法治视域下系统性金融风险的地方治理防范

夏光荣 刘 晶

中共萍乡市委党校，江西 萍乡 337000

2023 年国务院政府工作报告中指出，有效防范化解重大经济金融风险，防止形成区域性、系统性金融风险。党的十八大以来，防止发生系统性金融风险是党中央高度关注的重点问题。各地方正处于转型升级、推动高质量发展的新阶段，更需发挥金融服务实体经济的作用。服务实体经济与防止发生风险是金融的一体两面，结合地方治理以及发展实际，在法治视域下来防范系统性金融风险，助推经济发展。

一、实践中金融与防范金融风险的认识再提升

纵观新中国成立以来七十多年的金融改革历经的曲折过程，在改革取向、结构变迁、监管优化等方面发生了深刻变革。也正是在金融改革实践中，逐步加深对金融与防范金融风险的认识，概括为六个阶段，每个阶段均呈现出了其各自的特点：一是过渡性改革阶段。新中国成立之初，这是新中国金融业发展的初创时期，金融首要目的是巩固新生政权，整合资源，遏制乱象，为新中国成立之初的经济建设服务，突显为政治服务特点。二是探索性改革阶段。党的十一届三中全会强调“把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的重大战略决策”，中国经济体制由计划经济向市场经济转变。这一时期金融改革“摸着石头过河”，在“行政计划”和“市场配置”两种路径下探索前进，初步形成金融体制的框架建构，开始突显服务经济发展特点。三是规模性改革阶段。党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。这一时期市场经济的改革导向建立了以国有银行为主，多种金融机构并存的金融体系，全面性、规模性的改革，呈现出初步市场化特点。四是延伸性改革阶段。在规模性改革基础之上，从单一金融生态环境向多元共生的金融环境转变，最为显著的是面向国际市场。其中涉及国有银行股份制改造、建构沪深两市等多层次资本市场、实现利率市场化、开始全面参与全球金融体系、形成了“一行三会”金融监管新格局。五是开放式改革阶段。党的十八大以来，金融改革步入新阶段，呈现出技术与金融融合，将金融认识提升到“防范风险是关键”的高度。在大数据技术、“区块链”等以互联网技术发展推动，金融全面创新与改革，同时发展背后产生和积累了一定的金融风险，促使金融监管模式调整。六是高质量改革阶段。2021 年12 月，中国人民银行印发《宏观审慎政策指引（试行）》，首次对系统性金融风险进行明确定义。党的二十大报告中强调防范重大风险，依法将各类金融活动全部纳入监管。2023 年国务院政府工作报告中再次强调防范化解重大经济金融风险。两会后，公布的金融监管体制改革方案，传递出风险防范优先于产业创新的发展思路。

二、潜在系统性金融风险触发点的演化

党的十八大以来，金融创新层见叠出，金融乱象问题得到有效解决，防范和化解金融风险上取得阶段性成效。伴随着全球贸易受阻和经济下行压力加剧，我国防范化解金融风险任务面临着更加严峻的挑战，尤其个别领域的风险隐患快速积累，因跨领域、跨市场的传播性，亟需妥善化解可能诱发的风险扩散，系统性风险呈上升趋势［1］。

官方定义系统性金融风险主要从其影响角度分析，现阶段金融市场中的个体性事件，可能引起一系列的影响。强调产生系统性金融风险的两大要素为高度关联和放大效应，大量研究表明系统性金融风险具有突发性、顺周期性、传染性和严重负外部性的特征［2］。近年来，之前一些潜在的风险点逐渐显现，并可能成为引爆系统性金融风险的触发点。必须以更加清醒的头脑，应对各种潜在风险。诸如资本市场、房地产、金融机构、地方债务、互联网金融、监管机构等个别领域的风险隐患快速积累，且极易诱发跨市场传染，亟需识别与妥善化解“暴雷危机”。

（一）资本市场暴跌可能引发系统金融风险

2015 年，受世界经济金融动荡的影响，中国股市在短短2个月内经历了两次暴跌，跌速之快，时间之短，同时引发了系列连锁反应，基金、保险、银行都受到了巨大影响。探究引起连锁反应的原因，主要在于资本市场与市场各要素的关联性增强，导致风险传染。全球化深入融合，资本市场与银行、保险等之间的紧密性、关联性进一步强化，例如，近期的美联储频繁加息举措、欧洲某信银行的暴雷等，释放的种种信号，都让投资者对资本市场产生担忧。可见，资本市场与银行、保险等之间的防火墙进一步突破，风险传染将加速，这对资本市场的经营监管将带来新的挑战。

（二）中小银行投资偏好可能引发系统风险

2023 年3 月，美国某谷银行倒闭，其既不是由于自身信用风险，也不是市场对科创金融模式的否定，真正的原因在于资产配置和管理，暴露出中小银行风险隐患仍然不小。我国银行业资产占金融业的90%以上，从所占比重，银行业的风险防控对维护整个金融系统的稳定来说至关重要。结合很多研究与实际调查，金融机构投资偏好一致性，尤其是中小银行出于收益率的考虑，会将资金投向收益率高且风险低的领域，当资金集中在这一领域，就会产生杠杆效应，风险也将可能成倍放大。过去5 年来，尤其针对中小银行潜在风险的“精准拆弹”。因中小金融机构的风险累积，未来重点工作将是稳妥有序推进中小金融机构改革化险工作。

（三）地方政府债务过度可能引发系统风险

2008 年，地方政府负债大幅增加，举债主要目的是为缓解地方财政压力和振兴实体经济。地方政府债务融资是联结政府财政与金融的重要载体，合理的政府债务融资直接关系到地方财政可持续性与系统性金融风险问题。当前我国正处于全面深化改革攻坚期，加上受全球经济下行冲击与影响，实体经济增速放缓，地方政府在全面深化改革等刚性支出上持续增加，地方政府债务持续扩大。特别是地方政府隐性债务呈现上升趋势，增加了地方政府隐性债务扩张渠道［3］。地方政府债务的偿还来源主要是财政收入，主要由土地收入和税收收入等构成。全球经济下行，国内房地产行业低迷，加之电商对实体企业的冲击，土地收入和税收收入增速缓慢，地方政府偿还履约能力受到影响［4］。且地方政府隐性举债呈现低效率与高风险并存的特点，加剧了财政风险与传导。

（四）金融创新快速积聚可能引发系统风险

新经济模式的呼唤下，随之而来的是金融模式的创新改革，满足了客户差异化服务需求。但也因不当创新，增大了金融风险的隐蔽性、传染性和破坏性。例如，部分信贷资金假借金融创新，绕道借给僵尸企业。各银行推出各类线上信用贷款，仅以大数据支撑快速放款，减少了贷款审批的环节，导致借款主体盲目过度负债、超前消费等享乐主义滋生，无法到期偿还，银行不良资产增加。更为严重的情形，因技术的局限和信息校验不足，让不法分子钻了空子，导致金额巨大的骗贷案件频发等［5］。这些让我们认识到不当的金融创新容易越过理性的边界，容易走向管理的边缘地带。

（五）宏观审慎监管缺位可能引发系统风险

2008 年全球经济危机，世界各国认识到宏观审慎政策的缺失是导致危机的重要原因之一，危机过后，全球达成建立健全宏观审慎政策框架的共识。近年来新型金融形态层出叠新，伴随新的风险问题出现。例如，“裸贷”“套路贷”等非法信贷现象，因认识、监管的问题导致系统性金融风险上升。尤其在金融重点领域，监管难度加大。金融快速发展必然推动金融监管深化改革，十四届全国人大一次会议第二次全体会议公布金融监管体制改革方案，将“一委一行两会”调整为“一行一局一会”新格局，是对我国现代化金融监管体制的完善和优化，将更好地应对金融行业的发展和监管分业状态的割裂，防止出现盲区、监管俘获和金融风险的堆积［5］。

三、防范系统性金融风险地方治理的建议与意见

防范系统性金融风险的认识提升以及对潜在系统性金融风险触发点的演化研究，是实践中达成的共性认识。金融风险的累积是一个动态的过程，一旦触发，传染强、扩散广。法治路径是防范和化解重大风险的必然选择。法治的确定性和可预期性，能更好地应对风险的不确定性，提供更优化的应对和处置方式。当前，各地方正处于改革攻坚、转型升级阶段，结合自身发展特点，从地方治理的以下方面积极防范。

（一）强化党对金融工作的领导

近年来，各地方不良贷款率得到有效控制，各地方政府债务化解有力推进，尤其是房地产楼盘等问题得到妥善处置，最为关键的是坚持了党的领导。各地方受地域乡俗文化、经济结构、企业经营投资理念、中小金融机构信贷投放偏好、监管信息资源不对称等影响，且各要素之间的关联加强，系统性风险上升，更要强化党的集中统一领导。习近平总书记强调：“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作的集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。”在各地方转型升级发展中，关键是处理好快速发展与金融创新改革的关系，克服金融内生脆弱性，更需发挥党的领导作用，精准研判地方经济金融形势，协调金融改革过程中各方利益，引导市场经济各主体提高政治站位，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。

（二）引领企业规范经营管理

地方企业面临的最大问题就是如何做大做强，实现高质量发展。深入分析发现，培养企业先进的经营理念至关重要。很多企业在发展上升期，利益驱使扎堆投资效应，所引发的企业信任危机。例如，部分实体企业家扎堆投资房地产行业，且违规举债，现因房产行业形势下行，高息举债导致还款压力，企业出现资金链断裂，实体企业经营受牵连。企业经营者加强自我学习提升，同时发挥政府信息资源整合与引导，提供平台与机会让企业经营者真正走出去，与同行业先进企业进行经营理念与技术等交流；无论是传统产业还是新型产业转型期间，引导经营者保持目标一致，用平和的心态处理好转型带来的冲击；引导企业家自身价值实现、企业价值实现与社会价值实现的统一，增强企业家的社会责任感与认同感等。

（三）持续深化中小金融机构改革

地方金融业为地方企业的发展提供融资。尤其是中小银行以高效率审批发放贷款的优势赢得中小微企业的青睐，担保企业以提供信用担保为中小微企业解决了无资产抵押融资难题。但从地方中小银行信贷投向，也面临脱实向虚的问题。信息化时代以大数据为支撑，产生了新型金融业态的企业，例如，供应链金融企业呈现出了更为市场化的特征，提供了更为广阔的融资渠道［6］。但是在发展的同时，也暴露出了一定的问题，新型金融业态企业的发展，打破了中小金融机构信贷额度控制制约，信贷规模扩大，将可能导致不良资产上升，系统性风险累积。中小金融机构深化改革，尤其是中小银行必须转变经营理念，完善对金融机构的考核考评机制，引导信贷投向实体经济。

（四）健全政府债务动态反馈机制

规模巨大的地方政府债务已成为全国各地市发展的“沉重包袱”，也成为极易引发系统性金融风险发生的重要因素之一。近年来，地方政府为发展当地经济大规模举债，总体风险可控。但是结构问题不少，债务增长过快，债务比较集中，金融资源配置上欠缺科学规划，部分时点债务压力大。也因受经济下行、企业生产经营下降等影响，地方财政收入减少，政府的偿还能力减弱，局部的风险仍可能出现。面对如此严峻的政府债务形势，一旦出现违约风险，将影响政府信誉，还款来源将更加受限。控制地方政府债务规模尤为重要，必须全面掌握政府债务的情况，除政府债务融资外，应将融资平台贷款等隐性债全口径纳入政府债务管理，建立政府债务动态反馈机制，整体布局金融资源的配置，避免因金融资源错配导致风险积聚，引发重大风险。

（五）构建完善的宏观审慎政策框架

金融机构的内生脆弱性加上金融监管的缺位，提高了系统性金融风险发生的可能性。根据风险点的转移以及风险结构的变化，我国对金融监管体制进行深入改革，及时调整监管制度和结构，形成“一行一局一会”监管格局。新格局主要凸显中国特色的“双峰”监管，应对金融行业业态的发展，防止出现监管盲区等风险堆积。金融监管体制的改革应是“自上而下、自下而上”双向推动完善和优化。在中央金融监管体制改革方案指导下，应全面梳理地方监管各部门职能职责，厘清职责边界，无缝对接好改革过渡期的具体监管工作落实，避免出现金融监管缺位问题。在新格局下，发挥各监管部门的监管协同作用，着重改善因各金融监管部门之间沟通协调不畅、协调不够等因素导致的信息不对称、出现监管空白与套利等问题，为地方政府作决策提供详实、准确的数据支撑。