碳中和目标下我国森林碳汇功能实现的困境检视与法治保障

摘 要：森林是水库、钱库和粮库，同时森林生态系统固碳增汇功能在实现碳中和目标中的作用也愈发凸显，成为重要的“碳库”。然而，我国森林碳汇功能实现存在因法治化程度较低、法律体系不健全且位阶低而造成的法律困境，以及因存在产权、资金、技术、风险障碍而造成的事理积弊。因应之策在于：一方面要积极推进国家应对气候变化专门立法、推进森林碳汇相关法律修订与制定、加强森林碳汇司法保障以巩固提升森林碳汇能力；另一方面要明晰森林碳汇的产权与收益归属，建立健全森林碳汇金融服务体系，提升森林碳汇项目技术实现能力、发展森林碳汇项目风险分散机制以消弭森林碳汇功能实现的障碍。

关键词：碳中和；森林资源；森林碳汇；法治保障

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1672-335X（2024）02-0061-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202402006

一、引言

世界气象组织在联合国气候变化大会（COP28）上发布《十年期气候状况报告》。报告指出，2011—2022年是人类有气象记录以来最温暖的十年。记录了十年间极端气候事件如何对人类的经济社会系统产生破坏性影响，如何阻碍国家可持续发展目标的实现；强调各国应采取更加积极主动的气候行动，努力将全球温升幅度控制在不超过工业化前1.5℃的范围内。［1］从碳达峰到碳中和仅有30年左右的时间，以碳排放为基础的经济社会發展模式会对碳中和目标产生巨大的压力。在此背景下，传统的“减排”方式难以及时有效应对来自碳中和目标的紧迫约束，急需采取更加多样化的手段分散减排压力。生态系统的“增汇”被认为是碳减排之外的强力补充，可以为我国“2030年碳达峰”与“2060年碳中和”目标的实现发挥重要作用。［2］我国陆地生态系统中，对森林生态系统的管理能够对温室气体减排作出70%的贡献，而农田、草地和湿地生态系统分别能贡献16%、10%和4%。［3］我国森林总面积达2.31亿平方千米，数据来源：2023年3月全国绿化委员会办公室发布的《2022年中国国土绿化状况公报》。森林碳汇功能的实现对于我国实现碳中和目标意义重大，然而，我国森林碳汇的法治建设仍处于较低水平，无法有效满足现实需要。因此，梳理碳中和与森林碳汇二者间的辩证关系，分析我国森林碳汇功能实现所存在的困境与改善路径，以期在法律与制度层面更好地促进森林碳汇功能实现，更好地服务于国家碳中和战略的实施。

二、碳中和与森林碳汇之辩证关系

碳达峰以减少碳排放为核心任务，是工业化发展到更高水平所能自然达到的效果，而碳中和则以增加碳汇为重点要求，需要进行更加积极有为的努力。［4］同时，面对碳中和目标的紧迫约束，在现行以能源和工业部门减排为主的措施之外，加强森林保护和修复的重要性日益凸显。正确认识森林碳汇与碳中和目标之间的辩证关系，认识我国森林碳汇发展的巨大潜力以及森林碳汇在减排固碳方面的显著作用，对于制定合理的政策和措施以实现碳中和目标具有重要意义。

（一）碳中和与森林碳汇的意蕴辨析

碳中和是指人为二氧化碳移除在全球范围内抵消人为二氧化碳排放，［5］也可称为二氧化碳的净零排放。净零是指规定期间内人为移除抵消人为排放；近零则指规定期间内人为排放水平接近。净零碳排放与碳中和概念基本相同。因此，碳中和可从碳排放（碳源）和碳移除（碳汇）两个方面进行理解。1992年《联合国气候变化框架公约》：“汇”指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。“源”指向大气中排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。碳源是排放到大气中的碳，以人类活动产生的碳排放活动为主，主要在化石燃料的燃烧以及土地利用变化过程中产生。碳汇则是从大气中吸收的碳，以陆地与海洋生态系统所吸收的二氧化碳为主。当碳源与碳汇能够达到相互抵消的状态时，可达到碳收支平衡，也即实现了碳中和。［6］（P18-19）从碳中和的定义可知，实现碳中和的行动逻辑应包括“减少人为碳排放”与“增加人为碳移除”两条主线。［7］从控制碳排放视角来看，应最大限度地控制和减少二氧化碳排放以达到“近零”状态，主要措施包括建设绿色能源体系和高能效的循环利用体系，推动化石能源清洁高效利用、实现非化石能源的有效替代、提升能源综合服务能力并推进生产生活方式转型。［8］（P48-49）从碳移除视角来看，应大力建设负排放体系，包括提升自然生态系统的增汇能力与推动碳捕集技术的发展与应用。

森林生态系统能比其他陆地生态系统更有效地吸收、固定和储存二氧化碳，因此，森林生态系统是碳汇中最主要的组成部分。［9］森林碳汇指森林生态系统吸收大气中的二氧化碳，将其储存为有机碳，进而减少大气中二氧化碳含量的过程、活动或机制。森林碳汇与林业碳汇二者概念并不完全等同。林业碳汇指通过造林和再造林、森林培育、森林保护和可持续管理等活动，清除大气中二氧化碳并与碳汇交易等活动相结合的过程、活动或机制。林业碳汇作为一个制度性概念，是人们利用“森林碳汇”这一侧重森林吸收碳的物理特性的客观功能以应对气候变化的一系列制度或机制的统称，是“森林碳汇”的制度化体现。［10］（P37-38）总体来看，森林碳汇侧重森林吸收碳的物理属性；而林业碳汇则侧重于通过人类活动增加森林的固碳功能，社会属性更强。但是，森林碳汇的内涵与外延相对林业碳汇更加广泛，森林碳汇这一概念具有系统性和整体性，能够更好地体现森林在陆地生态系统固碳增汇方面的重要作用。因森林碳汇概念更具系统性和整体性，本文主要采用“森林碳汇”的概念进行论证。

（二）碳中和与森林碳汇的相互作用

1.森林碳汇功能提升对实现碳中和具有重要作用

森林生态系统中绿色植物通过光合作用将大气中的二氧化碳转化为有机质储存在植物体内，并且森林生态系统固碳量随着生物量的增加而增加。森林生态系统固碳具有以下特点：第一，森林植被生长周期与寿命长，体积和生物蓄积量大，具有长期且丰富的固碳能力；第二，相比农田、草地生态系统易受人为扰动的特性，森林生态系统中的土壤固碳具有持久性，储存在土壤中的碳不易被释放；第三，森林生态系统中植被与土壤中储存的碳密度高于陆地其他生态系统植被和土壤的碳密度，致使其具有较高的碳储存和碳吸收能力。［6］（P78）

一方面，森林碳汇功能的实现在我国应对气候变化的实践中始终发挥着重要作用。我国通过国家规划、重大工程引领，实施天然林工程、退耕还林还草等重点工程，提高了我国的森林覆盖率与森林生产力，有效提升了森林碳汇能力。2021年我国森林覆盖率为24.02%，森林蓄积量为194.93亿立方米，林草植被总储碳量为114.43亿吨。数据来源：2022年11月国家林业和草原局《2021中国林草资源及生态状况》。从1990年到2020年，在全球森林面积和森林蓄积量不断减少的大背景下，我国森林面积与蓄积量逆势增长，为稳固与提升我国生态系统碳汇能力提供了有力保障，是实现碳中和目标的重要支撑。［11］

另一方面，由于我国的发展是一个“并联式”的过程，“四化”是叠加发展的，尽管我国总体上已达工业化后期阶段，但尚未完全实现工业化，工业现代化水平仍然较为薄弱。［12］此外，我国农业现代化、信息化与城镇化总体水平还相对滞后，［13］经济发展的压力仍然沉重，再加上以煤炭为主体的能源结构，工业方面的“硬减排”空间会受到相当大的约束，但通过森林碳汇能力提升以实现“森林减排”有巨大潜力。实现森林碳汇能力提升，可以有效分担来自工业的减排压力，为经济社会系统的转型争取宝贵的时间和空间。此外，森林固碳因其基于自然过程，成本优势明显，能够有效助力我国实现碳中和目标。

2.碳中和对实现森林碳汇功能提升提出必然要求

第一，積极开展造林、再造林等林业活动。造林和再造林是指通过人工手段在原先没有森林或森林面积减少的地区进行植树造林活动。从制度层面看，巩固提升森林碳汇功能应紧紧围绕造林和再造林这一最基本活动，主要制度包括植树造林、封山育林与退耕还林等制度。［14］我国《森林法》第四十二条到第四十五条明确将植树造林作为一项基本森林法律制度，规定各级人民政府应组织、统筹、鼓励造林绿化活动；第四十六条第一款与第二款分别规定了各级人民政府应当对符合条件的土地组织实施封山育林和退耕还林措施。

第二，减少毁林和抑制森林退化。林木中蓄积的生物碳储量会随着森林的毁损或退化等活动，重新释放进大气中，林木在毁损与退化过程中释放的二氧化碳是陆地生态系统中碳源的重要组成部分。2020年，全球森林总碳储量达到6620亿吨碳，主要储存在森林的生物质、土壤以及凋落物与死木中，数据来源：2020年7月联合国粮农组织《全球森林资源评估报告》。如此规模的碳库，一旦处置不当则会变成巨大的碳源，阻碍应对气候变化努力与碳中和目标的实现。我国《森林法》第四章规定了对林地的保护、森林资源的保护和修复、森林防火、森林病虫害防治等重要制度，通过加强森林保护，减少毁林与森林退化，稳固现有森林碳库中的碳储存能力，减少森林向大气中释放温室气体。

第三，实施森林资源的可持续经营管理。森林集碳汇、碳库与碳源为一体，因此要充分发挥森林可持续经营的杠杆作用，以确保与巩固森林碳汇功能的实现。［15］森林可持续经营以建立稳定、高效的森林生态系统为目标，是抵消二氧化碳排放的重要方式，通过编制科学的森林经营方案、建立合理的森林分类经营与采伐制度等途径，兼顾森林的经济、社会和生态功能，实现森林碳汇功能“质”的提升。我国《森林法》第六章规定了对森林的分类经营、森林采伐与森林认证等制度，通过科学处理经营与保护的关系，对森林分类经营、精准施策，充分发挥科学经营技术的支撑以及专家的作用，着力提升森林资源的可持续经营能力。［16］

（三）我国森林碳汇功能实现潜力深厚

1.外延扩大再生产：总量提升潜力大

根据《全国森林经营规划（2016-2050年）》，2020年我国森林覆盖率已达23%，森林蓄积达165亿立方米，森林植被总碳储量达95亿吨。到2050年，我国森林覆盖率稳定在26%以上，森林蓄积达230亿立方米，森林植被总储碳量达130亿吨。我国森林碳汇总量提升潜力巨大。

2.内涵扩大再生产：质量提升潜力大

虽然森林碳汇总量提升具备一定潜力，但是未来可供扩大的森林面积是有限的。［17］内涵扩大再生产指通过改善森林质量以增加森林所吸收和储存的碳，其最主要的措施是实现对森林的可持续经营，如对成熟林进行更新再造以使它们能够重新增汇。按照内涵扩大再生产的要求，将2050年的目标设定为单位森林面积蓄积量达到世界平均水平，如若实现，我国森林到2050年每年碳汇量将达到4.2亿吨，相当于年吸收15.4亿吨二氧化碳。［18］

三、我国森林碳汇功能实现的困境检视

我国森林碳汇存在两方面困境。一是制度困境，以政策推进为主导而缺乏法律规制；既有法律依据少，效力层级低；新《森林法》对森林碳汇功能实现保障不足。二是实践困境，我国森林碳汇功能实现存在产权障碍、资金障碍、技术障碍与风险障碍。

（一）制度困境

1.以政策推进为主导而缺乏法律规制

碳汇政策是以巩固和提升生态系统碳汇能力为目标的政策集合，发展森林碳汇、实现森林碳汇能力提高，是我国长期以来碳汇政策的主要内容。［19］2007年《应对气候变化国家方案》即明确碳汇目标，把提升森林碳汇能力作为我国应对气候变化行动中的重要举措。2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》指出，推进植树造林，增强森林碳汇功能。2021年国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，具体提出了提升碳汇能力的四项重点任务，并对稳定现有森林固碳作用作出要求。在地方层面上，2022年《云南省“十四五”生态退化地区绿色发展实施方案》提出，应加强森林碳汇计量监测水平，提升生态系统固碳增汇能力。2023年《上海市财政支持做好碳达峰碳中和工作的实施意见》提出实施森林质量提升工程，提升森林碳汇能力。由此可见，我国目前已颁布一系列政策文件，基本搭建起从中央到地方、由综合性调整到专项具体指导的有关“森林碳汇”方面的政策体系。

政策与法律作为现代国家治理中的主要制度资源，是我国实现碳中和目标法治保障的两大现实基础。当前，我国碳中和目标的提出及实践，主要通过政策予以推进，体现出明显的“政策之治”特色，政策在一定程度上发挥着引领法律制定，并在短期内起到“过渡性”法律的作用。［20］然而，实现碳中和目标并非仅涉及气候环境治理领域的问题，还涉及经济—社会—生态综合系统和多领域的重大问题，单纯的政策或法律均难以有效应对。一方面，政策具有靈活性和指导性，能够对热点领域出现的新问题给予及时应对，但其规范性与可预测性不足，政策制定的科学性、民主性以及权利保障思维可能有所欠缺，不利于形成规范化、体系化的规则体系;另一方面，法律具有稳定性与规范性，易形成稳定的社会规则体系，是现代国家治理的有力支撑，但是其难以及时有效应对新领域新问题的出现。［21］

当前我国立法中直接针对森林碳汇的规定付之阙如，法律制度供给缺口很大，只有国家政策性文件对其有直接体现。一般而言，对于急切需要解决并且仍未定型的社会关系通常先用政策的方式进行协调较为合适，待社会关系较为稳定后再考虑通过法律途径进行规制。［22］然而，我国早在2007年就提出《应对气候变化国家方案》，实现碳中和目标任务紧迫且艰巨。因立法存在空白，政策“超前”于立法，致使相关措施的实施缺乏坚实可靠的法律基础，甚至面临“合法性”不足的问题，成为当前森林碳汇功能难以充分实现、制约碳中和目标达成的重大障碍。［10］（P70）

2.既有法律依据少且效力层级低

森林碳汇立法主要由“气候法”和“森林法”两部分组成。在气候法领域，我国目前暂未制定《气候变化应对法》或《碳中和法》这样一部以应对气候变化为直接立法目的的专门法律。而在气候变化法律体系的外围，存在一部分与应对气候变化相关的单行法，如《煤炭法》《可再生能源法》等能源法律，《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等产业法律，《气象法》等与适应气候变化相关的法律。［4］而从“广义的法律”角度来看，还包括《碳排放权交易管理办法（试行）》《中国清洁发展机制基金管理办法》等与森林碳汇交易、项目运行等具体事务相关的部门规章。这些规范性文件的效力层级低，法律约束力较差。在森林法领域，我国形成了以《森林法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》为核心的法律，以及其他有关森林保护、开发和利用相关的法规和规章形成的森林法律体系。此外，如《民法典》物权编、《土地管理法》《农村土地承包法》等以林业物权关系为调整对象，《农业法》《农民专业合作社法》等对林业活动开展具有规范作用的、对林业有重要影响的法律也是森林法律体系中的重要组成部分。同样，上述法律也并未涉及森林碳汇，森林的碳汇功能仅作为一种“间接利益”而被追求。

但在地方层面上，许多地方性法规涉及有关提升森林碳汇功能或支持森林碳汇项目的内容。如《广东省森林保护管理条例》第二十一条规定，通过植树造林、森林抚育等措施提升森林碳汇增量；《天津市碳达峰碳中和促进条例》第五十四条规定，通过绿色工程建设，强化森林生态系统的保护修复，增强森林碳汇能力；《广东省促进民族地区发展条例》第二十三条规定，支持民族地区开发林业碳汇项目，开展碳排放权市场化交易等。总体来看，我国有关森林碳汇的立法存在着中央立法缺失、地方立法位阶较低等问题，远远不能满足我国森林碳汇功能提升的要求。

森林碳汇法律依据不足以及现有法律效力位阶低下会导致交易成本提高。以森林碳汇交易为例：一方面，在森林碳汇交易过程中会涉及多个主体，若相应的法律制度供给不足，有关林权的流转和碳汇权利的归属不明，会极大增加双方的交易成本，阻碍碳汇交易活动的进行。另一方面，制度的效力位阶能够影响交易主体执行契约的意愿，制度效力位阶的低下会导致森林碳汇交易成本的增加。［23］法律效力低意味着法律规定的执行与保护力度弱，会极大增加交易各方在合同履行过程中面临的风险，在此过程中风险厌恶型的交易主体可能会放弃交易活动。另外，当出现违约风险时，相关碳汇项目合同的执行和违约处理的过程会相当困难，发生争端时也难以寻求有效的途径进行解决。

3.新《森林法》对森林碳汇功能实现保障不足

第一，新《森林法》的立法目的未能体现森林应对气候变化的内容。新《森林法》指《中华人民共和国森林法（2019年修订）》。虽然新《森林法》指导我国林业从生产性森林向生态性森林转变，由森林的经济功能转向突出森林的生态功能，但是其立法目的中并没有充分考虑到森林在应对气候变化、实现碳中和方面的重要作用。［24］新《森林法》对植树造林，减少毁林和抑制森林退化，推动森林可持续经营管理等措施作出明确规定，客观上对森林增汇起到积极作用，但其对森林碳汇功能重视程度不足，未对森林碳汇进行明确定义以及功能、价值阐释。

第二，新《森林法》中没有体现碳汇林的确切法律地位。新《森林法》实施森林分类经营制度，突出公益林和商品林各自主导功能，对公益林范围进行详细划定并提高了对公益林的保护支持力度，促进森林资源经济、社会和生态效益的综合实现。碳汇林既具有生态效益，减缓气候变化与促进环境保护，又能够通过碳交易、生态旅游、生态产品和生态补偿等取得一定的经济效益，但其究竟应该纳入公益林还是商品林进行经营管理，根据现有法律规定不甚明确。［25］（P109）两种森林经营方式有着本质性的区别，因碳汇林法律地位的不明确，会对实践中碳汇林项目在规划、投资、运转与监管等环节中产生较大困扰。

第三，新《森林法》所确立的市场机制难以保障森林碳汇功能实现。森林碳汇功能实现离不开市场机制的有效运行，森林碳汇的市场交易能够通过合理的经济激励机制，化解外部性问题，实现碳汇这一稀缺资源的最优配置。我国《森林法》中与市场机制相关的手段主要有森林生态效益补偿制度和林权流转制度。［26］对于生态效益补偿制度，我国新《森林法》未对森林碳汇的补偿主体、补偿范围和补偿方式等进行规定，也未将碳汇作为森林的生态功能，因此难以建立对森林碳汇项目生态效益的补偿机制。而对于林权流转制度，新《森林法》虽明确了国有森林资源可以依法确定给林业经营者使用，也可以依法流转，但是森林碳汇的交易对象不是林地的使用权或所有权，而是森林碳汇抵消的温室气体排放量。所以，虽然新《森林法》明确森林权属，加强产权保护，但其流转制度不适用于森林碳汇交易。

（二）实践困境

1.森林碳汇功能实现存在产权障碍

森林碳汇的生态价值需通过市场机制进行补贴和激励。森林碳汇项目将森林碳汇功能开发成碳汇产品，通过碳汇交易等方式为经营主体提供一定的经济利益，以此提升碳汇供给量。［27］实现产权的清晰界定，是实现森林碳汇市场交易的前提。目前我国森林碳汇交易是一种行政结果，其主要由国家林业主管部门以批准许可等形式确定碳汇权，无法自由转让与交易，难以实现碳汇资源的合理有效配置。［28］目前，我国森林碳汇功能实现的产权机制障碍主要体现在产权归属不明与产权的收益权残缺两个方面。［29］

一是产权归属不明。森林碳汇以森林资源为载体，以林木为依托，森林碳汇权应从属于林权，那么森林碳汇产权不能独立于传统的林权而存在；而森林碳汇具有明显的外部性与公共物品性质，森林碳汇产权难以简单直接地套用传统林业产权的界定规则。［30］当碳汇所有权与林地所有权或使用权归属于不同主体时，易导致碳汇产权归属出现混乱，造成碳汇收益难以合理分配。我国目前还没有一部法律法规明确碳汇产权的法律性质和归属，极易出现产权权属纠纷，大幅提升森林碳汇的交易成本，挫伤交易各方的积极性。

二是产权的收益权残缺。我国现阶段的排放控制主要采取“总量控制+交易”模式。在此种模式下，碳排放配额交易是碳排放权交易市场上的主要交易类型。［31］（P217）我国森林碳汇主要通过CCER进行抵消，重点排放单位自我开发或通过市场购入森林碳汇项目所产生的CCER，以抵消履约日碳排放配额缺口。我国对CCER抵消的比例进行了严格限制，重点排放单位每年使用CCER抵消的比例不能超过应清缴碳配额的5%，《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十九条第一款：“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。相关规定由生态环境部另行制定。”加之目前“抵消履约”模式尚未适用全国统一碳市场，以及碳汇的交易价格偏低，甚至难以弥补经营者造林成本，［32］由此造成国内对森林碳汇的有效需求不足，供给主体无法充分实现碳汇收益。

2.森林碳汇功能实现存在资金障碍

一方面，森林碳汇项目先期成本投入高，项目运转周期长，利润回收慢，大部分投入都发生在前期对林地的清理和整地、苗木与幼林的培育上，但作为收益的木材要数十年甚至上百年来实现，加之公益林会受到严格的采伐限制，其木材收益少，投资回收期更长。［33］（P279）碳汇项目实施前，需要对项目可行性进行全面分析，包括项目的勘察、论证、尋找合适的买家并进行谈判；碳汇项目实施后，还需要对项目进行实时监控、测量、核查，碳汇收益在核证与签发后才能获得，同时还需考虑法律规范变动以及碳市场未来发展的不确定性，给整个项目实施过程带来较高的交易成本。［34］

另一方面，我国森林碳汇融资体系不健全。首先，我国林业信贷期限存在错配问题，森林碳汇项目获取收益期间与信贷还款期间不一致。森林碳汇项目造林周期长，而对接信贷产品的使用期限往往只有1—3年，短期信贷资金无法满足碳汇项目对持久稳定现金流的需求，导致项目经营者需要通过续贷满足流动性需求。其次，现有金融产品种类少且对碳信用、碳债券、碳基金、碳保险等金融产品的利用不足，无法满足碳汇项目的资金需求。最后，现有森林碳汇项目贷款与税负减免等金融支持政策缺乏，难以形成金融企业或机构对气候友好型项目的投资偏好，限制了我国森林碳汇项目的规模化发展。［19］

3.森林碳汇功能实现存在技术障碍

首先，森林碳汇项目开发的方法学复杂且灵活性差。造林碳汇方法学主要是规定碳汇项目的使用条件、计入期、基准线情景与额外性论证、项目减排量核算、监测方法、审定与核查要点等关键内容。方法学内容涉及生态学、经济学、法学、林学、碳计量和监测方法学等学科的专业知识。但是森林碳汇项目的实施主体，尤其是一些规模较小的如村集体、林农等在内的经营者，对项目方法学可能缺乏专业知识，在实践过程中可能难以达到预期目标。其次，森林碳汇的计量和监测技术不完善。计量和监测技术不完善可能导致对森林碳汇项目所能贡献碳储量的估算不准确，无法测量和验证项目的碳减排效益，难以保证项目在其生命周期内实现净收入，从而阻碍项目的可持续、规模化经营。［35］同时，低质量的计量和监测数据也会增加碳汇项目的不确定性，大幅提高投资风险，可能影响到项目的投资与运营。最后，森林碳汇核算方法体系存在缺陷。我国森林碳汇项目具有要素多、生态系统复杂等特点，核证减排量会因地域和生态条件等因素的不同而呈现较大差异。［28］但目前我国碳汇核算方法较少，碳汇项目未建立动态核算机制，难以灵活有效地对复杂多样的碳汇项目进行准确核证。

4.森林碳汇功能实现存在风险障碍

其一是碳泄露风险。温室气体碳泄漏主要指发生于项目边界外的，由项目本身引起并且可观察与测量的温室气体源排放的增加量，包括活动转移、市场泄露、排放转移与生态泄露等途径。［36］森林碳汇项目对温室气体减排的实际贡献应表现为净固碳能力，指项目固碳量减去温室气体的泄漏量。［37］以天保工程为例，天保工程在工程的边界内外所引起的额外温室气体排放量抵消了工程固碳效益的9.82%。［38］其二是碳释放风险。尽管森林是重要的碳汇，能够吸收大量的二氧化碳，但是在资源过度开发、自然灾害频发以及气候变化加速的影响下，森林生态系统退化加剧，储存在森林生态系统中的碳被大量释放到大气中。自然灾害、森林砍伐、林地利用变化等因素会加速森林碳释放进程。自然灾害中森林火灾是我国森林碳释放的主要因素之一。2023年前三季度，我国共发生森林火灾308起，受灾森林面积达2596平方千米，一旦发生森林火灾，森林累计吸收的碳很大一部分会直接释放进大气，引起巨量的二氧化碳排放。尤其是对于森林碳汇项目，其计入期通常为20年以上，在此期间发生火灾的累计风险很高。

四、我国森林碳汇功能实现的法治保障

森林碳汇功能实现既需要建立健全的森林碳汇法律规范体系，着力提高法律规范的效力层级与约束力，充分发挥司法能动性以巩固提升我国森林碳汇整体能力，也应以健全的制度消除森林碳汇功能实现的产权、资金、技术和风险障碍。

（一）以法治化的手段巩固提升我国森林碳汇整体能力

1.推进我国应对气候变化专门立法

在碳中和目标下，制定综合性的应对气候变化法是促进我国森林碳汇功能实现的关键路径。应对气候变化法的主要内容包括减缓和适应两部分。减缓方面主要是控制温室气体的排放量，涉及能源、工业、碳汇等领域，可见森林碳汇是减缓气候变化方面的重要举措。目前全球已有多个国家和地区制定了专门立法，如2015年《芬兰气候变化法》、2019年《德国联邦气候保护法》、2021年《欧洲气候法》、2022年《韩国碳中和与绿色发展法》等。我国应对气候变化立法起步早，但“发育迟缓”且长期滞后于政策。2009年《关于积极应对气候变化的决议》即提出要加快我国应对气候变化相关立法的形成与完善，2012年发布了《气候变化应对法》（专家建议稿），2021年生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》强调要“加快推进应对气候变化相关立法”，重新将应对气候变化立法提上日程。

制定专门气候变化法主要基于以下原因。首先，现有森林碳汇法律体系中综合性、基础性的应对气候变化法缺位，使整个法律体系呈现出政策超前于法律，过分依赖政策供给的特征，缺乏能够涵摄目前规范森林碳汇领域的相关单行立法、行政法规、部门规章以及地方性立法的基础性规范。现有森林碳汇法律体系中的法律主要专注于具体领域，存在视野受限、立法空白，并且领域间缺乏衔接规定，致使其规范效力和传导力等方面存在缺陷。［39］其次，应对气候变化法能够在法律文本中直接明确地宣示其立法目的。立法目的是立法活动的宗旨与方向，是进行立法论证与法律解释的重要依据，同时也是全民守法的规范指南，立法目的为一部法律能走多远定下了总基调。［40］应对气候变化法所具有的鲜明目的性，能够将森林碳汇待制定相关法律法规的立法目光聚焦于应对气候变化上，突出其“气候法”的本质特征。再次，应对气候变化法作为一部政策性、综合性、基础性的法律，能够全方位、多领域地推动森林资源保护、碳汇功能巩固提升，为相关主体积极参与提供法律支持。最后，应对气候变化法能够为森林碳汇法律体系起到统筹协调作用。［41］森林碳汇功能的巩固提升是一项庞大的系统性工程，涉及森林资源保护、森林可持续管理、森林碳汇项目的全周期运转、森林碳汇交易、市场机制的建立与完善等相关领域。應对气候变化专门立法是森林碳汇立法的重要基础，能够有效解决立法碎片化的问题。

2.加快森林碳汇相关法律修订与制定

基础性、框架性的专门立法如果没有相应法律法规及制度的跟进，就无法发挥其实质性作用。当前森林碳汇相关法律法规及规章呈现位阶低、分散化、碎片化的特征，并且在协调机制缺乏的情况下，极易导致各自为阵、九龙治水的现象，极大降低了法律的实施效益。森林碳汇领域的法治化程度较低，《森林法》作为森林碳汇领域位阶最高的法律，并未涉及气候变化与碳汇问题，而针对森林碳汇的立法主要散见于效力层级较低的部门规章和一些政策性文件中。此外，针对森林碳汇交易所涉及的碳市场体系，同样缺乏高位阶的法律法规，主要依靠部门规章进行调整，致使有关碳汇交易的法律规范效力较低。

为提高我国森林碳汇领域的法治化程度，逐步改变依赖政策调整的模式，应加快推进相关法律法规的修订与制定。首先，《森林法》作为森林法律体系中的“基本法”，应当将森林碳汇的概念引入其中，并对其法律属性、碳汇功能实现机制等内容作出原则性规定，同时明确森林碳汇项目所产生核减碳排放额的法律性质；在《森林法》经营管理部分应明确碳汇林这一新兴林种的法律地位，明确其应归属于公益林还是商品林。其次，在《民法典》物权编中应明确森林碳汇这一“无体物”的法律属性，明确其登记形式与对抗要件；［29］同时应修订《森林法实施条例》，将森林碳汇的相关权属与森林权属以及森林所占土地的权属严格区分，明确森林碳汇的权利主体、权利客体与权利内容，为碳汇交易活动提供保障。再次，应着力提高森林碳汇配套立法的位阶。可制定《森林碳汇管理条例》，从项目开发、碳汇计量和监测到碳汇的核证签发，再到碳汇进入市场进行交易等每个环节做到利益主体、利益内容、利益分配的明确，保障森林碳汇项目高效运转。［42］最后，应推动森林碳汇交易与碳排放交易制度体系的高效对接，逐步将森林碳汇项目产生的减排额纳入碳排放交易中；同时应积极构建森林碳汇交易平台，降低交易方搜寻成本，润滑碳汇交易过程。

3.提升森林碳汇行政执法效能

徒法不能自行。促进森林碳汇功能实现不能仅依靠相应立法给予支持，也应以严格的执法作为坚实保障。着力提升森林碳汇行政执法效能，对提升森林生态系统固碳增汇能力、推动生态文明建设、维护生态秩序和公众权益具有重要意义。

一方面是针对提升森林生态系统固碳增汇能力的行政执法保障。第一，应加强森林执法监管，严格保护与合理利用森林资源，严格审核审批森林征占用，开展森林保护常态化监管，运用遥感、大数据等方式，全面掌握森林资源的变化情况，减少因人为破坏活动所造成的森林碳释放。第二，应加强森林生态系统修复与可持续经营管理，严格执行国家重要生态系统保护和重大工程修复的相关规定，加快退化森林修复，提升森林碳汇功能；提升森林火灾与森林生物病虫害防治能力，促进科技创新，提升监测、预警和应急处置能力，降低自然灾害对森林生态功能造成的损失。［43］第三，综合运用行政处罚、行政强制执行、行政监督检查等方式对森林生态系统的破坏行为进行强有力的行政规制。另一方面是针对森林碳汇价值实现的行政服务类执法保障。应健全森林碳汇的计量监测体系，完善碳汇核算基准线与方法学，推进森林碳汇项目开发作为温室气体自愿减排项目参与市场交易的实践进程，鼓励相关主体通过购买森林碳汇履行社会责任，促进森林碳汇的价值变现。

4.加强森林碳汇司法保障水平

通常来看，司法具有谦抑性，司法机关以中立主体的身份，发挥定分止争、维护相关主体合法权益的功能。但是在森林碳汇法治体系不健全的情况下，司法机关不能机械地援引现有法律条文，而应在服务于国家碳中和目标的前提下，结合现行方针、政策，发挥司法能动性，进而实现环境公平与正义。［44］

2022年，最高人民法院发布《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《森林解释》）。《森林解释》第十六条对以森林碳汇作为客体的担保物权进行了规定，并鼓励进行实践探索。［45］对森林碳汇担保物权的肯定不仅能够有效盘活碳汇生态资源的功能，为森林碳汇项目拓宽融资渠道，也能够推动生态产品价值的实现，使生态资源更好地成为生态红利；《森林解释》第二十条确认了“认购碳汇”这一修复生态责任的承担方式。福建三明法院审理的“余某某失火罪案”上，被告人自愿认购碳汇以实现对生态环境的替代性修复。福建省三明市中级人民法院发布7个涉森林资源司法保护典型案例之三：被告人余某某犯失火罪案。本案中法院引导被告人自愿认购碳汇，推动开展“生态司法＋碳汇”的工作模式，体现了保护生态环境的价值理念与绿色可持续的环资审判理念，既提高了违法成本，也有利于更好地修复受损害的生态环境，是能动性司法的重要体现。［31］（P109）司法机关应充分发挥司法能动性，实现司法在促进森林碳汇功能实现、助力碳中和远景目标中的保障作用。

（二）以健全的制度消弭我国森林碳汇功能实现的障碍

1.明晰森林碳汇的产权与收益归属

森林碳汇交易市场作为一种因政策导向而建立起来的人造市场，在价格供求机制尚未充分建立的条件下，制度供给的有效性是实现森林碳汇交易市场有效运转的必要条件，而产权明晰是提升制度供给有效性的關键内容。［23］首先，明晰森林碳汇产权应当区分传统林权和碳汇产权，合理确定二者的权益边界，一旦碳汇产品进入市场，应当使其与林权脱离，不与林权相交叉；只要该碳汇产品经过核证签发，就可以作为商品在碳交易市场自由流转。［42］其次，应明确林农、村集体与企业等碳汇供给主体在碳汇交易中的产权界定，存在产权交叉时可通过建立产权共有制度对碳汇收益进行合理分配。再次，森林碳汇权益的救济途径也应跟进。明晰森林碳汇归属的最终目的是为了保证碳汇权利不受任何公权利与私权利的侵扰，应加强碳汇产权保护，降低权利主体维权成本，促进市场有序发展。最后，可以通过建立完善的生态效益补偿机制促进森林碳汇生产者参与碳市场交易，弥补碳汇生产成本，提升供给端生产积极性；同时应加快森林碳汇纳入全国统一碳市场的步伐，逐步收紧碳排放配额的发放标准，探索碳配额的有偿发放形式，刺激森林碳汇需求，最终提升生产者的收益，实现市场供求基本平衡。

2.建立健全森林碳汇金融服务体系

建立健全森林碳汇金融服务体系，能够进一步扩大市场融资规模、拓宽融资渠道，推动森林碳汇项目的持续健康发展。首先，应建立森林碳汇市场化融资风险防范机制。要通过建立标准化的交易体系、简化交易程序等方式有效降低融资成本；同时也要设立森林碳汇保险，尽可能降低因政策不确定性、长项目周期等因素产生的项目风险。［46］其次，应加大碳金融产品的创新力度，实现碳金融产品的多样化发展。大力发展碳基金、碳质押、碳投资结构性存款等新兴金融产品，通过发行碳债券，开展ABS等业务，为森林碳汇产品价值实现提供全过程的金融服务。［47］再次，政府应加大对森林碳金融的支持力度，完善相关法律法规，实现碳金融政策的有效推进，为投资者提供足够的外部激励以形成对碳汇项目的投资偏好。

3.提升森林碳汇项目技术实现水平

一方面应建立复合型的人才队伍。森林碳汇项目的规则、程序和方法学复杂，需要组织由各学科领域专家所建立的复合型专家队伍，共同参与项目的规划、开发、运行，对项目实施提供全过程的技术指导，以确保项目的可持续运转。［33］（P284）同时也应强化人才培养，建立专门的研究培训机构，提供涵盖计量与监测、数据处理与管理等多方面的森林碳汇项目专业培训，着力提升相关实施主体、地方主管部门以及技术人员的知识储备与实践能力。另一方面应提升森林碳汇相关的基础研究水平与技术应用能力。应加快森林碳汇方法学和标准的开发与完善，及时更新方法学，提升方法学的灵活性与可操作性；提升碳汇监测与评估能力建设，构建全面、密集的碳汇监测网络，制定统一的监测数据采集、报告标准，积极推进北斗、陆地碳卫星监测技术、云计算、人工智能和大数据等技术的运用研发，同时应建立全方位的森林碳汇评估体系，确保数据的全面性、准确性、可比性和可验证性；在确保碳汇核算方式科学性的前提下尽量简便核算流程，提升核算的效率与可操作性，逐步推进碳汇项目动态核证机制的建立，积极运用云计算、物联网等新手段建立经济可行的碳汇动态核算方法，为碳汇功能的充分发挥奠定技术基础。

4.强化森林碳汇项目风险防范能力

针对森林碳汇项目的碳泄漏问题，应当在碳汇项目实施的设计阶段即进行综合考量，厘清项目在实施阶段可能产生碳泄漏的因素，并及时采取包括合理选址、因地制宜确定项目类型与规模、碳泄漏监测等措施，开发综合效益好、净固碳量高的项目。而针对项目的碳释放问题，应当将维持原有碳库放在关键位置，及时进行生态修复，有效遏制生态系统退化；强化对森林碳库的动态监测，建立完善的风险预防和控制机制，合理运用遥感、大数据、物联网等技术手段对森林中存在的碳源风险进行预警并积极进行人工干预；同时也应从法律层面建立起对森林碳汇功能造成损失行为的惩罚机制。［48］

五、结语

达到碳中和能够有效防止全球气温过快升高，推动经济—社会系统的绿色低碳转型，改善人类赖以生存的生态环境，实现人与自然和谐共生。现有针对森林碳汇的研究多集中在碳汇价值实现领域，而本研究以森林生态系统整体视角分析森林碳汇功能实现过程中存在的困境及解决方案。通过分析碳中和与森林碳汇二者间的辩证关系，指出促进我国森林碳汇功能巩固提升是实现碳中和目标“减缓路径”中的重要组成部分，特别是在“硬减排”乏力的条件下，实现森林增汇具有重要的理论与实践价值。针对我国森林碳汇功能实现在法律层面中存在的以政策推进为主导而缺乏法律规制、现有法律依据少且效力层级低、新《森林法》对森林碳汇功能实现保障不足以及在事理层面中存在的产权不明晰、资金投资缺乏、技能能力不足、风险溢出等问题，提出我国一方面应以法治化手段巩固提升我国森林碳汇的整体能力，另一方面应以健全的制度消弭森林碳汇功能实现的障碍。随着我国碳中和进程的不断推进，加之“环境法典”时代的到来，“气候法”与“环境法”中森林碳汇间的关系也需进行更深入的探讨，相信我国有关森林碳汇功能实现方面的理论研究与实践探索将会更加充实和完善。

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An Analysis of the Difficulties in Realization of China′s Forest Carbon Sink Functions and Legal Guarantee with a View to Carbon Neutrality

Li Bingqiang

（School of Law， Shanxi University， Taiyuan 030006， China）

Abstract： Forests are reservoirs， money banks and food stores， and forest ecosystems play an increasingly prominent role in achieving carbon neutrality， becoming an important "carbon pool". However， the realization of forest carbon sink function in China has legal difficulties caused by the low degree of legalization， the imperfect legal system and the low rank， and the accumulated problems caused by the obstacles of property rights， capital， technology and risks. It is pointed out that on the one hand， China should promote the national special legislation to cope with climate change， promote the revision and enactment of relevant laws on forest carbon sink， and strengthen the judicial protection of forest carbon sink to consolidate and enhance the forest carbon sink capacity. On the other hand， it is necessary to clarify the property rights and income ownership of forest carbon sink， establish and improve the forest carbon sink financial service system， improve the technical realization ability of forest carbon sink projects， and develop the risk dispersion mechanism of forest carbon sink projects to eliminate the obstacles to the realization of forest carbon sink functions.

Key words： carbon neutrality; forest resources; forest carbon sink; legal guarantee

責任编辑：高 雪

收稿日期：2024-01-03

基金项目：国家社会科学基金重大项目“生态文明视野下自然资源资产产权法律制度研究”（21ZDA091）

作者简介：李冰强（1974- ），男，山西运城人，山西大学法学院教授，法学博士，博士研究生导师，主要从事环境资源法研究。