乡村闲置土地开发与利用的策略分析

李洪蕾

摘要：乡村土地闲置问题不仅有碍于耕地质量的提高，还反映出农民生产积极性低的现状，不利于农村经济发展，并造成诸多农村社会问题的发生。本文结合山东省无棣县土地整治工作实际情况，阐述了土地闲置现状，分析了其原因，并对乡村闲置土地的开发与利用提出对策和建议，以期为乡村闲置土地开发与利用提供一定参考。

关键词：乡村；闲置土地；开发；利用

在城市化发展速度快、城乡差距大的大情况下，大量农村人口涌入城市，导致许多土地耕种被放弃，形成撂荒地，土地日渐荒芜，虽然部分农民尚留在农村经营土地，但由于文化水平有限、新技术掌握不够等，导致土地实际利用率不高[1]。为了尽量避免浪费土地资源，推进农村经济高质量发展，提高乡村闲置土地开发与利用率的策略非常必要，也是治理村庄、促进乡村振兴的重要途径。

1 乡村闲置土地的界定及成因

1.1 闲置土地界定

闲置土地的界定可从闲置率、闲置时间与使用率3个方面来分析。（1）土地闲置率指的是土地未能被充分利用甚至是未被利用，结合不同类型的土地，又可以划分为闲置的耕地、林地、房屋和其他土地。在乡村常发生土地一开始被开发利用了，但过一段时间后，土地经营者抛耕，从而出现闲置情况。（2）从土地闲置时间上看，根据时间周期来判定并不十分明确，因为土地需要休耕，有农时安排或是种植结构的调整等。若按照作物的生长周期来算，一块农田有超过6个月的时间是荒芜状态，则可判定为是闲置土地。（3）从土地实际使用率上看，除了从形式上看土地是否被利用，还要对实际利用与否以及效益产生与否进行判断，通常排除掉不能利用和非常贫瘠的问题，若是可用于生产、但实际却是荒芜的，可以认定

为闲置土地。

1.2 闲置的原因

首先是经济方面。在经济高速发展之下，农产品价格不断下降，而经营成本较高，潜在的成本加大了农民负担，导致农业基础设施薄弱。无论是人们离开农村去城镇打工、求学还是经商等，都会导致土地闲置等问题。其次是制度方面。虽然政府部门不断出台在强农、惠农方面的政策，大力发展农村经济，但由于农村土地持续分散的耕种现状，加大了流转难度、生产效率持续降低，无一不对农民收入产生影响，同时小农经济这一根本缺陷，使乡村闲置土地的机制弊端暴露无遗[2]。最后是文化心理方面。多数农村年轻人都会通过打工或求学的途径离开农村，在学业有成或者是经济水平提高后自然留在城市安家落户并接子女、父母进城，全家的迁出导致土地和房屋闲置甚至荒废。

2 无棣县农村闲置土地现状

2.1 概况

无棣县行政区域总面积208 977 hm2，辖区10镇2个街道办事处，571个自然村。截至2022年末，辖区人口45.12万人，其中农村户籍人口为21.7万人。无棣县现有耕地面积7.33万hm2，基本农田6.13万hm2，盐碱地4.67万hm2。

2.2 闲置土地情况

除集体建设用地和宅基地外，剩余的即为闲置耕地。随机对10个乡镇的502户展开问卷调查，结果如表1～3所示。

表1统计数据显示，无棣县全年不种植、处于抛荒状态的有171户，占比34.06%；而一年种植两季的只有34户，占比6.77%。总体来看，大部分土地并未得到充分利用。

表2统计结果显示，无棣县土地闲置率达到31%～60%及≥61%的分别有175户和108户，整体来看土地闲置率普遍偏高。

表3统计数据显示，无棣县在闲置的土地中，占比较高的是耕地與宅基地，且尤其以耕地占据了绝大部分。

3 无棣县闲置土地成因分析

乡村土地闲置问题不是短时间形成的，是多因素、长时间造成的后果。通过对无棣县闲置土地现状的调查，分析造成土地闲置的成因有以下几个方面。

3.1 农业生产效益低

近年来农业生产成本花费越来越高（除种子费用、化肥和农药费用等外，也包括由于水灾等各种自然灾害造成的作物产量降低、相应的成本增高），导致生产获得与付出不成正比，影响农民种地的积极性。因此，农民弃耕的情况越来越多，或将土地流转给种田大户，即使如此，也难逃粮食价格逐渐降低之势，也使得很多种田大户缩减了规模，土地流转受阻，出现土地闲置的情况。还有些农户由于家里人手不足，只选择种一季，土地荒芜的时间超过半年，导致土地发生“隐形”闲置。

3.2 城乡发展不均

为了拉近城乡之间发展差距、促进新农村建设，国家不断出台惠农、强农相关政策，虽然和以往比较，农村条件确实有所好转，同时受到国家政策的鼓舞与扶持，一些有志青年回乡创业发展，包括大学生村官、西部志愿者计划等，都切实帮助了农村农民脱贫致富、加快了创业增收步伐。但在一些民生问题上，如教育水平、医疗条件等仍不能与城市相比，经济上的差距短时间内也无法解决。

3.3 土地供需矛盾突出

根据土地利用总体规划及政府安排，调整规划了耕地、农田和建设用地，但仍然存在一些问题。首先，缺乏对土地利用的科学规划。一些用地项目因前期未能充分调研，其性质发生改变，政府与用地方未能第一时间沟通，出现土地批而未征、供而未建之事。其次，征地拆迁的难度大，有些农民在自家土地被征时，试图通过土地被征用作为发财的途径而大捞一笔，由于不能满足其欲望，即使土地已经被批准征收，但实际却无法从农民手中征回，此段时间即造成了土地的闲置[3]。再次，因土地成本高（土地地形陡峭闲置、土地盐碱度高闲置等），使用单位不愿投入很高的成本进行开发建设，导致闲置。最后，存在圈地而不用的问题，可能是由于政府的招商政策不完善，后续未能有效监管或约束企业开发利用土地，导致企业钻空子，以投机的行为圈占更多土地但又不利用，只是为了时机成熟获得更大利润，导致已供土地的闲置。

3.4 人口流失缺少农业人才

由于经济发展落后、重视度不足、资金少、培养力度不够等，导致农业人才越来越紧缺，农民们逐渐走出农村外出打工，大量劳动力流失，土地被闲置。缺乏人才是使农村经济发展滞后的关键原因，如何才能“留住人、引进人”，是亟须解决的大问题。

4 闲置土地开发与利用的对策

4.1 力求解决土地供需矛盾

大力开展农村闲置土地的清理处置工作，目的是重新规整与利用农村土地，解决土地供需矛盾。为了将土地盘活，优化配置土地资源，把闲置的土地充分利用起来，首要任务就是把农村闲置土地的类型、数量、面积和土地产权所有人等相关信息进行调查、记录[4]。由于土地数量多、面积广，一定要包村、包户、落实到个人，保证调查的全面覆盖与准确性。有关部门结合登记的闲置土地调查情况，针对性地制定农村闲置土地利用方案和盘活计划，并跟进、监督这一过程，既要保证与土地发展规划相符，又要确保符合相关规定，使土地闲置问题得到解决。同时也要注重遵循环境保护与经济发展、社会发展相协调的原则，不能以牺牲生态环境作为盘活土地的代价。

4.2 提高农业效益增加农民积极性

要搭建“绿色通道”，实时考量市场实际，种植市场需求量大的农作物，并进行统一收取，与固定买家保持联系，促进农作物销售，既可以避免作物囤积问题，又可以保证农民收益，提高其耕作积极性[5]。金丝小枣、冬枣种植是目前无棣县农业的主导产业之一，可以进一步扶持并壮大这一农业产业，种植的枣或进行统一销售或通过电商的途径销售或经政府搭桥来销售，提高区域农业发展竞争力。同时，政府要强化耕地保护执行力度，以加大资金投入的方式，划拨耕地保护专项资金或创建耕地保护基金会，还可以以社会筹款的方式获得资金。这些资金可以用作农村交通、水利等基础设施建设，保障农民收益，增收致富，从而改变农村落后现状。

4.3 完善制度机制

要明确土地产权，推动农村土地产权证书的发放，当前农村产权制度改革已经启动，并初步建立“归属清晰、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，使土地“归属”清晰、确切，从心理上给予农民安全感，使其拥有对土地的管理权、流转权。土地流转前应先评估土地资产价值，一是保证流转的公平性；二是可以为土地流转价格提供参照。当前土地流转制度还未规范、健全，在初始探索时期，土地流转价格形成机制又是进行土地流转不可缺少的内容，可适当借鉴国内外先进、成功的经验，完善土地流转价格体系[6]。

4.4 加强人才的培养与引进

在乡村振兴战略的发展下，农村有着很大的发展空间与机遇，而实施乡村振兴，必须壮大人才队伍。无棣县是劳务大镇，很多人口都选择外出打工，如果能制定一些扶持政策并严格执行，是可以做到吸引并留住人才。一是搭建人才引进平台。“引资”与“引才”相结合，一方面邀请那些在外发展成功的本地人士回到家乡发展，其中不乏很多具有深厚的家乡情怀又经验丰富、眼光独特的成功人士，为其提供较好的优惠政策与便利。另一方面，积极引入一些在农业领域专业性强、学识水平高的人才，指导本地作物种植与生产，例如指导冬枣的种植，提升冬枣生产品质等。二是对人才的培养。要依托农民夜校、线上教学等丰富的培训资源，建立属于农村的人才培养基地，结合本地实际，依照“以需定培、以岗定培”的基本原则，对各类资源进行整合，优化培训内容，创新培训方式，采取理论和实践相结合的方法，以“院校+农户”“农民夜校+农户”“龙头企业+农户”等方式将培训班延伸到田间地头、生产一线，以面对面、手把手的方法进行现场实践教学与指导，保证农民培训取得实效。

5 结论

乡村闲置土地问题由来已久，开发与利用乡村闲置土地作为一项系统性的工作，必须多部门综合全力、通力合作才能进行。大力解决土地供需矛盾，以农业效益的提高来激发农民的积极性，通过完善制度与机制促进土地流转，加强人才的培养与引进，重视并执行这一系列措施，从而为乡村闲置土地开发与利用奠定坚实基础。

参考文献

[1] 樓雪慧.乡村闲置土地数字赋能及文旅增值设计——绍兴诸暨五泄相关开发[J].现代园艺，2022，45（22）：54-56.

[2] 王晓光.乡村振兴视角下闲置宅基地的开发利用研究[J].区域治理，2022（15）：1-4.

[3] 高许花，吕晓申，汤朝杰.洛阳市孟津区农村闲置宅基地和农房盘活利用探索与思考[J].河南农业，2023（22）：7-8.

[4] 王聪聪，陈稳亮.近郊遗址区村落城乡融合发展路径探索——以相家巷村为例[J].城市建筑，2023，20（7）：98-101.

[5] 张艺博，袁良栋，赵俊奇.基于Android Studio的土地共享平台设计与实现[J].科技与创新，2023（3）：12-15.

[6] 黄小莹，史卫民.“三权分置”下宅基地使用权利用主体多元化的路径探索[J].新疆农垦经济，2023（7）：24-32+73.