遵循科学治水思路 提升国家水安全保障能力

思雨

3月14日，国务院新闻办公室举行国家水安全保障进展成效新聞发布会，水利部副部长刘伟平、水利部水资源管理司司长于琪洋、水利部农村水利水电司司长陈明忠介绍了国家水安全保障进展成效，并答记者问。

记者：请问我国的水安全保障工作进展如何？取得了哪些成效？

刘伟平：2014年3月14日，习近平总书记主持召开会议，专题研究国家水安全战略并发表重要讲话，开创性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为系统解决我国新老水问题、保障国家水安全提供了根本遵循和行动指南。10年来，在习近平总书记领航掌舵和治水思路科学指引下，在社会各界的关心支持下，我国治水事业取得历史性成就、发生历史性变革。

一是始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，成功战胜大江大河严重洪水灾害。践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，加快完善以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，新增水库库容1632亿立方米，新增5级以上堤防约6万公里。强化预报预警预演预案措施，科学精细调度水利工程，成功战胜了近年来长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖等大江大河大湖严重洪水灾害。10年来，全国洪涝灾害损失占国内生产总值的比例由上一个10年的0.51%降至0.24%，最大程度保障了人民群众生命财产安全，最大限度减轻了灾害损失。

二是落实节水优先方针，水资源利用方式实现深层次变革。全面实施国家节水行动，强化水资源刚性约束，持续推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推动用水方式由粗放向节约集约转变。10年来，全国用水总量总体稳定在6100亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别下降42.8%、58.2%，农田灌溉水有效利用系数从0.530提高到0.576。

三是加快国家水网建设，促进水资源与人口经济布局相均衡。立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学推进实施以南水北调工程为代表的重大跨流域、跨区域引调水工程，“南北调配、东西互济”的水资源配置格局初步形成，全国水利工程供水能力超9000亿立方米。加快推进灌区建设，新增改善灌溉面积约3.6亿亩，新增高效节水灌溉面积约1.5亿亩，耕地灌溉率达到55%，为粮食丰收提供了有力支撑。推进农村供水高质量发展，如期全面解决1710万建档立卡贫困人口饮水安全问题，农村自来水普及率达到90%，困扰亿万农民祖祖辈辈吃水难的问题历史性地得到解决。

四是推进河湖系统保护治理，江河湖泊面貌实现根本性改善。河长制湖长制体系全面建立，省市县乡村五级120万名河湖长上岗履职。实施“母亲河”复苏行动，断水百年之久的京杭大运河实现全线水流贯通，断流26年之久的永定河实现全年全线有水，白洋淀水域面积保持稳定。华北地下水超采治理区地下水水位显著回升，深层地下水人工回补扎实推进。治理水土流失面积62万平方公里，越来越多的河流恢复生命、流域重现生机。

五是坚持政府和市场两手协同发力，水利治理能力实现系统性提升。实施流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《地下水管理条例》等法律法规颁布实施，《节约用水条例》通过国务院常务会审议，水行政执法与刑事司法衔接、水行政执法与检察公益诉讼协作机制落地见效。水利科技创新能力显著提升，数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程加快建设。水价、用水权市场化交易等重点领域改革成效明显，财政资金、政府债券、金融信贷、社会资本共同发力的水利投融资格局初步形成。10年来，全国水利建设投资年度完成额从3758亿元提高到11996亿元，金融信贷和社会资本投入从782亿元提高到3482亿元。

记者：一直以来，人多水少、水资源短缺是制约经济社会发展的瓶颈。请问，在加强水资源的节约集约利用，以及推进经济社会各行业深度节水方面有什么举措和具体成效？

刘伟平：水利部深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和关于治水的重要论述精神，将建立健全节水制度政策作为推动新阶段水利高质量发展的实施路径之一，扎实推进节水各项工作，水资源利用效率和效益大幅提升。

一是节水制度政策逐步建立。落实全面节约战略，推进节约用水条例立法，联合有关部门印发实施《国家节水行动方案》和节水型社会建设规划，先后印发加强重点区域节水、非常规水配置利用、节水宣传教育等政策文件，健全节水标准体系，全方位推动中央重大决策部署落实落地。

二是重点领域节水取得实效。水利部牵头20个部门建立了节约用水工作部际协调机制，统筹推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、非常规水利用等重点领域节水。2023年全国规模以上工业用水重复利用率达到93%以上，城市公共供水管网漏损率下降到10%以内；非常规水利用量210亿立方米，达到2014年也就是10年前利用量的3.5倍。

三是节水型社会建设全面推进。累计建成1763个节水型社会达标县、145个节水型城市、2.1万个节水型工业企业。将单位地区生产总值用水量指标纳入国家高质量发展综合绩效评价体系，建立覆盖省、市、县三级行政区的用水总量和强度双控指标体系。黄河流域、京津冀地区、长江经济带规模以上工业服务业用水单位实现计划用水管理全覆盖。

四是节水产业发展势头良好。累计推动实施合同节水管理项目714项，吸引社会资本95亿元。23个省份出台“节水贷”金融产品，贷款金额超过2100亿元。大力推进节水技术转化推广，开展水效领跑者行动。连续举办两届节水产业创新发展大会，促成项目签约超过120亿元。

五是全社会节水意识持续增强。制定发布公民节约用水行为规范，引导公民践行节约用水责任。打造“节水中国行”等宣传教育活动品牌。多部门联合选聘中国“节水大使”，建成一批节水科普场馆和教育基地。实施节水科普效能提升行动计划，营造惜水爱水的良好氛围。

记者：河湖关系防洪安全、供水安全、生态安全，与民生福祉息息相关，请问，水利部在河湖管理保护方面有哪些创新举措？

于琪洋：江河湖泊是水资源的重要载体，是行蓄洪水的重要场所，也是生态环境和国土空间的重要组成部分。水利部高度重视河湖管理保护，坚持统筹高质量发展和高水平安全，推进安全河湖、生命河湖、幸福河湖建设，采取了一系列的创新举措，着力提升江河湖泊生态保护治理水平。

一是健全河湖长制责任体系。指导各地建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，31个省区市党委和政府主要领导担任省级总河长，省市县乡村五级120万名河湖长上岗履职。推动在南水北调工程全面建立河湖长制。制定印发了河长湖长履职规范，全面建立河湖长动态调整和责任递补机制。连续5年将河湖长制工作纳入国务院督查激励。指导各地严格河湖长制考核，各地累计问责3.79万人次。

二是创新完善工作机制。在国家层面，建立全面推行河湖长制工作部际联席会议制度，加强对全国河湖长制工作的组织领导和统筹协调。在流域层面，七大流域全部建立省级河湖长联席会议机制，统筹流域上下游、左右岸、干支流联防联控联治。在地方层面，各地普遍建立“河湖长+警长”“河湖长+检察长”等协作机制，比如重庆与四川组建川渝河长制联合推进办公室，共同对81条跨界河流联防联治；福建等地通过聘请第三方管护公司等方式，建立日常管护长效机制。

三是强化河湖库管理保护。发挥河湖长制作用，先后组织开展了一系列专项行动，比如，开展妨碍河道行洪突出问题清理整治、全国河道非法采砂整治、丹江口“守好一库碧水”专项整治、南水北调中线工程交叉河道问题整治等专项行动，累计清理整治河湖库乱占乱采乱堆乱建“四乱”问题24万多个。推动河湖管理范围划界，划定133万公里河流、2057个湖泊的管控边界。七大流域重要河湖岸线保护与利用规划全部批复实施，省级负责编制的501个河湖岸线规划完成批复476个。完成7280条河湖的健康评价，逐河逐湖建立健康档案，滚动编制实施“一河一策”方案7万多个。指导各地开展3232条幸福河湖建设。

记者：水利是农业的命脉，灌区是粮食稳产保供的基础，在国家粮食安全水利保障方面采取了哪些舉措，有何进展？

陈明忠：我国人多地少、水旱灾害频繁、水土资源不匹配，决定了水利在保障粮食生产和农业农村发展中具有极其重要的作用。水利部大力推进灌区建设，经过10年努力，全国耕地灌溉面积由9.68亿亩增加到10.55亿亩，在占全国55%的耕地灌溉面积上生产了全国77%的粮食和90%以上的经济作物，为端牢中国饭碗奠定了坚实基础。

在推进灌排体系建设方面，通过“十三五”“十四五”对1600余处大中型灌区实施现代化改造，结合国家和地方水网工程建设，配套新建一大批大中型灌区，有力保障了粮食生产和重要农产品稳定安全供给。面对2022年长江流域历史罕见气象水文干旱、2023年西北四省严重旱情，水利部和相关流域机构加强供水调度，精准范围、精准对象、精准时段、精准措施，保障了长江中下游2856万亩和西北四省区1300多万亩秋粮灌溉，大旱之年实现了粮食稳产丰产。去年，水利部会同国家有关部门一起编制了全国农田灌溉发展规划，研究提出了将来合理灌溉面积的发展目标、总体布局和主要任务。

在发展农业节水灌溉方面，坚持节水优先方针，开展灌区节水改造，实施东北节水增粮、华北节水压采、西北节水增效、南方节水减排等区域规模化节水灌溉行动，强化取水许可，推进用水总量控制和定额管理。耕地灌溉亩均用水量由2014年的每亩402立方米下降到2022年的364立方米，降低了9.5个百分点，有效缓解了经济社会发展用水矛盾。在粮食总产量稳步增长的情况下，全国农业灌溉用水总量实现了零增长。

在提升灌区管理能力方面，农业水价综合改革面积达9亿亩，21个深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点开局良好。21处大中型灌区、16处灌排泵站通过了水利部标准化管理评价。49处数字孪生灌区先行先试进展顺利，有力提升了灌区水资源节约集约利用水平。比如，安徽淠史杭灌区初步实现了6座大型水库、1200多座中小型水库、20多万座塘堰以及雨洪等多水源在时空上的合理调配，从群众提出用水申请到水润田间，由原来的3-4天时间缩短到现在的不到半天。

下一步，水利部将结合国家水网、重大引调水和骨干水源工程建设，谋划建设改造一批节水型、生态型灌区，为保障国家粮食安全提供有力的水利支撑。

记者：农村饮水安全保障事关民生福祉，请问水利部在这方面取得了哪些进展？下一步将开展哪些重点工作？将实现哪些新目标？

陈明忠：水利部会同各地和有关部门全面落实党中央、国务院部署，大力推进农村供水工程建设，到2023年底农村自来水普及率达到90%，九成的农民都喝上了自来水，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到60%（注：规模化就是供水规模达到千吨万人的规模）。主要有以下四项进展：

一是确保农村群众饮水安全方面，打赢了农村饮水安全脱贫攻坚战，持续巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，到2020年底全面解决了1710万贫困人口的饮水安全问题，妥善解决了1095万农村人口饮用高氟水、苦咸水的问题。持续巩固脱贫攻坚成果，在应对2022年长江流域干旱等自然灾害过程中，全力保障农村群众的饮水安全。

二是持续推进农村供水工程建设。10年来，累计完成工程建设投资达到5556亿元，解决了1.3亿农村居民的饮水安全问题，巩固提升了5.1亿农村人口的保障水平。到2023年底，全国建成农村供水工程563万处，供水服务人口达到8.7亿。

三是积极探索创新资金筹措模式。在各级财政投入的同时，指导地方两手发力，多渠道筹措资金开展农村供水工程建设。比如，近三年共落实资金3049亿元，用于农村供水工程建设，其中地方政府专项债券、金融信贷和社会资本等投资占比接近80%。

四是建立健全管理体系，落实农村饮水安全“三个责任”“三项制度”，农村集中供水工程全面定价收费，中央财政安排维修养护补助资金，支持地方加强农村供水工程的维养。

农村饮水安全保障是巩固脱贫攻坚成果，推动全面乡村振兴的一个重要标志。下一步，水利部将指导各地全面推进农村供水高质量发展。一是规划引领。组织各地编制农村供水高质量发展规划。二是以县域为单元。整县制推行“3+1”标准化建设和管护模式，“3”就是优先推进城乡一体化、集中供水规模化建设，因地制宜实施小型供水工程规范化建设改造等三种建设模式，最大程度实现城乡供水同源、同网、同质、同监管、同服务；“1”就是实现县域统管、专业化管理全覆盖的管护模式。三是加强水质保障。深入实施农村供水水质提升专项行动，加强农村饮用水水源地保护，配套完善净化消毒的设施设备，强化水质自检和巡检，确保农村供水水质安全。四是牢牢兜住底线。探索建立平急两用的农村供水应急保障体系，健全农村供水问题快速发现和应急响应解决机制，确保发现问题及时得到解决，动态清零。我们定的目标是，到今年年底，自来水普及率提升到92%，规模化供水工程覆盖农村人口比例提高到63%，大大提高农村供水保障水平。

记者：华北地区是我国水资源最为紧缺的地区之一，能否介绍一下华北地区地下水超采治理情况？具体措施有哪些？产生了哪些成效？

于琪洋：地下水超采治理是国家水安全保障的重要内容。2014年南水北调东中线一期工程全面通水以来，以受水区作为重点，水利部会同有关部委和北京、天津、河北等省市开展了地下水超采综合治理；2019年、2023年，水利部、财政部、国家发展改革委、农业农村部两次联合印发实施了华北地区地下水超采综合治理方案，以三年作为一个周期，采取了节约用水、水源置换、严格管控等措施，全力推进华北地区地下水超采综合治理，取得了明显成效。

一是强化节约用水。全面落实《国家节水行动方案》，深入推进全方位节水，包括工业、农业、生活、城镇各方面的节水，尤其是推动农业的全方位节水，实施灌区节水改造和田间高效节水灌溉工程建设，推广农艺节水措施和耐旱作物品种。2019年以来，京津冀新增农业节水灌溉面积936万亩，调整农业种植结构面积412万亩。

二是加大水源置换力度。充分利用当地水，用好引长江水、引黄河水等外调水，加强非常规水源利用，在华北地区7个水系、55条河湖持续开展常态化补水和夏季集中补水，开展深层地下水人工回补。扩大供水管网的覆盖范围，用地表水置换华北地区地下水水源，累计关停29万眼机井。

三是严格地下水管控。落实《地下水管理条例》，严格地下水禁采区、限采区管理。開展取用水管理专项整治行动，持续加强对无证取水、超许可取水问题查处。加快推进地下水取水监测计量体系建设，具备安装条件的规模以上地下水取水口基本实现计量全覆盖。建立地下水水位变化通报机制，对地下水水位下降幅度比较大的进行定期通报，压实地方政府地下水治理责任。

经过多年治理，华北地区地下水超采问题得到有效缓解，地下水状况和河湖生态面貌不断改善。2018年以来，累计为华北地区补水338亿立方米，其中回补地下水量超过130亿立方米。永定河、潮白河、大清河、滹沱河、南运河等华北主要水系先后实现了水流全线贯通，其中永定河实现了全年全线有水，白洋淀生态水位保证率达到100%，京杭大运河连续两年实现了全线水流贯通。2023年华北地区补水河流有水河长增加到2722公里，比2018年增加了2倍；形成水面面积779平方公里，增加了1.2倍。同2018年相比，2023年京津冀治理区浅层地下水水位平均回升2.59米，深层承压水水位平均回升7.06米。总体来看，华北地区大部分河湖做到了有水、有流动的水、有干净的水，治理区地下水水位总体回升。

下一步，水利部将会同有关部门和地方，持续推进华北地区地下水超采综合治理，完善地下水超采治理与管理保护长效机制，努力实现地下水可持续利用，促进生态保护和高质量发展。

记者：我国特殊的自然地理条件和气候条件决定了水旱灾害多发频发，并且灾害突发性、不可预见性日益突出，请问水利部是如何有效应对的？

刘伟平：对于中国水利和保障国家水安全来说，水旱灾害防御、防汛抗旱是绕不开的话题。习近平总书记指出，自古以来，我国基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡。我国特殊的自然地理条件、气候条件，特殊的水情决定了水旱灾害多发频发。特别是近年来，极端天气事件频繁发生，水旱灾害趋多趋频趋强，给我们防御工作带来的难度更大、任务更重。

水利部深入贯彻习近平总书记“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾理念，主动适应极端水旱灾害频发态势，着力构建完善水旱灾害防御“三大体系”，以防御措施的确定性、系统性、前瞻性，应对和防范水旱灾害发生的随机性、突发性、致灾性，筑牢保障人民群众生命财产安全的防线。

一是健全流域防洪工程体系。从流域整体着眼，准确把握流域特点及洪水特征，科学布局和加快推进各类防洪工程建设，提高河道的行洪能力，增强洪水调蓄能力，确保分蓄洪区蓄洪滞洪功能。目前，我国已建成以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，大江大河基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力。

二是完善雨水情监测预报体系。加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”，实现云中雨、落地雨、本站洪水监测预报，加强降雨产汇流及洪水演进等模型研发应用，不断延长洪水预见期、提高洪水预报精准度，持续提升预报预警预演预案“四预”能力。目前，南、北方主要河流洪水预报精准度分别提升到90%和70%以上。此外，有山洪灾害防治任务的2076个县，全部建设了山洪灾害监测预警平台。

三是构建水旱灾害防御工作体系。锚定人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击和确保城乡供水安全的目标，贯通雨情汛情险情灾情“四情”防御，强化预报预警预演预案“四预”措施。依法严格落实防汛抗旱责任，深入开展风险隐患排查整治，滚动更新各类防御预案方案，强化流域水工程统一联合调度，狠抓水库和在建工程安全度汛、中小河流洪水和山洪灾害防御、蓄滞洪区运用等关键环节防御措施落实。加强中长期旱情预报，提前储备、科学调度抗旱水资源，最大限度减轻水旱灾害损失。

依托逐渐完善的水旱灾害防御“三大体系”，我国水旱灾害防御能力实现了整体性跃升。在防洪方面，我们成功防御了2020年长江流域性大洪水，2021年黄河中下游新中国成立以来最严重秋汛，2022年珠江流域北江1915年以来最大洪水，特别是2023年，在习近平总书记亲自部署、亲自指挥下，我们取得了防御海河流域1963年以来最大流域性特大洪水的重大胜利，这也写入了今年的政府工作报告。在抗旱方面，我们战胜了2021-2022年度珠江流域秋冬春连旱、2022年长江流域夏秋连旱等严重的干旱灾害。近10年（2014-2023年）我国洪涝灾害损失占GDP的比例由上一个10年（2004-2013年）的0.51%下降到0.24%，年均作物因旱受灾面积、因旱粮食损失分别降低了56.7%和51.6%。可以说，水旱灾害防御工作取得了显著成效。