南麂列岛海洋牧场建设管理现状、问题及对策

萧云朴，徐丽丽，陈献稿，蔡厚才，叶永丰

(1.平阳县农业农村局，浙江 温州 325400；2.平阳县市场监督管理局，浙江 温州 325400；3.南麂列岛国家海洋自然保护区管理局，浙江 温州 325400；4.中国农村专业技术协会浙江平阳大黄鱼科技小院，浙江 温州 325400；5.温州永丰海洋牧业有限公司，浙江 温州 325400)

海洋牧场是指基于海洋生态系统原理，在特定海域，通过人工鱼礁、增殖放流等措施，构建或修复海洋生物繁殖、生长、索饵或避敌所需的场所，增殖养护渔业资源，改善海域生态环境，实现渔业资源可持续利用的渔业模式。按现行标准可分为养护型、增殖型、休闲型3种类型。海洋牧场作为一种海洋经济新业态，投资大，技术含量高，极具发展潜力，已成为我国应对近海生态环境恶化和渔业资源衰退的有效手段，也是实现海洋生态文明和海洋强国战略的重要途径[1-2]。建设海洋牧场，不仅能有效养护海洋生物资源、改善海域生态环境，还能提供更多优质、安全的水产品，打造“蓝色粮仓”，推动捕捞转型、养殖升级、加工提升、三产融合，有效延伸产业链条，促进海洋渔业向绿色、协调、可持续方向发展，经济、社会和生态效益十分明显[1-2]。我国沿海各地海洋牧场建设发展势头十分迅猛，目前全国批准建设的国家级海洋牧场示范区已有8批169个，并正在掀起研究和建设现代化海洋牧场的热潮[1-9]。经过多年努力，2016年12月南麂列岛海域成功入选了第二批国家级海洋牧场示范区，对海洋生态环境修复和渔业资源恢复起到了重要作用，也有力地带动了大黄鱼产业的迅速发展[2，10]。为全面了解南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区建设管理的现状和存在的问题，有针对性地提出该海洋牧场示范区可持续健康发展的意见与建议，进一步发挥海洋牧场示范区典型示范和辐射带动作用，助推深远海智能化养殖和渔旅融合发展，促进海洋生态保护和社会经济协调发展，笔者于2022年9—10月对该海洋牧场示范区建设管理与发展情况开展了专题调研，先后赴渔业主管部门平阳县农业农村局、项目实施地南麂镇召集相关人员进行座谈，收集历年监测评估资料，察看现场实效，并到山东烟台和舟山普陀、嵊泗等地考察学习，经过反复研讨，形成如下报告，可为有关部门和其他类似地区发展海洋牧场提供参考借鉴。

1 南麂列岛海洋牧场建设管理现状

1.1 南麂列岛海洋牧场建设起步早、规模大

南麂列岛海洋牧场建设和研究起步较早，作为全国最早(1984年)开展人工鱼礁建设试点研究的地区之一，一直致力于以人工鱼礁为重点的海洋牧场建设，得到了国家和省、市有关部门的高度重视和大力支持[2-3，10-19]。纵观南麂列岛海洋牧场发展历程，大致可以分为4个时期：人工鱼礁试验阶段(1984—1987年)、大规模人工鱼礁建设阶段(2001—2006年)、海洋牧场建设阶段(2007—2014年)、国家级海洋牧场示范创建与建设阶段(2015年至今)[2-3，10]，见表1。截至2022年，南麂列岛海域海洋牧场建设历时38 a，累计投放各类人工鱼礁单体5 522个(台/座/艘)，共计空方数240 813.0 m3，形成单位鱼礁108个，鱼礁群14个，鱼礁带7个，累计投资5 695.32万元。示范区海域面积约698.5 hm2，覆盖面积1 239.5 hm2，其规模之大在国内范围也屈指可数。整个示范区分别由马祖岙口、下马鞍破屿西南、火焜岙口、上马鞍西南、大檑后麂山及东界外牧场区组成，水深在14～43 m，平均水深25.43 m，在海洋功能区划上，除东界牧场区位于保留区以外，其余均位于南麂列岛国家级海洋自然保护区内。

1.2 南麂列岛海洋牧场管理维护机制已初步形成

自2019年开始，由平阳县农业农村局以委托授权方式，委托下属国有企业——平阳县顺安标准渔港投资有限公司对南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区进行建设与管护，开展基础设施建设、组织拟订规章制度、承办宣教活动、组织年度监测、评价、复查、增殖放流工作、辐射带动周边渔民转产转业、吸引社会资本投入海洋牧场建设、引进先进设备和技术、落实安全责任、加强档案管理、配合上级部门检查等，制定了《南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区建设与管理制度》《南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区安全生产管理制度》等，同时由农业农村局下属机构平阳县海洋与渔业执法大队对该示范区进行执法巡查。该示范区至今已开展水下侧扫、潜水、水动力、初级生产力、浮游植物、浮游动物、底栖生物、渔业资源、生态环境、附着生物等相关内容调查共计24次，其中国家级示范区创建之后共21次。近5 a来，该示范区共安排管理维护经费324.75万元，包括监测调查、宣传教育、人员工作、办公费等，其中调查费用支出284.16万元。该示范区自2019年开始年度评价至今已连续开展了3个年度评价工作，其中2019年度评价结果为“较好”；2020年、2021年度评价结果均为“好”。2022年还开展了5 a(2017—2021年)复查，结果为“较好”(最优等级)。

1.3 南麂列岛海洋牧场建设已初显成效

通过多种途径的资源增殖养护手段，南麂列岛海洋牧场示范区渔业生态环境和渔业资源已经得到了明显的修复和改善。

南麂列岛海洋牧场本底和跟踪调查结果显示，人工鱼礁投放后礁区的渔获量和渔获种类相较自然海区均有显著增加。通过垂钓和水下摄影显示，礁体附近生物量有了较大改观。通过对当地渔民的走访，了解到投礁后，目标鱼种相比投礁前有了较大增长，生物资源量有一定的恢复。同时，多年来的增殖放流工作取得了明显成效，在增殖放流海域周边，也能捕捞到相关的放流品种，海域渔业资源衰退势头得到了一定程度的遏制，渔民收入增加，社会各界和渔民群众对增殖放流给予了广泛认同和普遍好评。

根据中国水产科学研究院东海水产研究所2021年对南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区人工鱼礁一期工程效果监测与评估调查，5月海洋牧场区渔业资源密度尾数值比对照区高出60.35%，渔业资源密度质量值比对照区高出133.61%；9月海洋牧场区渔业资源密度尾数值比对照区高出86.31%，渔业资源密度质量值比对照区高出38.48%。在潜水调查时还发现礁体上附有曼氏无针乌贼卵，且2021年春季海洋牧场区渔获物调查时均采集到黑鲷、大黄鱼、黄姑鱼的繁殖亲本(性腺成熟)。

由此可见，南麂列岛国家级海洋牧场示范区资源养护和增殖效果已经开始显现。

南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区社会效益已逐渐体现，开始受到广大游客和垂钓者的青睐，有力促进了当地的海钓业和休闲渔业等第三产业发展。2019年10月，平阳县渔业主管部门对南麂海洋牧场建设区海域生计渔民(钓捕)和业余垂钓爱好者进行了社会调查[19]。结果发现，南麂有多艘渔船在鱼礁区进行钓捕作业，钓获的主要种类有褐菖鲉(船均渔获量为500 kg·d-1)、花鲈(船均渔获量为200 kg·d-1)、黑鱾(船均渔获量为200 kg·d-1)、黑鲷(船均渔获量为50 kg·d-1)、黄鳍鲷(船均渔获量为50 kg·d-1)，每天在南麂鱼礁区海域的钓捕船在10艘以上，且钓捕的渔获物均为鱼礁区的主要增殖和养护对象。此外，海洋牧场区休闲垂钓者众多，南麂已有钓鱼俱乐部5家，休闲钓鱼船6艘，全年接待服务钓鱼客近万人次。

海洋牧场的建设还有助于固碳和消减氮磷，降低赤潮发生的风险。根据中国水产科学研究院东海水产研究所2021年对南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区人工鱼礁一期工程效果监测与评估调查，海洋牧场示范区浮游植物、浮游动物和底栖生物生物量和生物多样性指数与建设前本底调查结果相比均明显增加；人工鱼礁投放半年后，其混凝土表面基本被附着生物所覆盖，形成以牡蛎为优势类群的人工牡蛎礁，发挥着净化、去氮、固碳、提升生物多样性和增殖养护渔业生物等多种生态功能。调查获得牡蛎密度和生物量分别达到819个·m-2和3.56 kg·m-2，一期工程人工鱼礁总附着面积为3.8×104m2，估算附着牡蛎总数量为3 112×104个，总鲜重为135.28 t。据测牡蛎壳约占牡蛎总质量的84%，牡蛎壳中碳含量为12%，据此计算出一期工程人工鱼礁附着生物(牡蛎)的年均固碳量为13.6 t。而以平均含肉率16%计算，则牡蛎鲜肉总重为21.64 t，据此分析估算，一期工程人工鱼礁附着生物(牡蛎)每年约吸附了1 131 kg氮、77.11 kg磷。

2 南麂列岛海洋牧场建设管理存在的主要问题

2.1 海洋牧场建设未形成规模，存在重建设轻运营现象

长期以来南麂列岛海洋牧场建设内容单一，主要就是大量投放人工鱼礁和增殖放流，如2021年完成竣工验收的示范区人工鱼礁一期工程项目总投资2 588.56万元，其中人工鱼礁工程支出2 106.909 8万元，占总投资的81.39%。这些人工鱼礁区选址多在天然岛礁附近，与数量庞大的天然鱼礁相比，人工鱼礁所占比例并不高，只是起到一定的补充作用。该示范区前期建设的人工鱼礁项目主要以多点分散方式投放为主，而且礁体高度不足，难以形成良好效果，而后期投放的人工鱼礁项目采取集中叠放，形成二次空方，适合在以淤泥底质为主的东海区域投放，效果较好，但目前规模尚小。另一方面，保护工作未很好纳入海洋牧场工作内容，海洋牧场存在重建设轻运营现象，人工鱼礁投放后日常维护和后续管理力量十分薄弱，至今既无建设管理平台，也无购置专用管理船，管理维护尚未步入正轨。例如，在人工鱼礁区常常可看到外来渔民进行流网、延绳钓等作业，不少价值较高的经济鱼类在尚未形成有规模的鱼群时就被捕获，不利于人工鱼礁渔场的形成。

2.2 海洋牧场科研能力薄弱，无法推进海洋牧场纵深发展

南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区科研基础较薄弱，专业人员和管理人员十分缺乏，目前建设主要由国有企业平阳县顺安标准渔港投资有限公司承担，具体办事工作人员仅1人(兼职)，只负责处理招投标事宜和年度监测评估、5 a定期复查，无暇顾及具体运营，海洋牧场建成后由于人力与资金不足，缺乏必要的管护，开展全过程监测评估与信息化预警预报等现代化管理工作更是力不从心。与舟山普陀、嵊泗等地相比，南麂列岛海域国家级海洋牧场发挥科研作用明显不足，除委托有关科研单位开展必要监测外，较少开展深入的研究，至今没有承担过国家层面的海洋牧场科研项目，如国家“863”计划项目、“蓝色粮仓”项目和农业农村部行业公益项目等，无法推进海洋牧场纵深发展[2-3]。

2.3 公益性地方配套资金投入不足，企业化运作举步维艰

南麂列岛海洋牧场建设资金一直由政府主导投入，以公益性人工鱼礁建设和增殖放流为主要方式，缺少产业化运作，与现代化海洋牧场建设标准有一定距离。通常每个国家级海洋牧场示范区中央财政一次性补贴2 500万元，而要达到建设基本标准，总投资4 000万～5 000万元，但南麂列岛目前投资基本以国家补贴为主，地方配套资金投入不足。海洋牧场建设不仅限于海底，更需要在水面和陆地建设配套工程，资金缺口很大，包括配套的管理船艇、管理维护平台等日常管护设施和监测设备的购买维护、海洋牧场可视化、智能化和信息化建设以及本底调查和跟踪调查等资金落实难。另外，由于目前南麂列岛海洋牧场配套政策不够完善，公益性基础设施建设不齐全，投入成本大又无经济效益，社会资本很难进入海洋牧场建设领域。海洋牧场工程投资大、风险高、见效慢，企业化运作举步维艰，投资主体难以取得直接经济效益和持续产出。

2.4 海域使用方案设计不合理，优惠政策落实难

近年来，南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区在保护区东界外已新确权海域172.008 4 hm2，需缴纳海域使用金8 427.911 24万元，但由于海域使用优惠政策落实不了，海洋牧场管理维护单位自身无直接经济收入，财政也没有安排预算，至今仍未领取海域使用权证。对照各地其他海洋牧场确权情况，南麂海洋牧场海域使用方案设计明显不合理，没有区别实际投礁面积和资源增殖区，导致整个牧场所有面积均套用透水性构筑物用海方式这一过高的收费标准(年缴海域使用金1.25万或1.16万元·hm-2，而开放性养殖用海仅0.075万元·hm-2)。鉴于该示范区内的海洋牧场(人工鱼礁)均为养护型海洋牧场，属于公益性海洋牧场，旨在修复海洋生态环境、增殖渔业资源，且以财政投入为主，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十五条第(四)款的规定，可申请免缴海域使用金。但由于在上述条款规定中没有明确指定人工鱼礁项目，一直未能免缴，给海洋牧场的后续管理维护和产业化推进造成被动，如此高昂的海域使用金变成了一道高门槛，令许多企业望而却步。

3 南麂列岛海洋牧场发展对策

针对南麂列岛海洋牧场建设与管理现状，在分析面临的主要问题及其成因的基础上，从保护先导、产业融合、科技创新、政策扶持等角度提出加强南麂列岛国家级海洋牧场示范区建设管理的对策建议，以便更好地推动海洋牧场与深远海智能化养护增养殖、休闲渔业深度融合和可持续健康发展。

3.1 以保护为先导，加强海洋牧场维护与管理，切实利用好南麂列岛独具优势的海洋资源

一是加大保护力度，加强海洋牧场维护与管理。现代化海洋牧场是一项综合性的系统工程，它将生态环境修复与优化、生物资源养护与增殖、环境友好型选择性采捕等环节融为一体，与传统的捕捞、养殖和增殖有很大的不同[1，4-9]。因此，对栖息地环境和生物资源进行有效保护是首选和最佳的海洋牧场管理模式。南麂列岛海域岛礁星罗棋布，共有岛屿85个，其中面积大于500 m2的海岛有52个[10]。这些自然岛礁构成的岛礁渔场原本就是一个典型的天然海洋牧场，这是南麂列岛海域独具优势的自然资源禀赋，加上投放人工鱼礁和增殖放流作为补充，可通过保护增加效益。二是进一步完善管理体系，落实管理责任。根据农业农村部印发的《国家级海洋牧场示范区管理工作规范》，逐步将工作重心转移到国家级海洋牧场示范区管护上来，改变长期以来“重建设，轻管理”的思路，力求做到建设与管护并重。根据该示范区规划和功能定位，在兼顾水产养殖和休闲渔业的同时，加大力度做好促进渔民转产转业、涉渔“三无”船舶治理和海洋生态环境保护、发展生态型渔业生产方式等方面的工作。三是进一步形成保护共管机制。由于南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区正好建在海洋保护区内或位于其附近海域，而保护区在岛上已建有较完善的执法管理和科研监测队伍以及配置相关设施设备，因此，海洋牧场管理单位需要与海洋保护区管理机构一起共享人员和设备、船只、信息等资源，形成合力共同做好海洋牧场保护工作，提高行政资源利用效率，也可以很好地解决现有海洋牧场管理力量不足问题。同时需要吸收本地的养殖、捕捞从业人员，建立海洋牧场管护队，以“海洋综合行政执法一体化改革”为契机，整合渔政、海监、海事、港航等执法力量，强化对海洋牧场示范区的执法监管，加大对违法捕捞行为的严厉查处。

3.2 以产业发展为目标，聚焦海洋牧场与深远海智能化增养殖、渔旅融合，助推南麂现代渔业高质量发展

一是要以产业发展为目标，进一步拓展南麂列岛海洋牧场纵深空间，与深远海养殖、渔业增殖、生态修复、海上垂钓、休闲娱乐、观光旅游、文化传承、科普宣传以及餐饮美食等活动有机结合，形成海洋牧场与现代新型产业深度融合发展。要积极推进牧旅融合和休闲型海洋牧场的发展，打造新型旅游休闲海洋牧场品牌，提升海洋牧场建设整体效益。要结合南麂列岛景区建设和旅游业发展，积极谋划“蓝色海湾”整治、海岸带生态修复等项目，争取上级支持，聚焦高质量和现代化精准发力，带动渔旅融合、渔能互补、设施渔业、数字渔业、智能装备制造等新兴产业发展，打造富有南麂特色的海洋牧场产业链。二是地方财政应加大对海洋牧场公益性项目的投入，重点建设海洋牧场管护与观光平台、种苗繁殖场、驯养场、增殖站、水上水下监控、配套管护船艇等投资大收益小的公益性项目，以待筑巢引凤，吸引社会资本积极投入海洋牧场，让南麂海洋牧场示范区真正起到示范引领作用，发挥应有的经济效益。经营性项目如海上交通、游艇、住宿、餐饮、海钓俱乐部、增养殖、苗种繁育等投资经营则由企业、渔业组织或渔民负责。近年来，南麂岛深水网箱生态养殖大黄鱼发展迅猛，贝藻类养殖也很有潜力，积极探索扩展海洋牧场的外延和内涵，推动牧养融合，促使南麂列岛海域海洋牧场早日实现企业化运作[20-24]。三是积极引进社会资本，让有实力、懂技术、会经营的企业参与南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区运营，积极探索和实施有企业和渔民参与的管理模式和经营体制，进一步提高海洋牧场的持续产出能力和综合效益。南麂大黄鱼生态养殖已引起多家国内知名企业的兴趣，多次前来考察、洽谈合作事宜，本地企业也有意向参与合作，政府要抓住机遇，提早创造有利条件，促成项目合作落地，冀望海洋牧场事业成为南麂保护区经济发展新亮点、新增点、新模式。

3.3 以科技创新为驱动，不断壮大海洋牧场技术和管理人才队伍，增强海洋牧场建设和运营的科技支撑能力

一是要大力引进相关人才，加强相关业务培训，开展横向业务交流，提高从业者的管护水平，形成稳定、精干的海洋牧场科技队伍，为海洋牧场建设和管理运营提供技术支撑和服务，促进海洋牧场建设科学化、现代化、规范化。目前，政府投资3 000万元正在南麂火焜岙建设海洋科技中心，主体工程即将完工，项目总用地面积为5 766.70 m2，总建筑面积为4 700 m2，主要建设内容包括海洋生物研究中心、贝藻育苗室、大黄鱼育苗室、循环水养殖系统、综合楼以及室内外配套设施工程等，要及早谋划组建运营队伍，引进有实力、懂技术的企业和科研单位参与运营，争取在南麂建设资源增殖站，大力开展海洋生物苗种繁育研究，尤其是本地物种(如赤点石斑鱼等)繁育研究，为海洋牧场建设提供优质的增殖放流苗种。二是规划建设海洋牧场观测网，使海洋牧场内生态环境和渔业资源达到“可测”“可视”“可控”和“可预警”。南麂列岛要视实际需求引进相关技术，与相关科研单位开展紧密合作，着力建设南麂列岛海域海洋牧场观测网，并组建海洋牧场研究实体，切实解决海洋牧场建设管理实践中的各种技术难题，为该示范区朝现代化海洋牧场高质量发展方向迈进提供强大的科技保障。三是要持续对海洋牧场示范区人工鱼礁礁体状态、海洋生态与渔业资源变化进行跟踪监测，评估礁区海床变化及流场效应、资源养护效果，不断积累基础数据，进一步开展人工鱼礁投放密度评估、资源容量评估、海洋捕捞强度控制评估，建立海洋牧场综合效益评估体系，分析海洋牧场示范区对渔业生产、当地经济和生态环境的影响，为下一步海洋牧场建设和管理决策制定相关目标和管理要求提供科学依据。

3.4 以政策扶持为保障，加快海洋牧场配套设施建设，建立多渠道、多层次、多元化的海洋牧场投入和产出长效机制

一是增加资金投入，加快建设水上水下监控系统，同时配套建设水上观光平台、科普基地、展示厅，通过可视化、智能化和信息化监测系统，扩大南麂列岛海域国家级海洋牧场示范区影响力，带动三产融合发展。南麂列岛海洋牧场目前已在筹划建设400 m2以上的海上管护平台，要尽早落实资金启动建设，建成之后既可以作为深远海养殖的基地，又可以为开展海洋牧场主题活动提供场所，让更多的人了解海洋牧场，参与海洋牧场建设和管理。二是出台海洋牧场相关政策，在海洋功能区划、海域使用和资金政策方面扶持海洋牧场建设与投入，鼓励社会资本投入海洋牧场建设，建立多渠道、多层次、多元化的长效投入机制。对于养护型海洋牧场示范区人工鱼礁海域使用金予以免缴；对于增殖型或休闲型海洋牧场人工鱼礁海域使用金套用《中华人民共和国海域使用管理法》第三十六条相关规定，给予减缴或免缴，或者合理调整海域使用方式，鱼礁实际投放区按透水构筑物标准收费，其他部分按开放式养殖标准收费(比如瑞安北麂海域国家级海洋牧场已按此标准进行海域确权，海洋牧场确权总面积131.629 4 hm2，其中透水构筑物仅4.050 0 hm2，其余127.579 4 hm2均为开放式养殖用海)，大大降低海域使用金费用，以鼓励社会资本投入海洋牧场建设，提高现有海洋牧场的综合效益，促进海洋牧场的可持续发展。三是争取在南麂列岛东部海域再创建一个以增殖型和休闲型相结合的国家级海洋牧场示范区。近年来，舟山市已开始突破浙江省原有海洋牧场建设都以养护型为主的固化思维，在普陀东部海域白沙、嵊泗东部东库黄礁海域、普陀东部海域桃花岛、普陀东部海域六横陆续开始创建4个以产业化为目标的新型海洋牧场，已分别被农业农村部列为第五至第七批国家级海洋牧场示范区[3]，南麂列岛除拓展原有养护型海洋牧场功能之外，应抓住机遇争取再创建一个国家级海洋牧场示范区，充分利用好南麂列岛环境和资源的区位优势，开辟新的可利用海域甚至突破12海里领海线进入海洋专属经济区范围，助推深远海智能化养殖和休闲渔业发展再上新台阶。