智能媒体嵌入数字政府传播系统的风险样态与治理策略

张彦华 胡正荣

【摘要】智能媒体对以数字政府传播系统为代表的政治生活系统的深度嵌入，影响传统政治传播生态的解构或重构进程，并诱发信息传播失灵、过度依赖技术、权力越界、资本侵蚀和治理失范风险。文章以传播政治经济学视角为切入，发现数字政府传播范式的转型及其诱发的信息传播失灵风险、智能媒体技术权力的扩张、数字政府治理权力的迁移、智能媒体技术资本对数字政府传播系统的侵蚀等因素导致了上述负外部性的滋生。因此，需从整体性治理视角出发，优化数字政府传播模式的转型升级进程并提升数字政府传播系统的民意吸纳水平，提高整体性治理模式与全过程人民民主的有机衔接程度与网络风险综合治理效能，强化数字政府传播的整体性治理效果并优化数字政府资源的配置水平等，进而持续推动数字政府传播系统由风险变量转为事业增量。

【关键词】智能媒体 数字政府传播系统 技术依赖 全过程人民民主 整体性治理

【中图分类号】G206 【文献标识码】Ａ 【文章编号】1003-6687（2024）4-039-09

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2024.4.006

早在革命战争年代，中国共产党便将报纸、广播等信息技术与党中央方针政策的宣传结合起来。中华人民共和国成立后，中央政府更是将相关信息技术视为践行党的群眾路线，联系中央和地方、政府与人民群众的重要工具，构建了以信息技术（报纸、广播）为媒介的社会管理结构。[1]新时期，中国共产党第二十次全国代表大会报告更是明确指出，应加快建设数字中国进程，健全网络综合治理体系。[2]作为数字中国建设的重要驱动力，数字政府传播系统是数字政府与政府传播的有机结合，是贯穿数字政府行为全过程的传播。[3]作为数字政府传播系统的重要构成要素，智能媒体已成为服务产业发展和保障民生需求的关键枢纽，并为数字政府治理创新提供了新的重要变量。例如，“粤省事”“粤政易”等应用平台由数字广东网络建设有限公司研发，而该公司是由三大运营商与腾讯共同成立的；“浙政钉”“浙里办”是阿里巴巴集团与浙江省政府数年的合作成果；国家政务服务平台、上海的“随申办”“一网统管”，也均将支付宝、微信小程序作为指定的第三方互联网入口服务渠道；同时，天津、北京等地也引入了阿里云、腾讯云等数字技术，以推动其政务传播的数字化。[4]可见，部分智能媒体平台已合法、深度地参与到数字政府传播系统基础设施建设和相关公共行政事务的运作过程之中。

中国政治传播的实践经验充分表明，从报纸、广播、电视到智能媒体，不断迭代更新、转型升级的技术媒介已成为驱动政治传播体系创新和社会发展的重要工具；同时，不同技术媒介驱动社会治理系统的转型进程，也是政府信息传播体系的发展进程。在数字社会的时代语境下，智能媒体通过内容生产、信息传播、使用场景拓展等维度与相关公共事务产生了日趋紧密的互动关系。针对此种情况，部分研究明确指出，“政府与公民之间的数字通信是电子政务的关键”，[5]“特别是在新冠病毒大流行期间，世界各国政府以数字媒体通信系统来应对向尽可能多的公民提供服务的挑战”。[6]同样，“在‘数字中国建设进程中，原有的政务信息传播网络需要通过全面数字化转型、重组，才能有效提升社会治理能力、政务服务质量，满足新时代的社会需求”。[4]然而，不但“数字政府在服务传递方面的实际效果、特殊人群……的需求”，“市民对政府的信任、公共部门回应性……大多数问题还没有得到学术研究的关注”，[7]而且“在进入数字政府治理新阶段之后，传统行政沟通和政府传播理论范式的局限逐渐凸显，难以有效适应数字经济社会发展趋势和数字政府建设的内生需求，故需要建立一套与政府治理能力现代化目标相适应的政府传播新体系”。[8]在数字化转型已在世界范围内展开，各国政府也纷纷启动数字化改革之际，上述诸多研究对数字政府传播的重要性给予了肯定，也从部分维度探索了智能媒体嵌入数字政府传播系统的可行性、必要性与紧迫性。

然而，智能媒体对以数字政府传播系统为代表的政治生活系统的深度嵌入，可能会消解传统媒体与政治领域的固有边界，影响相关数字资源的重新配置效能，故其已超越了传统媒介、技术、资本等单一要素层面，而更可能会通过诸多要素聚合等系统层面来影响传统政治传播生态的解构或重构进程。传播政治经济学认为：“没有一个社会行为者、一种社会关系或一种社会制度是基本的。它们都参与了多样的、普遍存在的、多重决定的相互建构过程……具体的切入点或切入过程，即商品化、空间化和结构化。”[9]（10）由于传播政治经济学常以商品化、空间化、结构化为切入相关领域的起点，故其不仅能够对智能媒体与数字政府治理共同构成的复杂场域中的传播、技术、资本和政治规范等要素进行整体性探索，而且可以凭借此种优势对数字社会、智慧社会等多维社会语境中的不确定性风险要素给予深度观照，故有助于深化和拓展契合数字政府传播领域的制度创新和治理范式的转型。

一、智能媒体嵌入数字政府传播系统的三重风险

传播政治经济学理论认为，“商品化是传播政治经济学的起点或切入点，它开启了一个分析的领域，其中包括源自私人生活和公共生活的许多过程，这些过程彼此联系，又同商品化相联系……商品化是一个起点，但不是唯一的起点”，空间化这个切入点“指的是克服社会生活中空间和时间限制的过程……传播过程和传播技术在空间化过程中占据了核心地位，贯穿了广阔的政治经济背景”。[9]（168-169）由此可知，由于数字政府传播不仅会涉及数字政府系统内部各主体之间的信息沟通，也会涉及数字政府系统与外部多元主体之间的交流、互动过程，故智能媒体嵌入数字政府传播系统的过程同样会涉及民众私人生活、社会公共生活等诸多彼此联系的商品化领域，并在相关信息传播和智能技术的加持下实现其影响的空间化拓展，进而贯穿其他相关过程。然而，传播政治经济学也认为，“（结构化）贯穿着对能动力量的强调，它通过考察能动力量如何在结构的、互动的、微观的权力层次上运作，扩展了权力的概念”。[9]（208）换言之，在智能媒体嵌入数字政府传播系统，并通过商品化、空间化来对相关公共事务进行解构或重构时，也会以结构化的方式将自身蕴含的信息、技术、资本权力等属性同步嵌入地方数字政府传播系统之中，并可能诱发诸多风险。

1. 信息传播失灵风险

随着社会人口流动性的日益增强，碎片化、数字化信息也急剧增加，传统政务信息处理系统常无法及时有效采集、挖掘相关数据资源，故其在调和不同利益主体诉求并凝聚社会共识等方面面临难题。在传统政务信息处理系统已越来越难以适应现代社会需求的情况下，具有数字化、网络化、智能化、平台化、精准化信息传播优势的智能媒体，虽然可以发挥对公共行政事务的高速信息处理和辅助决策功能，显著提升数字政府对相关风险的感知敏感度，但同样可能会诱发舆情回应和民意吸纳风险。

（1）舆情回应风险。智能媒体嵌入数字政府传播系统可能会诱发舆情回应风险，并阻碍我国回应型政府的建设进程。随着网络社会的持续崛起和智能化社会的加速到来，网民民意的大规模表达已成为不可逆的历史进程，现实社会中沉淀的诸多问题和新型风险，也可能会通过智能媒体产生风险聚焦和舆论放大效应。同时，部分地方政府虽然在公共事务运行中感受到复合型风险的政治压力，但对将智能媒体的信息传播优势嵌入数字政府传播系统重要性的认识尚不足，而此种情况也会削弱其在不确定性风险语境中进行的政府回应等公共业务能力。相关研究明确指出，当前我国部分地方政府在对突发网络舆情风险的回应治理中，所采取的某些措施“不利于有效摆脱网络舆情风险快速升温的尴尬处境”。[10]特别是在“新型数字社会形态的构建及其持续崛起，为智能化舆情资源的流通提供了庞大市场”[11]的情况下，网络舆情风险已在秒级层面进行传播。因此，我国部分地方政府在体察社情、吸纳民意及数字资源配置等方面存在的信息传播失灵风险，会大幅削弱其有效回应、处置网络舆情风险的能力，并持续滋生、放大相关问题的次生风险。

（2）民意吸纳风险。部分地方数字政府改革虽已具有较高的制度化水平，但数字政府传播系统的缺陷仍会导致其难以满足多元化社会主体对于相关公共事务及时、有效回应的诉求，而其将相关民意吸纳到政治生活系统的努力也可能会大打折扣。相关研究指出，电子政务“民意吸纳型界面尚未进入自上而下的制度化推行阶段，也缺少统一的国家规范性文件，较强的议题灵活性背后是整体上非正式的低制度化水平”。[12]同时，“我国电子政务……需求多样化、供给复杂化。大而全代替小而精，在政务服务实践中往往是部门职责导向替代公众需求导向”。[13]由于电子政务系统是数字政府传播系统的重要载体，故上述部门职责导向对民众需求导向的替代，可能会降低数字政府传播系统对民意的吸纳程度，而在此导向驱动下的数字政府传播系统回应界面也可能会难以满足民众真实的多元化需求，且此种情况也增加了该系统应用的脆弱性和适用场景的有限性。由此导致的问题隐患，可能会增加网络舆情爆发风险，加剧人们对当地政府公共服务能力的质疑程度，进而对服务型政府的改革进程形成掣肘。

2. 技术依赖风险

微信、支付宝等智能媒体平台可通过技术研发、市场拓展、数据挖掘和对现实社会需求的敏感把握等优势，采取与国家顶层设计相契合的发展战略，把握数字政府传播系统开发、应用过程中的市场契机，合法、深度地参与到数字政府传播系统基础设施建设和相关公共事务的运作过程之中。然而，在智能媒体嵌入数字政府传播系统的过程中，该系统会以数字技术为核心对相关公共事务进行解构或重构，且其对相关数据技术集成体系的依赖性也会日益增强，并可能会导致技术滥用、权力越界等风险。

（1）部分地方数字政府传播系统对数字技术的过度依赖，容易加剧政府治理失灵风险。由于部分智能媒体公司同时具有数字技术企业的属性，故其可以通过发挥自身相关数字技术的重要供给方和相关数据信息流通的重要渠道等作用，以其性价比较高的服务功能来削弱部分政府机构强化自身数字技术能力的冲动，从而强化自身作为数字政府运行基石的重要属性，进而使部分地方政府機构对其的依赖性增强。同时，由于数字技术企业同样对超额利润有迫切需求，故部分不良数字技术资本可能会通过权力寻租等方式强化对相关政府技术机构的侵蚀，进而实现市场扩张和商业资本的快速增殖。

其中，由于智能媒体和数字技术企业在数字政府传播系统中占据重要地位，故其相关不良行为及其负外部性容易扩散到整个数字政府传播体系中，导致该体系异化问题的蔓延和症状的加深。相关研究表明，“掌握技术的主体有可能中止向政府提供专业支持和数据服务，甚至借机窃取政府中的机密信息，从而导致政府履职过程遭到挟持”。[14]由此可知，包括超级商业媒体在内的智能媒体平台，在通过技术等途径嵌入数字政府传播系统时，可能导致部分风险——部分智能媒体平台及其代表的数字技术资本对数据信息资源的加工处理效能，会直接影响数字政府传播体系的运作效率，故其可能会通过限流、技术故障、制造信息噪音等方式直接或间接地影响部分地方政府机构的信息传播渠道，并以此信息壁垒对后者的某种事务认知、公共决策施加影响，分润某种社会治理权力，从而增加治理风险发生的概率。

（2）法律制度对此领域风险的规范薄弱现象，可能会加剧数字技术滥用和权力越界风险。相关研究指出，我国数字治理立法层面尚不完善，数据权责体系和数字技术标准建设存在一定的滞后，数字资源流通、配置和交易缺乏充分的法律依据，有关数据遗产、个人隐私和数据开放共享等方面的法律法规也不健全。[8]受薄弱的制度规范和技术缺陷影响，政府机构可能无法对部分组织或个人运用数据的谨慎、适当程度进行有效评价，而此项弱点也会强化相关利益主体的不当冲动，加剧部分公共管理人员因偏好性选择、诠释、执行而导致的治理失灵风险。此举产生的收益由部分主体享有，但该风险成本却由全社会共同承担。在此不对称的收益与风险的刺激下，部分利益主体对多元数据信息的过度搜集、利用可能会成为一种习惯，可能会直接侵犯普通人的隐私权等权利，进而滋生道德、法律等风险。

3. 资本侵蚀风险

智能媒体平台具有政治、媒介属性，也具有市场属性。由于智能媒体算法大模型等相关高新技术的研发成本高、周期长，市场运营风险多，且其部分产品的生命周期较短、市场竞争激烈，故部分智能媒体平台的生存、发展形势较为严峻。为了分担此种技术研发、市场运营存在的风险，智能媒体平台常倾向于寻求资本力量的支持，从而强化自身的数字技术资本属性。相关研究表明，“进入政务互联网和产业互联网等领域，大规模开发数据资源，已经成为这些国际资本聚集的科技企业最重要的发展方向”。[4]然而，在智能媒体嵌入数字政府传播系统的过程中，该数字技术资本属性可能会同步嵌入地方数字政府系统中，并导致该系统及其代表的政府结构、功能出现异化风险。

（1）智能媒体的资本属性对数字政府传播系统的侵蚀容易导致政府功能异化风险。为提升相关智能媒体平台或技术对数字政府传播系统的赋能效果，部分地方政府或通过业务外包等方式与智能媒体技术资本主体建立合作关系，或将相关智能媒体技术企业的行业标准、发展规划纳入国家战略之中。然而，相关研究指出：“在实践中，数字政府却对其与技术资本之间的合作关系缺乏足够的掌控能力……由于行政部门技术能力不足、组织能力不足、协调能力不足等问题，数字政府在与技术资本的合作中处于下风。”[14]此研究表明，部分地方数字政府可能在与智能媒体技术资本的合作中处于弱势位置，先天位置劣势将加大其被相关资本腐蚀的概率，并导致其难以有效把握两者合作的分寸，对相关风险掌控能力变弱，从而因部分丧失两者合作关系的主动权而陷入对部分不良资本主体的过度依赖之中。此种情况不仅容易削弱地方政府在数字政府传播系统建设中对公共事务运作的主导话语权，也容易使不良资本主体通过隐形的优势地位使数字政府传播系统的结构、功能的公共性受损。

（2）法律制度规范对资本侵蚀风险治理的短板效应容易加剧治理失范风险。在商业资本侵蚀数字政府传播系统并导致诸多风险的情况下，如何以制度化手段规范相关问题，并在智能媒体技术应用的公共属性与商业资本属性之间达到有效平衡，理应是建设数字政府传播系统重点关注的议题。然而，政府虽然从宏观层面出台了涉及网络平台资本运作的《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国数据安全法》等法律制度，但从中观、微观层面对此领域网络风险综合治理的长效规范机制还需要更丰富的探索。“木桶效应”表明，一个系统的运作性能常受限于其最薄弱环节，故上述领域中长效规范机制的缺陷可能会加剧其在该领域风险治理的“短板效应”。特别是随着超级智能媒体平台影响力的提升、数字技术职能部门在数字政府结构中的重要性和特殊性日益凸显的情况下，部分超级商业智能媒体平台可能会凭借其广泛的社会、经济和政治影响力，以未经核实的信息传播、商业炒作等方式对其他地区的政治、社会秩序造成影响。被负面、不实资讯直接或间接伤害的地方政府及其民众，可能会受限于目前互联网属地管理等制度的不足而无法有效维护自身正当权益，而此问题也将加剧部分地方数字政府传播系统结构异化和功能失灵等风险。

二、智能媒体诱发数字政府传播风险的三重逻辑

数字政府传播系统是政府、媒体、技术、资本等要素彼此嵌入的成果，而智能媒体在整合多维力量，通过商品化、空间化、结构化途径为该系统注入新的发展能量时，也可能会因风险溢出而导致诸多负外部性。因此，在传统政务信息传播模式向数字政府传播模式的转型进程中，有必要对相关风险诱因予以系统挖掘，从而为该领域公共服务产品品质的提升和社会公共福祉的强化夯实基础。

1. 数字政府传播范式的转型及其诱发信息传播失灵风险的逻辑

智能媒体可通过对数字政府传播系统进行赋能，提升政府公共行政绩效，并以此来提高民众对政府的信任程度，而此种方式也是以往传统政府信息单向传播模式向基于民众需求的网络传播范式转型的重要表现。考虑到该领域风险张力的变化、标准差异冲突等情况，此新旧传播模式转型过程中需注意以下几方面。

（1）数字政府传播系统转型中的不确定性风险，容易降低电子政务系统的民意吸纳水平。在部分民间自媒体、商业媒体与政府主导的主流媒体在公共舆论场域展开激烈竞争的去中心化资讯流通图景中，政务舆情多发，故部分公共管理人員在提供相关公共服务产品时，不仅会面临来自政府机构内外快速变化和更具挑战性的风险张力系统的压力，而且“经济人”倾向下的风险责任规避意识也将冲击其主动应用、开发新技术系统的积极性或创新意识。因此，在由政治、经济、社会、大众等共同构成的社会风险压力系统和数字政府传播系统衍生的不确定性风险场域中，部分地方政府人员可能会基于创新失败风险、个人晋升风险、政务舆情风险等考量，消极应对推进数字政府传播系统的建设进程。

然而，“即使政府的公益代表性很高……无法满足公众服务要求的政府也很难得到公众的满意和认可。作为双向性的概念，政府公信力既要基于政府能力的角度，也须关注民众的满意度，否则，政府公信力低迷会体现为政群矛盾激化，进而群体性事件频发”。[15]这表明，即便部分地方的数字政府传播系统相对发达，但该地方政府仍然要以民众需求导向来开展相关公共行政事务，否则就可能会产生舆情回应不力、民意吸纳渠道堵塞等问题，从而削弱数字政府传播系统在不同空间维度的有机嵌入程度，进而阻碍地方政府建设回应型政府的进程。

（2）智能媒体嵌入数字政府传播系统的标准化缺陷容易削弱服务型政府运作效能。智能媒体通过AI聊天机器人等方式扩大相关政务信息的传播范围，强化其信息传播属性与数字政府的治理属性的有机衔接，并在信息传播、关系建构中发挥重要作用，帮助数字政府在更广阔的虚拟空间中建构起新型政治、社会关系，从而使得该智能媒介成为社会治理领域的公共服务提供者和社会治理智能化体系的重要增量。

然而，数字社会、智慧社会等新型场域，会因新媒体技术嵌入等而在部分场景中产生“代码即法律”的新型运行规则。此种新技术规则系统的运作受人工智能、区块链等技术影响，而能够对此技术编码、译码过程施加影响的部分智能媒体平台则在此规则体系中占据有利地位。在新媒体技术共同建构的新型规则体系，以及由此聚合而成的智能媒体平台中，数字政府传播系统的运作也需遵循相关硬性的技术要求或平台规则等“软法”规定，从而在部分程度上成为被规制的对象。这不仅将影响部分地方政府、地方主流媒体建构的政务传播网络的互联、互通水平，削弱部分地方政府对突发事件网络舆情的及时回应能力，以及其通过舆情引导等方式将民意有效吸纳进主流政治系统的效果，而且也会因其在该系统中地位的削弱而对回应型政府、服务型政府及其主导下的数字政府传播系统的建设带来某种结构化的负面影响。

2. 智能媒体技术权力的扩张与数字政府治理权力的迁移逻辑

社会个体、企业等主体的生产、消费活动日益数字化，而新型信息传播进程需要面对的不确定性和复杂性也随之增强，故维持数字社会有效、快速运转所需的资源剧增，可能会导致智能媒体技术权力的无序扩张和数字政府治理权力的不当迁移，从而为相关风险滋生埋下隐患。

（1）超级智能媒体平台对数字政府影响力的分润及其诱发技术依赖风险的路径。智能媒体矩阵能够通过多维路径有效提升数字政府传播系统的履职能力，提升政府公信力，故数字政府传播系统绩效的提升需要相关智能媒体技术主体的有效协作，且两者间常会形成某种相对紧密的关系。然而，在数字政府与智能媒体相互嵌入的数据、关系网络中，数字政府传播系统的流程正在革新，并可被转化为更加精准、高效的智能模式。由此构成的风险预警、应急管理、社会恢复等网络综合治理体系不断迭代升级的迫切性剧增，给部分地方政府的公共行政能力带来新挑战。同时，部分智能媒体技术平台得以积累丰富多元的数据资源，而其业务运作会驱使其在多元领域不断拓展、深化影响力。此种技术、媒体优势及由此带来的资源优势，会增加部分超级智能媒体平台在社会治理领域分润治理权的砝码，进而因权力扩张而滋生诸多问题。例如，具有泛媒体属性的支付宝平台与具有政务属性的“健康码”的有机结合，能够确保数字政府的公共决策与每个用户主体发生链接，而政府意志也得以被有效执行；数字政府传播系统在以智能聊天机器人等数字技术提升自身业务运行效率的同时，也会强化自身对相关智能媒体平台或相关技术支持的依赖程度，并可能将自身的部分权威过渡或转移到相关智能媒体平台上。因此，相关智能媒体平台能够通过自身信息传播、技术支持、关系建构、辅助决策功能的发挥，对数字政府部分业务施加影响，且不排除发生技术滥用等其他更严重问题的可能。

（2）超级智能媒体平台权力的扩张及其诱发技术滥用的路径。数字政府传播系统的正常运作，需要人工智能、大数据、云计算等技术提供的智能、高效、便捷的链接力量。凭借此种优势，相关高新技术主体得以通过合作等方式实现向数字政府系统的延伸、渗透，并得以直接或间接地分润网络社会的治理权力，进而对数字政府的网络治理等活动产生影响。在此多元技术主体与政府机构的持续互动过程中，部分技术主体通过协助政府拟定行业标准、制定建设规范等方式，直接影响网络社会的风险治理状态。从此角度来看，智能媒体技术主体可通过自身影响力的彰显，直接影响部分地方政府的数字化转型进程，并通过对信息再加工的不良编码、译码等方式，导致信息噪音、技術滥用和权力越界等问题。

3. 智能媒体技术资本对数字政府传播系统浸入的渐进逻辑

在智慧社会和市场经济的生态语境中，部分地方的政治权力容易以各种方式与智能媒体技术资本力量合作，并可能会在彼此吸纳、互动中形成依附、结盟等关系。然而，数字政府的政治权力会通过某种依赖关系或不同利益主体的结盟，部分流转到智能媒体技术资本主体上，并驱动该领域生产关系或部分上层建筑的调整。基于对超额利润的追逐，部分智能媒体技术资本主体可能会通过某种隐性或显性策略来牟取利润，进而分润某种社会治理权力，并为数字技术资本侵蚀数字政府传播系统提供新路径。

（1）数字技术资本会通过间接方式对数字政府传播系统产生影响。作为数字政府传播系统的重要构成部分，地方主流媒体不仅会面临来自上级政府机构的绩效考核，而且其运行也会面临设备更新慢、人才储备难、用户黏性低、市场竞争激烈等问题。在此情况下，部分地方主流媒体为了完成相关考核任务指标，在建构自身平台性价比较低的情况下，常会嵌入第三方智能媒体平台，试图扩大流量、增强信息传播力，或以流量变现的方式提升自身的盈利能力。在此过程中，部分地方政府主流媒体容易被微信、抖音、今日头条等智能媒体平台设定的流量标准潜移默化地改变，从而使其话语导向在无形中受到商业资本的引导。然而，此种方式强化了部分商业化智能媒体平台以商业手段对地方主流媒体影响力的分润，也可能会对后者所代表的公权力和话语权产生影响。

（2）智能媒体技术资本对数字政府传播系统的局部或整体浸入。智能媒体技术资本对政治生活系统的浸入逐渐从智能媒体技术层面向数字政府传播系统的核心层面蔓延。这是因为，数字政府对现实世界、虚拟世界的有效治理，常建立在各种神经突触对相关信息有效掌握的基础上。在数字政府通过信息传播系统来吸纳外界信息并试图将自身建构为政务信息综合服务平台的过程中，部分数字技术资本不仅能够凭借某种技术载体优势，以数字获取、分析等功能直接嵌入数字政府传播系统的技术系统运作中，而且可以通过与地方政府技术部门人员或宣传部门人员的持续合作，强化彼此之间的信息交流和情感互动，进而建立某种非正式的关系网络。通过上述方式，智能媒体技术资本与数字政府间的合作日益紧密，并逐渐从技术层面、情感层面上升到社会治理权力等结构化层面。

三、智能媒体诱发数字政府传播风险的整体性治理策略

整体性治理理论认为，在数字时代已经来临的情况下，政府信息技术已成为当代公共服务系统现代化变革的中心，故应利用现代信息技术，通过协调、整合和信任管理机制，在政府、公共组织、公民个人和其他各类主体之间实施相关治理活动，从而实现互动的信息搜寻和提供、以顾客为基础和以功能为基础的组织重建、一站式服务提供、数据库建设、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府办事过程、可持续性等治理目标。[16]由于整合治理理论有助于“破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务真空等碎片化问题，注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等”，[17]故在数字技术不断发展、智能媒体平台持续崛起、社会公共事务管理过程越来越显示出跨界和融合的属性。且数字治理结构与数字政府的传播范式持续变革的风险社会语境下，有必要从整体性治理视角出发，探索数字政府传播系统风险的多维治理路径。

1. 优化数字政府传播模式的转型升级进程，提升数字政府传播系统的民意吸纳和风险治理效能

人工智能及其深度嵌入的智能媒体因具有精准识别和筛选需求信息、整合议题并优化治理情景、智能模拟和辅助治理主体决策、实时跟踪评估和反馈治理效能等方面的优势，得以深度嵌入公共治理领域。[18]在此智能社会语境中，整体性治理理论主张以智能技术媒介方式，将多个治理主体进行有机联系，并通过对不同政务服务的整合来为公众提供高效便捷的公共服务。此种理论充分重视了技术媒介的链接功能，且以公平、民主为首要价值，以公共利益最大化为治理目标，故不仅可以缓解智能媒体嵌入数字政府传播系统导致的新型风险压力，而且可以为地方政府公共服务创新提供有效激励。

（1）优化数字政府传播模式的转型升级进程，强化数字政府传播系统的民意吸纳效能。在数字政府传播模式的转型过程中，政府会以某种虚拟化的形象与其他社会主体展开交流，而其他主体也可在此网络空间中以某种虚拟人格呈现。由于智能媒体在数字政府传播系统中具有神经网络的特性，故数字政府应充分发挥高位驱动效应，促使其不断创新具体工作业务和路径，并以链接属性来强化民意吸纳、信息回复等功能，进而以人、技术等复杂要素的互动来创新数字政府治理的公共行政工具，持续优化与数字化、网络化、智能化等新科技革命语境契合的数字政府传播的善治图景。

其中，数字时代的用户对便捷化、智能化的生活较为熟悉，对政府公共服务供给的期待也随之提升。在由不同社会主体共同建构的去中心化网络空间中，数字政府不仅应改变以往与其他主体交往时带来的紧张压力，转而以网络生活场景中“朋友圈”的社会交往模式来强化自身的“好友”属性，“设身处地地想象当事人或者说对象的各种感受……进行角色模拟乃至仿真，围绕体验进行需求分析，找到问题，把准痛点”，[19]强化让其他主体感到亲切、可靠的服务者的角色，提升用户群体对其的心理接近性和使用黏性。还应以数字政府传播系统的人本属性来驱动政府服务与人民需求之间的融合力度，系统分析多元利益主体差异化诉求的契合点，并将其视为推动数字政府传播系统纵向延伸、横向拓展的重要举措，持续完善相关公共产品供给的生态链条。此种基于人民立场，并以对社会生产和个体生活系统的有机融合来提升数字政府传播系统民意属性的策略，不仅有助于实现向以人为本导向下的服务型模式的现代转型，而且有利于以整体式政务服务来推动政民沟通和社会善治进程。

（2）提升数字技术规范与数字政府传播系统的契合度，提升数字政府传播系统的风险处置效能。在智能媒体建构的新型技术规范场域中，数字政府传播系统的运作需要遵循某种既定的技术规范，其可能会成为被某种技术所规制的对象。因此，数字政府理应对自身所处的社会语境及其多维运作场域较为理解，数字政府传播系统的运作不仅要适应不同技术场域的相关要求，提升数字政府传播系统的标准化、包容性、开放性、可拓展性，而且应通过相关技术救济机制为“技术难民”“技术弃民”提供更加畅通、便捷、高效的服务渠道，进而以契合用户需求的移动服务智能平台及该智能平台赋能下的数字政府传播系统，为多元化、碎片化用户需求提供更加人性化的优质公共产品和服务。如由于数字政府传播系统中的部分信息具有敏感性等特征，而对此的数据滥用等行为会导致某些敏感的公共安全问题，故有必要以系统完备的数字治理法律规范来提升事前监测预警、事发应急指挥、事中安全保障、事后恢复等全链条的立体化保障效能，根据敏感度、安全度等要素对不同数据资源进行分类、分级，且对相关数据资源的开放流程、访问权限进行合理设置，从而切实防范数据流动和技术的不当使用可能导致的相关风险。

2. 提升整体性治理模式与全过程人民民主的有机衔接水平，提升网络风险综合治理效能

在智能媒体与数字政府等主体共同构成的传播生态圈中，政府、媒体、企业等多维主体变量虽然具有较大的不确定性，但数据密集型科学却容易从不同事物的相关性要素中提取其发展轨迹，将政府等多个治理主体组成网络式的整体性治理结构，并以协调、整合、信任的治理机制来协调行动者的利益。从数据视角对数字政府传播领域新型风险治理链条的此种探索，有助于促使各主体以共建、共享等方式从该领域风险的综合治理中获得整体利益的提升。

（1）强化全过程人民民主与整体性治理模式的有机结合，以善“智”驱动善治进程。在整体性治理模式驱动下，智能媒体对数字政府政务系统的嵌入，不仅应以智能媒介技术等先进信息传播方式来提升政务信息的公开、透明属性，强化其舆论监督效能，提升民众的数字政治参与率，使得社会个体及其代表的政治角色更为有机地嵌入政治生活系统之中，而且也应践行以人民为中心的政治理念，以全过程人民民主的制度设计来强化相关部门的直联机制，对相关风险进行及时响应，强化智能媒体关系中介、沟通平台等数字政府传播子系统在政民之间、中央与地方间的意见交互等功能，动态搜集社情民意，使社会多元利益诉求被纳入公共政策的制定、执行、终结等进程中。因此，此种全过程人民民主模式与整体性治理模式有机结合的模式，不仅有助于提升相关政府机构、主流智能媒体平台的绩效，为数字政府传播系统发展营造良好的生态，以整体公共福祉的提升增强相关政治进程的全过程人民民主属性，而且也可以规避或削弱相關技术主体权力的持续膨胀可能导致的不确定性风险。

（2）以“五联”机制等制度规范降低技术滥用和权力越界风险，提升网络风险综合治理效能。政府应以“五联”机制等制度规范的创新，提升全流程、全场景风险治理效能，提高相关公共服务产品的供给能力，避免技术滥用等负外部性超出安全可控范围。

具体而言，政府应强化信息联通、情报连接、研判联席、事件联控、危机联处的“五联”机制建设，以全流程闭环应对来挖掘相关风险链条的数据、场景等要素的价值，并以数字政府的中枢大脑来提升数字政府传播系统在风险处置场景中的通用水平，进而提升相关风险的决策指挥、应急处置与救援效能。如由于相关风险具有潜伏性、变化性，故应充分发挥相关数字技术和敏捷治理等治理技术的治理效能，在公共安全信息传播生态中的重要或关键网络节点设立网络生态“瞭望哨”，以人机协同的网络风险监测系统提前发现线上、线下风险隐患，从而提升技术风险的防控和应急准备效率、监测和预警效能；同时，数字政府还应在每周、每月、每季度等时间节点，针对自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等不同类型风险的应急处置情况，进行动态总结、复盘，推动多元社会群体在心理、物质等层面的恢复重建过程，强化风险治理评价绩效的科学性、适用性，提升风险应对预案的科学性，优化数字政府传播系统的组织机制，强化相关风险治理保障体系的建设进程，以优质文化驱动网络生态建设，进而不断提升网络舆情风险等网络风险治理水平。

3. 强化数字政府传播风险的整体性治理效能，优化数字政府资源配置水平

“数字基础设施的普及应用加速了经济社会信息的高速流动，信息流……促进资源配置优化和全要素生产率提升。”[20]在工业社会向数据社会的结构调整、转型之中，数字政府传播系统不仅能够集聚各种先进数据、技术资源，而且可通过整体性治理视角对多元主体之间的关系演变倾向予以引导、对多元主体的利益诉求进行有效平衡，整合不同的治理主体、层级和功能资源要素，提高该领域数字技术资本等要素复杂博弈衍生风险的综合治理水平。

（1）强化数字政府传播的公共属性，以整体性治理提升不同利益主体的协同效能。整体性治理要求政府、技术企业、民众共同参与数字政府建设，以部门协作与组织变革实现政企协作、政民互动的良好政治生态，进而驱动传统政府信息传播体系转型为现代化的协同有序的数字政府传播系统。为了避免数字政府或部分超级智能媒体平台成为一个不受控制的技术利维坦，规避数字技术资本可能诱发的多重负外部性，数字政府传播系统的建设应契合善治的公共管理趋势，以政府为中心来推动社会多元主体参与公共事务的治理进程，以相关服务产品公共价值的最大化来调整和合理分配不同主体的权责关系。如智能媒体在嵌入数字政府传播系统并履行其相关职能的过程中，应聚焦公众、企业等利益主体在消费公共产品过程中集中反映的难点、堵点、痛点，将以人民为中心的理念与市场经济中的用户服务思维有机结合，解决民众的客观需求和数字政府传播系统公共服务供给相疏离等矛盾。

（2）厘清不同利益主体合作的边界，强化制度规范对资本侵蚀的规避效应。由于部分数字技术资本会以间接或直接的方式对数字政府传播系统构成侵蚀，故相关公共管理机构应以即时督办、集中检查与具体整改等立体体系的持续优化来压实主体责任。其中，即时督办指通过运行信息表、热点关注表等途径来要求相关机构进行线下核实，对其核查、处理风险的情况进行检查反馈；集中检查指定期对某些重点领域、重点地区展开督查，并以网络形态的方式确保督查的体系化、全面化；具体整改指根据本地具体情况，对舆情风险等清单问题进行整改，确保风险治理关口前移。例如，针对部分地方主流媒体依托第三方智能媒体平台提升自身传播力时遇到的资本隐性侵蚀问题，相关政府部门应对部分商业智能媒体平台的不当行为进行引导、规范，以规避此类智能媒体平台凭借自身的经济、社会和政治影响力对部分地方政府网络治理机构、地方主流媒体不当施压或权力侵蚀的不良情况。这一治理体系的持续优化，有助于强化相关风险治理主体的责任意识，适时提升政府机构人员的专业技术水平和参与数字政府传播系统建设的积极性，以合理、有效的制度规范引导机制来厘清其权限，保护相关参与主体正当权益，推动该领域相关业务的正常运作，削弱因互联网属地管理不当带来的各种负面效应，避免相关不良资本主体通过技术操纵等方式牟利。

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The Risk Patterns and Governance Strategies of Smart Media Embedded in Digital Government Communication Systems： An Analysis Based on the Perspective of Political Economy of Communication

ZHANG Yan-hua1， HU Zheng-rong2（1.Center for Network Risk Research， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China; 2.Institute of Journalism and Communication， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100021， China）

Abstract： Through studying from communication political economy perspective， this article finds that the transformation of digital government communication paradigm and the risks it caused led to a series of negative externalities： the expansion of the power of smart media technology， the digital government governance power transferring， the erosion of government digital communication system by smart media technology， and other factors. Therefore， to continuously promote the digital government communication system from risk variables to increments， it is necessary to begin with overall governance and take a series of measures including optimizing the transformation and upgrading process， improving the organic connection between the holistic governance model and the whole-process people's democracy， and etc.

Key words： intelligent media; digital government communication system; technology dependence; the whole-process people's democracy; holistic governance