提高技术效率，完善学前教育机制建设

曾晓东

目前，我国学前教育改革与发展的焦点，已经从粗放式的规模扩张转向了内涵式的质量提升。督导评估中所体现出的问题，实际上是作为公共服务的学前教育所折射出的系统性建设问题，需要从机制层面做出改变，才能让质量评估改革锚定准确的目标。

后发国家的发展进程，往往被形象地描述为“被压缩的”过程，发达国家在上百年里走过的路，后发国家在短短几十年内就经历了。中国学前教育就很完整地展示了这个“被压缩的”发展特征。

从“入园难”到“招生难”

2018年，中共中央、国务院出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，针对的突出问题是“入园难、入园贵”，要求通过增加各级政府投入，提高公办园比例去平抑价格。核心指标有两个，即到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，公办园、普惠园合并占比要达到80%，其中，公办园原则上要达到50%以上。这是典型的发展模式，相应的措施非常有效，以深圳为例，到中央规定的2020年底，交出了一份漂亮的公办园建设成绩单：公办园在园幼儿占比从2018年底的不到4%跃升至50%以上，公办园和普惠性民办园在园幼儿占比达89%。

从教育部门的角度看，通过学前教育专项规划，增加财政投入和教师编制，提高政府资源投入的刚性，是提高系统保障性和稳定性的关键。教育作为支出部门，没有必要考虑还处于调整中的央地间事权关系以及编制改革的方向。然而，当刚性的制度设计遇到突变的环境，其适应性就遇到了挑战。

挑战一：招生难。出生人口下降首先冲击学前教育，从连夜排队入园到“招生难”的转变仅用了不到10年的时间。大量幼儿园在“不饱和运行”，于是，各种“花式招生”和“花式收费”应运而生。应该说，这是出生人口下降带来的必然结果，对学前教育来说，是未预见到的系统性冲击，今后，各学段教育都会面临同样的冲击。

挑战二：支出效率。在学前教育三年行动计划中，财政经费重点支持中西部，尤其是农村地区，这是中央采用专项转移支付，促进地区公共服务基准化的主要途径，是公共政策的价值取向使然。然而，人口，包括农村人口是朝东部、向大城市流动的，兼顾公平与效率，在区域间基本公共服务供给差距呈下降趋势、基本公共服务均等化的改善效果明显的情况下，用“群体”替代“区域”概念作为转移支付的立足点，还处于深化改革的探索中，学前教育提高支出效率面临基础制度的挑战。

挑战三：教学组织。班级授课制度是随着公共教育的普及而不断扩展的，目前已经被认为是理所当然的教学组织形式。在学前教育领域，也广泛实施着按照小班、中班、大班不同年龄划分的规范教学组织，混龄教学仅存在于崇尚自然教育等极少数园所中。政府推广的以游戏为主的课程改革，倡导的是教学内容和学习方式的改革，对教学组织方式尚未提出相应技术规范。在“入园难”阶段，政策调控的目标长期以来都是控制超大规模，但在招生困难的情况下，班级规模实际上无法达到班级教学的“饱和”状态，教学组织管理方式迫切需要调整方向。

由此可见，出生人口下降对于学前教育的冲击是系統性的，它逼迫教育体系要考虑自身对冲外部系统冲击的弹性和韧性。对于教育部门来说，对冲措施有些是需要国家整体的深化改革来保障的，如果幼儿园教师不依赖编制来保障工资，那么，幼儿园教师的招聘、保留和发展就需要新机制来实现；如果规范办园不依赖公办体制来保障，那么，政府对多种所有制教育机构的事业费及资产投入方式、实施行政管理的方式，也需要突破行政管理的范畴，实施依法监督管理。这些都不是教育部门单独能解决的问题，需要国家事业单位改革的统一部署和时间表。

在这种情况下，教育部门能够做什么呢？

路径：提高技术效率

技术效率，是衡量“投入—产出”比的指标，一般来说，由纯技术效率和规模效率两个部分组成。在很长一段时间里，我国各学段教育的技术效率改进都是由规模效率所引起的，当出生人口下降开始影响学前教育时，用管理和技术因素的改进来弥补规模效率损失，或许能成为一条理论上可行的道路。

目前，我国教育部门已经关注信息技术和人工智能对教育系统的技术效率带来的影响，但是，更广阔视域下的管理和技术改进，还没有充分挖掘它的效率价值。学前教育推广“以游戏为基本活动的课程改革”，并树立了“安吉游戏”等实践模板。在这些技术推广方案中，包含幼儿的“学习”方式改革，即“游戏=学习”，儿童用他们在一日生活中的经验，不断调整自己对世界的认知；强调了教师“教学”方式改革，即“解放=指导”，教师角色从说教者转化为适时的推动者，解决幼儿游戏中的问题，自然生成课程；改革还体现为家园关系的调整，为家长提供充分的机会去理解游戏对幼儿发展的价值。然而，许多课程改革模式对技术效率却始终未涉及，也未考虑对家庭支持作用的改进。

在实践中，一些幼儿园为了减少出生人口下降带来的影响，纷纷向下延伸，提供托育服务，通过扩大服务范围来提高园所资源的使用“饱和率”。范围扩大带来的效率改进，是和规模效率并列的一种效率改进方式。它除了能够充分利用园所已有资源外，还可以通过提供更多的服务，更好地满足家庭的多样化需求。

当儿童早期照料和教育领域中的公共资源越来越多，资源投入的效果问题就会成为关注的焦点。我国学前教育在短短的十年时间里，迅速从规模扩张下的制度安排，走向高质量战略下的效率改进路径。从目前的发展状况来看，政策制定者还没有完全将质量和效率结合起来加以考虑，也没有将人口压力的“危”与推动课程改革、提高学前教育质量和满足家庭多样化需要的“机”综合起来加以系统改革。作为教育专业领域的质量问题，似乎与作为经济范畴中的效率问题，属于两个并行的世界，而不是可以整合的政策路径。

措施：服务范围和教学组织

教育部门天然地关心儿童的成长，而不是家庭的福利，这是由部门的职责决定的，也受到部门的技术和文化惯性的影响。许多国家的学前教育发展过程都受到儿童养育、教育、女性就业等多维度职责之间张力的影响，这也是其学前教育的机构名称从幼儿园更名为儿童中心的背后推动力。以新西兰为例，在20世纪80年代，幼儿园按照教育机构运营的模式，如免费服务2-5岁儿童、教师100%达到学士学位标准、寒暑假、半日制等受到极大冲击，目前仅服务14%的儿童。与此同时，取消寒暑假，提供出生至6岁服务，全天运营，儿童弹性入园，教师学士学位占比80%，每周20小时免费服务，其他时间由家庭支付、但以满足家庭需要为目的儿童中心成为主流，似乎在提高学前教育专业化水平与满足家庭，特别是女性就业需要之间存在着权衡。

学前教育政策制定，不仅关注儿童的健康成长，还要重视另一个重要方面，即学前教育领域政策的福利属性。学前教育能够对家庭照料行为，如祖辈育儿和劳动供给决策，特别是对女性就业产生明显影响。在出生人口减少的压力下，教育部门应该协调社会福利部门，明确学前教育服务家庭需要的职责，补贴幼儿园扩大服务范畴，这是对家庭、对幼儿园都有利的措施。

在提高范围效率的同时，政策还应挖掘学前教育课程改革的技术效率潜力。以游戏为基本活动的课程实施方式，需要打破班级授课的限制，为幼儿园以“园所”为单位，而不是以“班级”为单位组织教学提供了可能。以新西兰小规模幼儿园为例，在50-100名幼儿的教学组织中，教师按照区角划分职责，生师比能够实现10：1，这个比例超出我国对幼儿园生师比的设置标准。如果能够探索小规模幼儿园推行“以游戏为主要活动的课程改革”，并倡导打破小、中、大班限制，实行混龄或大、小班两部制，不仅有利于推动学前教育课程改革，还有利于幼儿园适应在园儿童减少的挑战，寻找合适的教学组织方式。

随着社会的发展，儿童照顾问题日益由私人领域进入公共领域，由“家事”变成“国事”。过去十年，学前教育通过体制改革和事业发展，实现了普及和规范。今后，学前教育政策制定需要在选择服务模式上考虑更多的因素，对于多级政府分别在公共服务基准化方面发挥多大作用，以及学前教育服务的类型、质量、标准、成本分担机制和投入保障机制，进行更加系统的考量，服务园所，服务家庭儿童养育方式的转型。