环京毗邻地区结对共建自立型城市圈

[摘要] 在环京毗邻地区结对共建自立型城市圈，对于不打破行政隶属、打破行政壁垒，探索更加有效的跨界一体化发展新机制，形成地域间均衡发展的空间格局等具有重要意义。未来环京毗邻地区应加快构建“轨道通勤走廊+自立型城市圈”并存的空间结构，探索“领导小组+跨区管委会+市场化运营公司”三级运行体系，发挥交通支撑、功能引导、规划引领的综合效应，打造“多核心、组团型”的环京通勤圈。

[关键词] 自立型城市圈；  通勤圈；  空间布局；  创新机制

[中图分类号] D616； F061.5       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2024）05-0077-03

2023年5月，习近平总书记在河北主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，强调北京城市副中心建设“要处理好同周边地区的关系，带动周边交界地区高质量发展”。1“十四五”规划纲要指出，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。与国外大都市圈周边区域对中心城市的有力支撑相比，北京周边的腹地支撑作用薄弱。自立型城市圈是在距离中心城区50—80公里的范围内，基于外围城市结对共建的相对中心城市既保持较高自立性、竞争性，又与中心城市形成功能分担、共生关系的城市共同体。在环京毗邻地区结对共建自立型城市圈，有助于破解制约环京交界地区一体化发展的现实问题，带动环京跨界组团一体化高质量发展。

自立型城市圈是首都都市圈建设重要支撑

在环京毗邻地区结对共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平台，探索更加有效的环京毗邻地区一体化发展新机制，健全京津冀高质量协同发展的制度体系。

有助于加速培育非首都功能承接平台，构建环京“多核心、组团型”的空间结构。日本东京首都圈规划实施的关键，是从抑制东京发展模式转变为在东京周边以次级中心城市为核心，结对培育多个彼此相对独立且功能互补的自立型城市圈，形成地域间均衡发展的“分散型网络结构”。借鉴东京首都圈建设经验，在环京毗邻地区结对共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平台，破解以往新城建设中存在的“重产业、轻生活”导致的吸引力不足等问题，培育相对北京中心城区具有自身竞争力的空间载体，形成“多核心、组团型”的环京新空间结构。

有助于打破行政壁垒，探索更加有效的环京毗邻地区一体化发展新机制。环京部分毗邻地区已建立省（市）主要领导定期会晤、牵头部门常态化沟通等工作协调机制，但从协议签订到具体规划实施还存在程序繁琐、落地困难等问题。结对共建自立型城市圈，可以不打破行政隶属、打破行政壁垒，创新环京毗邻地区一体化发展新机制，取得统一政策和标准上的实质性突破，解决环京毗邻地区管理权限不对等、重大项目落地率低等问题。

有助于创新利益联结机制，形成优势互补的区域经济布局。目前，环京毗邻地区已形成一体化发展共识。然而，由于缺乏有效的利益协同机制，产业同质化竞争导致毗邻地区的比较优势难以互补整合。结对共建自立型城市圈，探索经济区与行政区适度分离，有利于建立一套推动一体化发展的利益联动机制，引导环京毗邻地区基于比较优势形成错位分工，形成互利共赢的一体化发展格局。

高水平结对共建自立型城市圈

未来环京毗邻地区应实施“构建多核多圈”与“完善高端服务功能”的双轮驱动战略，发挥交通支撑、功能引导的综合效应，有序引导环京跨界组团高质量发展。

构建“自立型城市圈+轨道通勤走廊”并存的环京空间新结构，优化环京毗邻地区功能布局。第一，综合考虑环京毗邻地区跨界人口通勤、产业关联等，结合环京主要发展廊道和重点功能区布局，重点打造东部通州—北三县、南部大兴国际机场临空经济区—固安—永清、东南部永乐店—采育—廊坊中心城区—武清、西南部房山—涿州—高碑店、西北部延庆—怀来、东北部平谷—蓟州六大自立型城市圈。其中，东部、南部、东南部三个自立型城市圈为近期建设发展重点；西南部、西北部、东北部三个有远景发展潜力的自立型城市圈，要预留未来发展空间，分期建设时序要与区域发展水平相匹配。第二，释放既有铁路线路运力，采用“市郊铁路+城际铁路”的复合服务模式，构建北京中心城区至周边六大自立型城市圈的高效“放射状”轨道通勤线路，引导城镇走廊、产业走廊及创新走廊的形成，实现环京跨界组团与北京中心城区高效联动的目标。第三，针对疏解非首都功能、提升国际竞争力等核心问题，制定《环京自立型城市圈重点项目配置表》，从以往注重战略举措转向产业、交通、公共服务等具体项目行动，推动各类资源向环京毗邻地区集中。

以“交通+”模式构建六大“放射状”市郊轨道通勤走廊，引导城市功能和产业沿通勤廊道集中布置。第一，探索轨道交通跨区域共建共营模式，推进城市副中心线向北三县延伸，加快建设平谷线，推动京唐城际燕郊站、大厂站、香河站三个车站开通运营，充分利用京津城际铁路，实现中心城区与东部、东北部、东南部三个自立型城市圈的快速通达；用好京九铁路通道，与河北省共同争取国铁集团支持，研究开通“北京—固安”市郊列车，实现中心城区与南部自立型城市圈的快速通达；推进北京现有S2线通勤化改造，提升发车频次及运行速度，实现中心城区与西北部自立型城市圈的快速通达；依托京广线开通市郊列车，实现中心城区与西南部自立型城市圈的快速通达。第二，基于“交通+居住”“交通+就业”“交通+服务”等模式，将重要功能区、居住、就业、服务等迁至轨道交通站点附近，以“地随站迁”“人随路走”模式推动各类资源沿交通走廊集中布置。

避免简单化的产业功能承接，建设职住平衡和适应老龄化的宜居宜业型城市圈。鼓励北京市属国企和社会资本参与自立型城市圈教育、医疗、养老等社会服务设施建设，通过合作办学、合作办院等方式，引导支持北京三甲医院分院、知名中小学分校等优質资源向环京六大自立型城市圈延伸，达到人口疏解与生活服务功能随行并重，避免自立型城市圈简单化的产业功能承接。支持中关村示范区企业和高水平科研院所在自立型城市圈建设科技孵化器、研发中心等，支持在京行业龙头以合作共建产业园区等方式参与自立型城市圈开发建设，有序引导产业向环京国家级和省级产业园区集聚，破解“同质化”发展困境。

健全自立型城市圈一体化发展机制

加快探索经济区与行政区适度分离下的自立型城市圈新型管理體制、财税分享机制、规划协同机制等，解决自立型城市圈“怎么管、怎么建、怎么发展”等核心问题，打造京津冀协同发展中的一体化发展典范。

探索经济区和行政区适度分离改革，构建“领导小组+跨区管委会+市场化运营公司”的自立型城市圈三级运行体系。第一，在京津冀协同发展领导小组的统一领导下，定期组织召开跨行政区域联席会议，研究重大项目、支持政策等一体化发展机制。第二，设立自立型城市圈一体化发展跨区管委会，实施“经济事务托管”模式，跨区管委会接管各自立型城市圈所涉区域的产业布局、招商引资、项目审批、协同创新、土地划拨、财税管理等领域的经济管理权限，行使经济管理事权。户籍管理、社保管理、治安管理、学籍管理等社会事务仍由原属地政府承担。第三，可由京津冀三方共同出资组建“环京自立型城市圈开发运营公司”，通过发行债券或向银行贷款等方式成立“环京自立型城市圈发展基金”，统筹用于重大基础设施、公共服务项目建设，打造自立型城市圈开发建设综合运营商。第四，按照存量不变、增量分成的原则，针对自立型城市圈共建、新增企业等产生的税收收益属地方收入部分，可基于招商引资协议确定的分享比例进行划分。

健全规划、管控、政策、标准“四统一”机制，推动环京自立型城市圈发展。第一，对接《北京大兴国际机场临空经济区总体规划（2019—2035年）》，编制完善南部大兴国际机场临空经济区—固安—永清一体化发展规划；适度超前编制东南部、西南部两个自立型城市圈的一体化发展规划；适时编制西北部延庆—怀来、东北部平谷—蓟州一体化发展规划；六个自立型城市圈规划要统一规划底图和用地类型划分，统一规划期限，协同制定规划目标等。第二，按照“政策就高不就低”的原则，推进自立型城市圈相关试点政策互推应用，最大限度共享试点政策红利；对于京津冀三地省级层面难以协调解决的问题，在全面梳理自立型城市圈政策需求的基础上，形成相关政策建议。

（本文是北京社会科学院重点课题“市郊铁路引领环京‘1小时通勤圈空间结构重构研究”〈项目编号：KY2024B0184〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者简介：王德利，北京市社会科学院经济研究所研究员）

责任编辑 / 王晓霞