制度生产能力，如有学者提出：“治理能力现代化是指治理主体作用于治理对象时，展现出的具有标准化、制度化、科学化和民主性等现代性特征的行为素质。”［16］然而在实践中，这种制度生产能力被科层系统放大，“对公共组织实施治理”的实践活动取代了“组织治理”。相对特殊的是，“大学治理”这一议题不具有公共管理上的“统治与治理”“管理、整治与治理”的严格对应关系。就算是在公共管理的研究领域中，治理的概念也是无比庞杂的。虽然有人感慨“到处都是治理”，但高等教育研究者更关注治理经验的传播。想在高等教育研究中使用“治理”这个概念，不仅要对“大学治理”的组织和制度形态进行重新建构，还要具体了解我国社会与大学的互动状况。在对大学治理的推崇中，有研究者为治理赋予了一些“现代意义”，认为治理不是那些制度、组织、权力结构的杂糅体，是“政府制定或执行规则、提供服务的能力。”［17］这样一来，在实践中，“治理大学”的行政行为事实上超越了组织变革、利益相关者博弈和确立规则的“大学治理”，通过治理获得大学发展绩效的呼声更加强烈。

必须要承认，当前我们更关注的可能是研究治理的范式，而并不是规范的大学治理形态。且不说人们对治理的认知仅仅才几十年的时间，就是真正实践中的治理，也是为了解决工业时代所面临的管理问题而产生的。就像研究者所参照的社会治理和企业治理理论，有关议题一定是来自当时组织产生的特殊问题。对大学治理来说，学界所依据的大学自治传统，在今天看更多体现为当时学者行会的自我管理，在12世纪末13 世纪初的时候，自治这个词开始用来描述教师或者学生的联合体的组织状态，但在当时指称范围仍然比较广泛，其他团体也可以实施自治，组织自治尤其是在当时新成立的行会中应用非常广泛。［18］回顾大学的发展历史可以发现，至少对于中世纪的大学，自治并不独特。中世纪的行会自治不能等同于现代社会组织治理。之所以要引入治理，政府行政方式的变革起到了一定的驱动作用，但这也仅限于研究层面。在政治学、社会学等学科建立了相对成熟的分析框架后，高等教育研究者将治理理论和方法借鉴引入，试图为现代化进程中大学遭遇的困境寻求出路。而容易被忽略的是，在高等教育面对市场化的挑战时，来自其他学科的治理理论并不能完全解释大学在组织和制度上的问题，多年来，大学持续存在的时间长短不一，这些都是由市场来决定的。同时，每一次试图根据市场发展来评估不同学科领域的学生人数的尝试，也都失败了。［19］在网络时代与新的知识生产模式到来时，大学面临的环境也产生巨变，大学的传统职能正在面临挑战。与大学崛起依赖增长的受教育人群相类似，互联网社会崛起的红利来自庞大的存量用户和持续的增量推动，一旦这两者同时发生了停滞，毁灭就会像多米诺骨牌一样影响到对其依赖的各种组织，包括大学在内，这些都不是单纯靠完善治理结构和整合权力利益关系所能改变的。更值得警惕的是：“我国在社会治理体系、网络治理模式、虚实治理兼容性等‘软’实力上差距较大，不仅没有完成网络治理方式的‘去1.0’转型，而且在面对‘智慧生活失范’时反应迟缓。进入智能互联网时代后，社会转型的智慧化再组织逻辑将会逐渐凸显，而我们似乎还没有做好准备。”［20］也就是说，学术界对大学治理的理解还停留在传统治理理论的移植与建构上，并没有有针对性地提出大学组织的治理理论和分析框架。

总之，大学治理受到关注，一方面来自治理理论的扩散，另一方面则是政府对公共事务治理技术的运用。对治理的研究兴起始于20 世纪60 年代，但是人们在观念上并没有弄清楚“大学治理”和“治理大学”之间的制度差异。治理创造了各类研究庞大的话题，同样为研究高等教育发展的问题创造了一个新领域，但研究者的意图却并不清晰，“相关研究尤以企业经济学和政治决策分析领域最为集中。这一方面反映了当代治理问题的普遍性，很多问题仅凭传统的‘管理’手段无法应对，另一方面也反映了治理作为一种话语方式在当下正在被‘滥用’并‘用滥’，且话语的传播要远快于现实的发展。”［21］事实上，并不是“治理”被滥用，而是“治理研究”被滥用了，这已经对我们理解“大学治理”形成了误导，导致了我们仍在用传统社会的控制手段和技术来“治理大学”。更需要我们思考的是：身处已经崛起的网络社会，现代治理方式对大学而言是否还能有效？大学也不再是使用治理的主体，而是被治理影响的组织。

二、大学治理的技术异化与符号效应

理论上，治理应该是组织协作和利益共同体构成的制度状态，现实中，治理是一套解决问题或提高效率的工具。政府对公共事业发展面临的问题实施治理是为了解决管理效率低下，或者是应对管理危机，有学者认为：“治理是代理者行使委托者意愿的表现，而不是委托者设定的目标。政府作为一个机构有可能是好的或坏的，而治理则是关系到执行，是属于传统公共行政的领域，与政治和公共政策是相悖的。”［22］现实中，由于科层系统对基层社会组织的渗透，以广泛动员和层级问责为核心的行政治理技术在大学治理中广泛运用，这就使“大学治理”在实践层面变成了“治理大学”，这种治理具体表现为政府的政策驱动和制度供给，它塑造着大学内外一切利益相关者的认知，不论学者如何强调大学的“多元”或“共治”，实际上都绕不开政府对大学行为的塑造这一主题。

政府对大学办学的影响除了希望通过治理催生办学质量，还包括符号利用和资源控制，现代传媒技术的兴起也强化了大学的“符号效应”。甚至可以说，“一流大学”或“卓越大学”头上的符号已经逐渐成为实力竞争的一部分，这些重点大学、重点学科的建设项目也成为政府常规治理的一部分。传统社会是由大学塑造自己的符号身份，到了互联网社会，符号反过来开始塑造大学，并且成为政府技术性治理的重要工具。“符号已经是生产力本身，心智与机器、象征与技术也有重新互动的机会了。”［23］各类大学、学科排名，各国大学制度改革都来自对符号的共同认知。政府、企业与大学管理者在制定治理策略的时候，极其依赖网络符号的导向。“尽管将排名作为测量大学质量的手段仍令人有些担忧，但许多机构领导者与政策制定者在制定政策时仍经常参考排位名次。”［24］大学被网络与现代传媒技术“符号化”后，国家和社会成员所看重的更多是这种符号能否被复制到自己身上。在这种治理思维中，符号的可复制性超越了再生产。因为符号意味着身份和资源，从国家、地方政府到每一个学生及其家庭在很长时间内会受到符号资源的影响。一旦大学排名的符号生成之后，所有的利益相关者都会强化其符号意识。可以说，一方面由排行榜构成的大学“符号化”引发了治理目标对声誉的追逐，另一方面则意味着政府对大学的治理目标定位更单一。国家和地方政府对大学办学实施的激励和约束，也仅仅是为了创造更多的符号声誉，而非真正提升办学质量。“新信息技术不仅是个单纯的应用工具，而是有待发展的过程，使用者与操作者变成同一群人，因而创造符号与操纵符号（社会的文化）的社会过程和生产与分配财富及服务的能力之间，便有了紧密的联系。”［25］符号也好，声誉也好，治理产生的最大效果是能够迅速带来从各级政府到学院、系科的模仿机制。当然，这样的大学治理成本极高，因为并不需要创造多少制度上的自主性，权力关系也只对上级负责。利用符号塑造相似的制度体系就可以起到对知识生产和人才培养的激励作用。声誉略低的大学不会采用适合自己的治理策略，而是利用相同的制度复制出类似于精英大学的符号就实现了成功，“非精英大学没有资源（经济的或象征的资源）来吸引高等学者，作为维系其吸引能力的手段，因此，我们可以预测，话语组织本身就是维系和改进竞争地位的手段。”［26］大学治理的“符号化”意味着更广泛的动员能力和大学组织之间的激烈竞争，丧失了组织与制度创新的意愿。

表面上，治理是组织与制度的黏合剂，被用于生产高效率的制度与规则。实际上，治理在生产知识，就像有研究者所说的善治下的良法意味着理念传播，治理的存在就是一种知识生产状态，“善治所要求的良法，应当具备正当性、完备性、科学性、权威性和可行性五个要素。”［27］在知识主导的问题领域，治理已经不独属于某个组织，而是一种联结方式。知识生产方式不仅在塑造个体，同样在塑造国家。在目标定位上，大学治理并非局限在强大的动员能力上，而是包含着大学能够与社会其他组织进行知识协同，共同实现创新的能力。所谓治理能力的提升是一种知识需要。不论是企业治理还是公共事务治理，实际上都是在面对问题和危机时的一种应变机制。与之不同的是，大学治理更多地体现的是一种常态化运行机制。政府、学术共同体营造出的市场中，各种利益主体的博弈需要保持微妙平衡。影响大学的主体正在形成网络，不同组织需要保持微妙的平衡，并且努力塑造出“共同治理”的参与意愿，“‘共同治理’理念自1966 年正式提出以来，一直作为美国大学制度安排的指导原则，它强调大学内部所有利益相关者，尽可能采用讨论的方式进行决策，教师、行政人员及其他利益相关者的责任将通过治理过程进行分配。”［28］大学外部治理强调组织平衡，而大学内部治理关注科层组织治理和学术自治两个大的方面。这种语境划分，在现实中也代表着这两个领域拥有知识再生产的空间。治理中的知识再生产即不同的组织通过制定规则、设置权力边界、渗透理念及发起下一层级组织动员的过程。互联网社会的主要优势是能够对制度进行知识编码，借以预测和判断组织的困境，从而降低治理的成本。制度运行越想达到预期目标，就越需要将不确定因素置于掌控中，甚至引发更深层次的组织反应，即将组织行为与制度规范保持一致，如果这种程度的协调达成，无序与混乱就会消失。［29］大学之所以在互联网时代对创新无法预测，是因为其治理逻辑仍在遵循传统的中心组织发出命令，继而完成任务的过程。不论是大学内的管理组织还是知识组织，他们对制度知识的复制意识强于知识再生产与创新。当治理逻辑与环境相脱节时，大学的职能发挥就会受到限制。

工业社会给人们造成的印象是：只要完成能量的增长，就能带来创新。这种逻辑影响到了现代大学的发展。直到今天，研究者面对高等教育发展趋势的判断依然建立在庞大的人口红利基础上，这和工业社会的增长方式相似。在相当长的时间里，大学所开发的都只是人口规模而不是知识资源。然而，一旦增长停滞，社会无法创造出新的人口增长空间，危机就会波及大学。“预测变得困难，不仅是因为经济环境的变化。除了升学率，符合升学年龄人口的变化也起了很大作用。无论预测是否可能，应对出生高峰和出生率低下是政府的实践性的政策课题。”［30］从政府到研究者，都渴望通过治理技术的更替和制度的设计实现办学绩效的增长。同工业时代的大学治理严格依赖中央权威不同，网络时代不仅将大学分割至子系统中，而且重新建构了不同组织的序列，大学的职能正在被网络创造出的市场所替代。如果单纯依赖科层系统的群体动员机制，“项目制”治理很难触发大学变革的动机。网络社会定义中市场对制度、组织的运行逻辑都提出了新的理念，“当代社会的挑战不再是如何显示市场相对于中央计划的优越性，而是如何深化人们对于市场制度复杂性的理解。正是这种复杂性不仅使得经济繁荣成为可能，而且造就了人类生活的全面进步，无论是艺术、教育、福利、道德、宗教、社区服务、邻里互动，还是其他东西。”［31］网络技术与移动终端的普及使组织与个体的学习能力变强。在移动终端、云计算和大数据分析的技术优势下，不论是企业还是个体都借助技术获得了新的增长空间。看似是技术的崛起对大学造成了冲击，而真正的原因则是国别、组织之间的创新优势拉大了制度与市场之间的距离。承认并保护技术产权、设置不同组织间低成本联结的制度，灵活的组织变革都是网络时代流行的治理方式。对大学而言，终身教育与终身学习不能再是口号，而应是建立在未来的面临逐步失去人口增长红利的趋势下，不得不去承担的职责。

总之，政府对大学的治理能够塑造办学行为和办学方向。从外部来说，以行政权力为主体的大学治理需要强大的动员能力和制度成本。从内部来看，大学的基本职能难以通过组织变革和制度创新获得质量上的提升。在以行政逻辑为核心的治理中，高等教育市场的竞争目标是获得行政资源。行政资源也会制造大学的声誉符号，声誉代表着强烈的符号意义，又会激发大学内外种种治理手段的整合，从而使其跻身各类排行榜前列，但追求符号使大学的治理行为扭曲，从复制符号化的治理策略到强化单一的管理行为，大学的治理创新被忽略。由于信息的高速传播，传统组织面临“委托-代理”问题已经超越了符号塑造。排行榜的位置并不能反映大学的真实办学水平，一旦产生危机、身处曝光度极强的环境里，符号随时可以将组织击垮。治理也是一种知识再生产的过程，通过规则与组织重构保证对目标的持续追求。今天大学所面临的最大困境不再是保持数据高速增长，而是数量庞大的知识创新主体正在大学外涌现。如果大学治理仍关注管理效率和增长规模的话，其创新职能迟早会被其他组织替代。

三、大学治理应回归组织关系重构

按照治理在我国社会中塑造制度的表现，可以将其分为运动型治理与常规治理。前者主要依靠最高权力机关或领导人发起，其目的是完成特定目标，利用科层系统进行广泛动员，广泛调动各类资源集中解决一类问题。“运动型治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就各位、按部就班的常规过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”［32］运动型治理并不完全是一种临时或应激性质的政策工具，往往与常规治理相伴随使用。因为运动的展开需要各级行政机构强大的动员能力，这些机构需要长期保持科层人事安排的稳定。常规治理离不开科层制组织和制度配置，所以有时常规治理也被称为“科层式治理”。这两者在我国大学改革的历史上又形成了一种独特的形式，即典型治理与项目治理。

在我国，20 世纪的重点大学、重点学科建设都是树立典型，触发跟随模仿机制的过程。典型治理经历了从科层体系内部执行到外部推广的过程。而作为一种补充，项目治理逐渐配合典型治理开始进入大学，具体的表现为：“典型治理已经不能适应市场条件下复杂、多变的地方环境和地方政府对社会治理模式的多样化需求。因此，以项目来引导和激励从而实现有效治理成为地方政府甚至中央政府社会治理的重要手段。”［33］实际上，不论是典型治理还是项目治理，都已经成为今天各国高等教育发展的主要策略，美国、德国和韩国都使用过相关的典型或项目治理策略来提升大学实力。对我国大学而言这两种治理方式互为表里，尤其是前期塑造典型，后期实施项目的“发包”“抓包”与管理已经成为一套成熟的运行体制。采用典型治理可以实现“一举两得”的效果：一方面，通过重点扶持，可以迅速使部分大学的办学实力得到提升，尤其适合高等教育后发外生型国家同其他高等教育强国进行竞争；另一方面，结合“典型效应”所实施的“竞争项目”，可以掀起模仿与跟随效应。“以点带面”既能发挥强大的动员效果，又能降低在短时间内建构制度的成本。比较突出的是，这两种治理方式都固化了身份，在经过一段时间之后很难再带动更多的学校跟进，“典型治理与项目治理是凌驾于社会力量之上的治理方式，而在当前高度复杂的地方政府社会治理环境下，两者都存在脱离具体社会环境的治理风险。地方政府对创新实践的欲望和驱动力，加剧了‘典型治理’中‘点’的政治蕴意（政府对典型的‘庇护’），并且以此为基础构建了一套自我复制、自我循环的系统。”［34］典型与项目治理同样是依靠科层组织进行层级复制，从政府一直延伸到大学内部。项目运行有时间限制，要求政府必须及时补充后续项目。项目群衰落后，又需要重新利用运动型治理进行合法性塑造，为此治理成本也极大。

从目标上看，大学治理的问题应遵循社会与高等教育机构的互动关系展开，超越行政治理的单一制度框架。今天社会组织的治理环境已经发生了改变，在移动终端、在线课程及大数据覆盖的新型网络技术环境中，高等教育面临的问题与客户都发生了改变。过去，治理要解决的主要是由权力和信息控制不均衡导致的问题，权力结构的安排主导了治理在不同组织中的渗透，“现代国家框架中主权与治权的分离结构，决定了以国家组织为中心的输出-回应式治理，相对于以公民为中心的输入-参与式治理更具有现实性。”［35］对于大学而言，由于沿袭了国家层面的输出-回应式治理，使得其问题的设定始终在以权力结构的调整为核心。治理的运行也必须维系在以获取行政绩效为模板的逻辑上。换句话说，这种由中心权威机构发起，严格依据行政机构运行逻辑实施制度配置的方式，还是大学治理的主要方式。“学术行会的相对权力也受到国家制度框架的影响。教授行会对其成员的影响力，在一定程度上一直依赖当地城镇最初赋予的垄断地位，然后是教会、君主政体，现在是国家。”［36］在传统行政权力互嵌逻辑的影响中，知识生产与人才培养职能往往会滞后于时代。因为基于权力系统的治理所影响的也只会是权力，而且权力的变革要传递到具体组织功能上具有一定程度的延迟。这种组织能力虽然增加了行政权力运用的效率，但却误导了大学真正面临的治理问题的改革方向。

大学要面临的挑战已经超出了权力关系构建，更多应在应对人工智能和“元宇宙”造就的新学习环境的问题上。当在线课程与网络化知识创新的兴起时，基于权力的治理很难解决内部组织僵化与功能失衡的问题。社会的形态也在随时改变，网络社会也在被知识、技术与创新重新定义，在这样的环境中，大学既不能像过去一样只做知识的供应商，也无法安心于成为生产文凭的机构。在政府资助和受教育者喜好发生变化时，大学需要重新思考自己的位置，“在进入网络社会时，是什么人进入网络，有权力描绘地图？面对全球化与推动它的新技术，确实需要更开阔的治理体系，而不只是限于过去的政府角色。”［37］围绕传统的学科所建立的大学组织已经产生了僵化现象，一方面学科组织无法绕开科层化独立存在，另一方面学科壁垒造成了知识上的巨大隔阂。而今天建立在网络社会中的组织往往都是脱离科层化的，具备创新能力的组织根据知识环境随时调整自身的构架，并能在短时间内灵活聚集各种力量参与知识创新活动，“某些与技术创新相关的重要选择必须是由从事创新的组织自觉做出的，因为这些组织收集信息，并且与外部机构建立联系，以解决技术问题。总之，组织的作为远远超出单纯地响应外部的市场激励。这些组织根据它们积聚的能力和获取的新知识来做出创新选择，并且力求据此影响市场。”［38］所以大学的治理应该从调整权力结构转为引入创新技术力量的参与。

在今天的知识环境中，大学应该重新进行组织学习。组织学习是一种基于环境变化的自我适应，组织学习意味着从技术模仿、制度生产开始，最终走到接入外部的协作网络。今天的高等教育机构都懂得向卓越大学学习管理经验和组织架构，但却并没有识别出卓越大学所在知识环境与竞争市场是如何营造出来的。“在大学里毫不设防地引进‘监视性治理’和‘成果主义的人事管理’，结果就是忘记了向‘优秀企业的经营’学习。”［39］换言之，今天世界上一流的大学并不是模仿他人的结果，而是通过学习并适应知识环境获得了尊重。大学治理最需要变革的是组织学习能力，丰富由传统的学科和科层组织构成的单一系统。但是现代大学还没能完全成为复杂的社会系统，这就决定了其并未在组织上向网络协作环境开放。只有成为复杂的系统，才能在技术与知识上接入网络，在复杂性技术领域，组织网络已经模糊了公共部门和私人部门之间、企业战略与公共政策之间的界限。在复杂世界里，成功的创新明显依赖于参与网络的组织成员之间千变万化的关系。［40］组织学习与边界开放，各种学科才能提供更广泛的协作节点。数字化已经渗透到各类教育领域，大学也必须要面对新知识生产方式的挑战。尤其是在线课程与知识付费已经开始营造成熟的市场的时候，从提供更有用的知识到提供更有效的教育，不能仅靠传统大学治理语境中的科层组织、教师群体和学生来实现。尽管组织学习创新正在被每个人提及，但需要学习什么却并不为人所知。而对大学来说，重新理解创新环境的意义可能要比理解创新本身的意义更为重要。“未来是生长的环境，而不是被构建出来的结果。想要得到和生命真正类似的行为，不是设法创造出真正复杂的生物，而是给简单的生物提供一个极其丰饶的变异环境。”［41］不论是技术还是语境，大学治理都不应停留在理论模仿层面，组织学习意味着逐步生成新的激励制度，这套制度最大的优势就是满足社会终身学习的需求。

网络社会的到来改变了大学治理的质量观。大学治理的效用不再是由调整内部权力结构与组织机构来衡量，也不是对突发应急事件的应变能力，而是由新型协作关系来完成。传统社会的大学治理是隐性的，而今天一切都正在变得显性化。网络技术带来的便利与信息传播的速度将大学优势与缺陷都展示出来。通过网络协作机制，人们不仅可以看到未来大学运行的方式，还可以看到其运行的效果。严格来说，大学治理的质量由制度成本和对知识市场的敏感度来决定。大学治理质量来自开放的组织能力，而且可以及时与外部进行对接。不管怎么说，由政府或出资人来决定治理架构，进而评价治理质量的时代已经很难再出现了，借助网络社会让治理质量显性化，“治理的质量最终是由能力和自主性的互动来决定的，它们单独都不足以构成政府质量的测量指标。”［42］今天高质量的治理正在弱化统一权威的影响，因为知识主体的多元化让教育活动变得更加普遍，治理的框架也逐渐模糊。有效的大学治理越来越由学术机构的协作能力来决定，不仅知识生产技术的范式在急剧转型，大学治理的技术范式也在转型，何种范式能生产出新的制度，新制度对旧制度的取代程度决定了治理的质量。实际上，今天大学的治理质量被限制在传统的学术制度与行政制度框架内。只有重新进入以创新为基础的知识协作关系内，大学治理才能摆脱旧的观念。

总之，大学治理带有国家治理的痕迹，也可以说大学治理是国家治理行为向下级组织与机构延伸。从国家治理出发，最高权力机构关心两个层面问题：一是权力的可控性，二是降低管理成本。由此，树立典型与配置竞争性的项目就成为我国大学治理策略的主要选择。但说到底，这种围绕权力结构与集体动员设计的治理方式并不是长久之计，知识生产与教育活动都被这种临时性的目标牵动，很难集中精力去进行知识与制度创新。今天的大学治理在思维上应该从变革组织的学习能力开始，使内部组织的功能多元化，对大学治理质量的认定早已超出了人才培养与科学研究，认定主体也不单纯是办学者。网络时代的技术正在取代各类指标成为决定大学治理质量的核心。技术创新的背后是跨组织协作关系和激励制度的建立，大学只有重新融入今天的网络协作机制，其治理价值才能获得认可。