规划视角的城市安全韧性思考

梁媛媛

南宁市建筑规划设计集团有限公司 广西 南宁 530000

全球的城市在进行规划和发展时都需要对外部环境、内部结构、各项系统进行充分考虑，这些要素会随着城市发展逐渐复杂。非传统威胁和不确定性因素逐年增多，现代城市的风险防控能力需要不断增强。韧性的外化表征为面对不确定性的扰动能够及时调整适应能力，这也是城市规划需要考虑的关键所在。如何在城市规划建设和管理的过程中进行城市安全韧性的考虑并与城市规划发展融为一体是当前急需解决的重要问题，对现代城市的未来发展能够带来深刻的影响。

1 建设安全韧性城市的主要问题

1.1 城市发展不合理导致的安全风险

1.超特大城市的发展过于密集

我国人口约占世界总人口数的21.5%，500万以上人口的超特大城市数量较多，城市的快速发展给了人们更好的生存环境，但当前城市也存在着发展不合理的情况，对超特大城市的安全造成了一定的制约。我国在进行城市规划时通常生活用地并不会有较大的占比，这样就会导致人口居住的密度逐年增高。一些一线二线城市的中心居住区人口密度超过万人每平方公里，与发达国家的一二线城市相比，这个数额已经严重过高。人口数量过多会严重影响城市的保障系统，在突发安全事件出现时极容易出现物资供应系统因为太复杂而导致断供的情况出现。如我国2020年新冠疫情期间封控城市时，供应系统就未能稳定运作，这些都是因为体系结构规划不足造成的[1]。超特大城市在发展的过程中主要采用了中心向外扩张的模式，这样就会导致中心城区的规模较大，土地利用率较高，公园和绿地规划不足，高层建筑过多，对我国城市发展造成了较大的安全隐患。

2.新城新区选址科学性不足

许多城市在改革开放加大了新城区的扩张和建设，但规划与选址方面却并未进行客观充分的考虑，尤其是安全防灾方面存在着较大的安全隐患。一些城市在进行规划建设时为避免耕地保护对其的约束，通过削山填谷来对可用土地进行扩张，极容易造成地质灾害的发生，近几年多次地震灾害大多数发生在新城区。水资源丰富的城市通过低洼湿地开发、填河填湖的形式进行城市建设扩张，也极容易造成城市内涝严重的发生。

3.高层、超高层住宅的安全风险

城市发展速度快让更多的人涌入城市当中工作和定居，可居住的土地使用紧张，同时也考虑到经济利益等相关问题，城市中的高层和超高层建筑过多，且正在称为城市住房建设的主要发展趋势，城市的消防安全以及卫生防疫都存在着较大的风险[2]。我国许多大城市在消防、登高等救援方面的极限高度均为45m左右，这样就代表着超过15层的高楼居民在出现火灾的情况下只能通过自救的形式进行逃生。高层住宅过于密集也会导致疫情的快速传播，突发事故造成的断水断电也会严重影响到高层居民的正常生活。

4.地下空间开发不合理

近几年为了拓展城市土地利用空间，地下空间得到了极大的关注。地下空间的规划和利用方面往往存在着消防安全规划不足和防灾不足等情况。这就导致地下空间疏散的难度，一定程度也对救援及处置造成了负面影响[3]。由此可见，城市规划方面不应当盲目地对地下空间进行大规模开发。洪涝灾害中最常出现的情况就是地下空间被淹，地下空间的排水是一大难题，极容易造成巨大的生命和财产损失。地下空间的密闭性也会造成灾害发生或者事故发生时人员及车辆无法进行及时的撤离和疏散，引发的混乱及恐慌情况会极大程度影响到后期救援。

1.2 城市建设、使用、管理造成的安全风险

1.城市基础设施建设老化、标准偏低

我国在进行城市规划及建设的过程中往往更加重视地上的结构，对地下结构并没有同样的重视。城市内大量现阶段仍然处于运行状态的基础设施普遍存在质量不高、老化严重、标准偏低等问题[4]。基础设施的防灾能力薄弱，极容易导致安全事故出现，存在着较大隐患。多个城市出现电动车小区内楼外接电线充电导致火灾事故的发生。从其他国家的发展经验能够总结出，城市的快速发展造成基础设施质量存在的安全问题将会在未来的二三十年会逐渐显现，甚至会出现爆发的情况。

2.城市规划布局未重视安全避让

城市在进行燃气管道、高压输电线、油气管道和易燃易爆危险品场所的规划时应当进行重点的保护，这也是城市最重要的风险源。但我国现阶段许多大城市并没有重视对这些设施进行安全避让，在防护措施方面也缺乏重视，这样极容易造成安全风险的发生[5]。国内近几年频繁出现多地的高压输电线爆炸、天然气爆炸等问题，严重影响到人们的安居乐业，造成这种情况主要是因为对用地进行规划时并没有对管线进行有效的安全避让，距离方面并未达到安全标准的规范和要求，极容易存在事故连发的情况。

3.城中村、城乡接合部的安全风险

我国的城市在进行规划发展时逐渐形成了较多的城乡结合部和城中村等非正规类型的生活空间，这些空间的生存成本更低，但安全也相对薄弱，极容易出现事故和灾害情况[6]。例如长沙自建房坍塌就因为城中村规划不恰当进而导致事故的发生。这些非正规空间存在着较大的安全防灾隐患，主要原因为人口密度大、违法的私建加建、建筑质量不过关、人员流动性大、安全距离不足、功能复杂、安全消防缺乏管理、消防设施不达标、安全避灾场所数量不足、救援通道数量不足、建筑间距不足等问题。

1.3 灾害应急与重建的问题

1.灾害应急保障

城市在规划发展的过程中通常存在着基础设施、社会经济、安全保障以及物资供给等系统逐年复杂的情况，面对多种多样的灾害也制定了多元化的应急方案，在后期的恢复方面也存在着一定的差异性。疫情及灾害发生之后城市正常运作需要的能源、通信、物资以及供水是需要重点考虑的问题，需要不断提升管理水平。另外，灾害的规模越大和延续时间越长，在供给方面的要求就会更高，严重者还需要进行临时供给系统的构建。大型的自然灾害还会伴随着疫情的发生，在饮用水和食物方面极容易出现公共卫生二次安全事件发生。另外，城市规划还需要重视医疗卫生系统，为灾害和疫情提供有效支持。从我国多年以来的灾害疫情经验能够得出我国各级城市在医疗卫生系统的构建、管理和运行方面仍然存在着一定的问题。

2.安置过渡区设置和重建选址

重大灾害和疫情在救援过程中需要设置紧急过渡区，重点在于安置的形式以及场所的选择。如果安排不恰当极容易存在安全风险，如地震等地质性的自然灾害则需要避免二次灾害发生对人员造成伤亡的情况[7]。安置区的规模以及密度也需要进行合理的规划，避免不必要的消防及卫生防疫等问题发生。大型的自然灾害如地震、泥石流等也需要进行异地重建的规划和考虑，选址方面需要避免出现重大的社会问题，还需要谨慎地决策的。

2 建设安全韧性城市的规划策略建议

2.1 城市总体规划

1.加强灾害风险研究与安全韧性评估

城市在进行总体规划和建设时需要构建系统、完善的灾害风险研究分析机制，并对城市的安全韧性进行客观评估和分析，在这基础上对城市进行规划和建设。对城市进行各类风险的客观评估，如自然灾害、人为事故等安全隐患，地下管网和易燃易爆品的放置等场所安全隐患也需要加以重视，对次生灾害的影响因素进行分析和研究，避免连带事故的发生[8]。通过研究城市的灾害历史，以此为基础重点评估城市内的高风险地区，结合救灾应急的各项方案以及灾后重建方案来对地区安全进行评估和次生灾害预测。可采用情景分析的形式对灾害进行模拟，分别评估主要灾害和次生灾害能够造成损失，对应灾方案进行优化。

2.基于安全韧性目标的选址和布局优化

严格控制一线二线城市的人口密度，不断地完善和优化城市空间的布局。引进大型的绿化带和风廊，避免强降水造成的洪涝灾害和热浪造成的冲击，大型灾害发生时也可以将绿化带和风廊作为避灾场所进行使用。严格控制居住用地的应用，避免人口过于密集造成的事故。进行新城区规划和选址时应当对新址进行全面严格的灾害风险分析和评估，避开危险源。沿海地区应当严格限制填河填湖以及削山填谷等建设形式，构建科学安全的防灾方案和体系。易燃易爆品的安置场所需要重点考虑到可持续性和距离是否达到安全标准。水电天然气等管线走廊也应当具备完善的防灾措施并确保距离设置能够达到安全标准。

3.加强灾害防御体系建设

我国的城市在防灾体系的建设方面还有不足之处，需要进行持续的完善。尤其是中小城市和城镇的防洪标准以及体系建设[9]。针对自然灾害进行老旧建筑的加固，对生命线工程、公共设施、应急供给保障设施和人流密集场所进行加固。针对高层和超高层的建筑所存在的一系列安全隐患进行救援设施的构建，借鉴其他国家的优秀经验，对高层、超高层住宅的灾害逃生救援技术进行探索研究。

4.制定针对性的防灾策略

城市在新老城区的灾害风险及安全韧性方面存在着不同的问题，需要采取具有针对性的应对策略。新城新区在建设过程中应当对救灾应急、供应保障设施方面加以完善。加强重视住宅区的生命线工程和郊区产业园的灾害防御工程。老城区的人口居住相对密集，建筑和基础设施通常也较为老化，需要定期检测建筑的抗震抗灾能力并进行及时的维修、更新和加固。对老城区进行空间的合理规划，提升城区的避灾能力，对城中村和城乡结合部进行有效管理。

2.2 城市生态规划

1.协调城市的人类与环境

城市生态规划需要结合生态学理论和城市规划学理论，对生态系统进行科学有效的建设，对城市中人类和环境之间的关系进行协调。结合生态经济学理论和社会规律采用系统的分析方式对城市中的各类关系进行科学的规划和协调。基于已有的条件在扩大效益的同时进一步降低风险[10]。城市规划中应当考虑到人口的数量和结构，结合自然环境以及社会经济发展的实际情况抑制人口的过猛增长，为环境减轻负担。通过对区域进行协调来提升城市土地的利用率，让城市能够进行绿色可持续发展。

2.协调城市人工化环境结构的比例

城市在进行区域空间规划时要考虑到生态环境、城市调节能力、人工环境与自然环境的比例等。城市生态规划的目的在于发展城市社会经济的同时为人类提供高质量的生存空间。城市进行生态规划能够在确保人与自然和谐共生的同时促进城市的可持续稳定发展。城市生态规划需要从整体来对城市的生态系统、社会经济系统、物理系统进行统筹协调，确保城市环境能够科学治理，污染能够得到有效控制，生态能够得到进一步保护，以此来提升城市的整体韧性。

2.3 城市更新规划

1.更新地区的差异化策略

城市发展的扩张正在从增量朝着存量转型，城市中现有的防灾抗震消防等技术指标主要针对新城区建设的各类项目，老城区更新时的安全韧性基础条件以及防灾抗震能力均存在着较大的差异性，对安全韧性的要求也存在着差异性。针对不同类型地区的更新差异性应当制定具有针对性的安全韧性策略和规划控制方法。尽快研究和构建综合性的技术指标及规范体系，对城市更新进行各方面支持。

2.加强更新地区的安全保障

城市进行更新时需要重视地区防灾抗震能力的提升，对城市发展过程中存在的风险进行避免和消除。对老城区应当重视人口密度和建筑密度，可以适当拆除老旧建筑进行避灾场所的增加。对于基础条件较差的更新地区应当确保最基础的疏散途径和消防救援能力，排水设施欠缺和地势较为低洼的地区应当提升防涝的能力，对人口密度过高的地区进行传染病疫情的分析，降低传染的风险，对工业地区注重土壤污染等有效评估，必要时可以开展生态修复等。另外，还需要对城市的基础设施安全隐患进行全面评估和风险排除。

3.提升建筑的防灾能力

城市进行更新时应当结合建筑的安全隐患评估来对建筑进行留该拆，主要进行留改，避免拆迁产生过多成本，提升其抗灾能力。对于缺乏抗震条件的建筑进行有效加固，对于难以加固的建筑进行负担减轻，避免人员过度聚集，对燃气水电管线进行有效的安全隐患检测和分析，有必要则需要改造管线，对木结构建筑的电气火灾风险加以重视和控制。

3 结束语

现阶段我国已经进入重要的发展转型阶段，需要面临较多且复杂的内部压力和外部影响，城市系统发展压力逐年增加，城市应当充分考虑安全韧性进行高质量的发展，这也是我国城市新时期可持续发展需要突出考虑的问题。基于规划视角的城市安全韧性应当进行全维度的综合考虑，以此为目标来对城市发展的机制、路径和模式进行分析研究和探索，以此为基础对城市的未来发展进行可持续性的规划。