关于加强考古前置监管的思考与建议

摘要：当前，我国的土地储备考古前置工作改革已经成为社会共识，但因处于全面起步阶段，考古前置的监管难度加大，面临诸多的困难和问题。对此，文章提出建立审管联动机制、实行开工报告制度、审查相关资质手续、加强工地现场把控、严格落实属地监管、规范档案资料移交、建立督察追责体系等工作建议。

关键词：文物保护；考古前置；监管

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对考古工作高度重视，并将考古工作提升到了一个前所未有的高度，为新时代文物保护工作的深入开展指明了方向、提供了遵循。2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，意见指出：“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”因此，“先考古，后出让”的制度设计和配套政策逐渐得到完善。

但是，由于我国的土地储备考古前置工作改革才刚刚起步，运行机制也不够成熟完善，目前仍处于探索发展、积累经验的阶段。土地储备工作与考古工作存在脱节，难以无缝衔接，而且面临着诸多制约性、政策性的瓶颈问题。此外，随着考古前置的深入推进，由于考古调查勘探发掘的体量大、时间紧，出现了新问题与新情况，监管难度也相应加大。

一、考古前置的政策优势

考古前置模式符合我国国情，顺应时代趋势，得到社会各界的充分肯定，并步入了良性轨道，是我国文物保护工作发展历程中的一个伟大创举。考古前置通过顶层设计的改革创新，打破和解决了“招拍挂”出让在考古领域的体制弊病，同时也有效降低了建设项目周期，可以降低项目的开发成本与开发风险，也便于文物能够提前发现，并得到更好保护，还能够降低文物保护工作与重大工程建设之间的矛盾。

实行考古前置是推动经济社会高质量发展的必然要求，也是延续历史文脉、坚定文化自信的共识和呼声。考古前置为文物保护和城市建设发展保驾护航，是促进二者双赢的举措。严格执行考古前置政策，以促进政府在城市规划建设和土地利用管理过程中保护好出土文物，统筹协调文物与经济社会发展、城乡建设、民生发展之间的相互关系。

考古前置敬畏历史、敬畏文化，从根源上有效控制了重大建设工程对地上或地下文物所造成的破坏；有效缓解了基本建设工程建设投入和考古工作之间长期形成的矛盾；有效解决了文物保护层面的“上热、中温、下冷”问题，大大减少了一线文物考古勘探人员的廉政隐患；缓解了考古费用的巨大困难，将地下文物全面纳入城乡建设和经济社会发展大局；促进了文物保护事业与城乡经济建设的和谐发展、相得益彰和互利共赢。全面建成不敢破坏、不能破坏、不想破坏历史文化遗产的体制机制。

二、考古前置工作中出现的问题

“放管服”改革的大背景下，现行基建考古模式改为由建设方采用招投标制，委托资质单位承担考古调查勘探项目。同台竞争的各考古资质单位性质不一、职业水准差别较大、业务水平良莠不齐，现有的执法人员数量和精力都不足以满足监管工作的需要，工程项目文物执法检查的覆盖率和到达率都不尽人意。监管制度措施跟不上，致使考古调查勘探操作规范难以有效执行，开始出现一些行业乱象和诸多问题，存在较多的文物安全隐患。主要表现如下：

部分企业一味追求经济效益和争抢建设速度，不进行考古调查、勘探，利用经济上被罚款来恶意逃避考古前置。不履行审批手续，弄虚作假，蒙混审批，未批先干，擅自开展考古调查勘探，违法施工破坏文物；变相出借转借资质，层层转包和分包，在项目接洽承揽中层层委托社会企业来欺瞒建设单位、监管单位，签订多方合同。围标串标甚至恶意低价中标，开展不正当竞争。开工报备制度执行不到位，未提前5天告知项目所在地文物部门开工时间、工作地点并交验批准文件和相关证照。只挂名，不参与实际考古，项目负责人（考古领队）脱岗空岗，伪造签名，冒签代签。考古技术规范执行不到位，布孔不规范，孔距过大，探孔较浅，少探、漏探或错探、误探，恶意增减勘探面积。考古勘探单位在经济利益的驱使下丧失职业操守，忘记初心，敷衍了事，严重耽误建设项目的工期，甚至故意破坏土样、转移陶片，毁灭考古证据，考古质量难以保证。考古报告质量不高，工作记录和信息采集不规范，套用抄袭严重。全站仪、RTK等现代科技测绘手段应用不足，相对原始落后。档案管理不规范，文物考古实物资料、档案资料难以全面收集保存，考古工作完成后，项目文字、图纸、影像等资料和文件标本不能及时主动移交地方文物部门。审管严重脱节，衔接不畅，缺乏信息共享，难以形成闭环管理，由于审批与监管分属不同部门，建设工程文物保护许可事项审批与后续的事中、事后监管工作脱节。监管人员利用执法寻租，人情监管、选择性执法。监管力量普遍缺乏，监管人员业务素质能力不高、能力不强，难以有效履行职责，监管流于形式，对有法不依的违法行为缺乏有效打击手段。个别地方文物部门认识不到位，发现违法违规行为处理不及时，甚至不报告、不处理。

三、加强考古前置项目监管的对策建议

鉴于考古调查勘探过程中违法违规现象的隐蔽性强，为此，要紧盯关键节点和关键人物，持续加大监管力度，明确落实专班专人，强化全流程监管，确保无死角、无遗漏。主要包括以下几个方面：

（一）探索建立审批监管联动机制

聚焦研究解决审管联动重点难点问题，探索审管联动解决方案，并配套建设诚信监测机制，从源头上加强基建考古前置監管。由当地人民政府定期组织开展推进考古前置的部际联席会议，形成会同自然资源、文物、土地储备、规划、发改、财政、住房建设、交通运输、生态环保等多部门参加的协调制度或联席会议体制。注重源头统筹，考古调查勘探承担单位要主动沟通衔接，精心运筹勘探时间，科学安排工作进度，土地储备和文物考古齐头并进、双轮驱动，各项手续同期办理，简化工作环节，提高工作效率，确保考古工作时点和土地供应时点的统一，夯实保障国有建设用地供应项目及时落地和工程建设顺利实施。

（二）严格实行项目开工报告制度

考古调查勘探项目承担单位必须在开工前5个工作日内向属地县级文物主管部门告知报备，并交验批准文件和相关证照，这是实施监管的前提和基础。否则的话，考古调查勘探结束了，地方文物行政主管部门还不知晓，工地现场检查就无的放矢，导致监管缺失。

（三）依法审查相关项目资质手续

在壮大基层考古队伍规模和实力的同时，要做到“蹄疾步稳”。项目属地文物主管部门应查验考古调查、勘探项目负责人和项目执行负责人身份，考古发掘个人领队资格证书或全国考古发掘项目初任培训证书的真实性和有效性。严格审查考古调查勘探项目的申报审批手续是否完备，批复工作方案与签订合同的实施主体和工作内容是否一致。

（四）加强工地现场质量把控

考古发掘现场可增添各种监控设备，实现远程即时监控。在项目实施过程中，县级文物主管部门应至少组织一次专项工地检查，专项检查（抽查）结果应以书面形式反馈给项目承担单位，重点检查工作方案落实情况、项目负责人和执行负责人坚守岗位和履职尽责情况。现场复核可勘探区域和面积是否实事求是、科学合理，是否存在弄虚作假、恶意核减或扩大勘探面积和工作量的现象；合同约定工作面积、方案确定的工作面积以及实际工作面积是否一致；是否全部完成调查勘探后再进行施工建设。实地核查考古调查勘探项目是否执行《田野考古勘探工作规程（试行）》等考古技术规范要求；是否按照约定布孔方法和勘探孔距进行考古勘探工作；是否采用现代科技手段准确记录发现地下文物遗存的具体位置和分布范围。

（五）依法维护考古调查勘探秩序

杜绝转借资质、分包转包、不当竞争等违法违规行为，维护良好的行业生态。对于存在弄虚作假、转包分包考古项目，泄露文物信息导致文物被盗掘破坏，重大失误导致文物安全事故等问题，以及其他发生重大文物安全责任事故的违法违规行为的单位，按照管理权限暂停或取消其从事考古调查勘探的权限。

1.严查领队证件挂靠。切实发挥好考古领队负责制的作用，考古领队（现场负责人）要认真履责、敬业爱岗，在工作一线坚守底线，不触犯高压线，自觉接受有关部门对工地的检查、监理与验收。对发掘技工和民工合理搭配组合，开展安全培训教育，加强人员技术考核。由于目前领队严重缺乏，有的领队挂靠多个项目，领队时间和精力有限，勘探的质量当然无法保证。按照有关规定，证件挂靠是违法行为，考古领队也不例外，不得出借、出租或以其他形式变相转让牟利。

2.打击转包分包现象。如果说领队证件挂靠是个人行为的话，那么转包就是团体所为。考古前置后，需要进行考古勘探的用地量大增，原有的考古勘探机构已无法满足市场的需求，造成大量建设用地排队等待考古勘探的“拥堵”局面，导致转包分包问题屡禁不止。在追逐经济利益最大化的市场驱动力之下，有的社会考古队伍借用资质进入考古调查勘探市场，获取并独立实施项目，这显然严重违反了国家的法律法规，也与实行考古前置的初衷相悖。解决此问题的关键是给有业务实力的地市发放考古勘探资质，从源头上增加机构供给，改变供不应求的情况，彻底解决转包分包问题。

3.落细落实属地监管责任。目前省级文物部门工作人员少，对考古勘探的监管鞭长莫及、分身无术、力不从心，而属地距离考古工地近，“轻车熟路”优势明显。各县级文物部门要坚守底线，做到守土有责、守土负责、守土尽责，织密、扎紧、把牢文物勘探成果的验收关，对勘探工作中不合格、不符合技术要求的不得予以验收，对出现违法违规等严重问题的勘探单位采取黑名单管理制度。

4.探索使用独立第三方进行验收勘探。建议采取第三方验收的方式，组建省级考古勘探监管专家库，由省内熟悉勘探业务的人员组成，可以采取“两公开一随机”的方式，落实回避制度，每个验收项目临时从专家库随机抽签决定，抽取专家赶赴考古工地验收，现场验收要完成必要的探孔数量及质量。

5.规范考古项目资料存档移交。所有调查勘探形成的原始文书记录、图纸影像资料等测绘数据资料、项目报表，以及出土文物都是国家的，应由项目承担单位及时存档保管，备案备查，指定专人负责，任何个人无权私自保存，并确保其原真性及完整性，严防损坏和遗失，不得随意更改。严守考古工作秘密，严禁将地下文物埋藏的相关数据资料信息外传和泄露，以防古代文化遗产安全遭到破坏，确保文物安全。地方文物主管部门应与项目承担单位协调一致，共同做好出土文物标本等考古项目相关资料的建档立卷、保管移交工作。如实记录和留存各项检查监管工作的文字、影像资料信息，做到全程留痕。

6.建立执法督察和追责问责制度。规范举报流程，严厉打击考古勘探领域的违法犯罪。鼓励和支持地方文物主管部门与工程建设单位、国有建设用地供应方，共同依法对考古调查勘探项目进行监督检查。依法依规向公安、纪检监察部门移交案件线索。对存在的违法违规行为，采取责令改正、约谈、通报、暂不受理后续承揽考古勘探项目等处罚措施。

7.充分发挥纪律检查和公益诉讼的功能，多管齐下，上下联动，确定惩戒手段，强化惩戒力量。各级纪委监委都要把考古前置的工作落实情况作为纪律检查的主要内容。检察机关还可以在考古前置落实上积极探索公益诉讼的介入方式和途径方法，进一步代表国家利益的法律功能，并采取更加严厉的监督和问责措施，来确保考古前置的坚决贯彻执行，不打折扣，从而提高损毁文物的犯罪成本，并纳入社会诚信名单，以切实促进地方政府及相关职能部门依法履行職责。

四、结语

在新时代文物保护改革背景下，加强考古前置监管，对于实现国家文化安全更具有现实意义。当前，文物保护的形势仍然严峻，考古前置的任务也越来越重，对工期完成时间的要求也越来越紧迫。各级文物主管部门要不断加大监管力度和执法力度，安排专门力量，优化创新监管方式，实施考古调查勘探项目的全流程监管，做到不辱使命、主动服务、全程留痕、全程监督，实现流向可跟踪、责任可追溯。

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作者简介：

张富勇（1972—），男，汉族，山东曲阜人。大学本科，文博副研究馆员，研究方向：文物技术保护及碑刻、石刻研究。