海南自贸港创国际一流便利化营商环境制度集成创新探索

何耀明 刘萍 何畅达

摘 要：海南自贸港以创国际一流便利化营商环境为目标，不仅彰显自贸港“自由”“便利”的本质属性，而且表达了海南在中国改革开放再出发过程中的政治自觉、时代担当和高质量价值追求。文章以制度集成创新为抓手，既能使海南自贸港营商环境优化产生巨大的“集成”“协同”治理效应，又有利于快速破解海南自贸港营商环境建设中的存量与增量问题。近年来，从中央到海南先后都出台了系列制度性文本，并推出了诸多制度集成创新案例，探索成效十分显著。尽管如此，未来仍需进一步提高认知探索的多重意义、始终保持创新的接力状态、聚焦重点领域的建设清单、加强营商环境的数字赋能。

关键词：国际一流便利化营商环境；制度集成创新；海南自贸港；海南经济

本文索引：何耀明，刘萍，何畅达.<变量 2>[J].中国商论，2024（09）：-148.

中图分类号：F742 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）05（a）--04

《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，海南自贸港紧紧围绕“2025年海南营商环境总体水平达到国内一流，2035年营商环境更优”[1]的任务目标，积极践行习近平总书记关于“营商环境建设”和海南自贸港高质量发展的批示指示精神，以“创国际一流便利化营商环境”为目标，以制度集成创新为抓手，锐意优化海南营商环境，取得了一系列富有成效的制度集成创新成果。然而，对于什么是国际一流便利化营商环境，海南如何突破便利化营商环境的制约障碍，快速建成国际一流便利化营商环境以助力海南自贸港封关运作，还亟待进行深入系统地研究。

1 认识海南自贸港创国际一流便利化营商环境的价值担当

1.1 “国际一流便利化营商环境”的三个维度

“国际一流便利化营商环境”是市场主体基于“营商环境便利性”视角，对其在注册登记、电力获取、业务经营、纳税申报、破产办理与合同执行等经济活动周期中，对其所涉及的各类资源、各种条件，体制机制性因素及其综合的一种最高等级评价[2]。

1.1.1 功能维度

营商环境作为投资经营过程中面临的外部环境，也是制约市场主体投资经营的客观条件，它贯穿于市场主体的全生命周期。它不仅影响着投资经营者的感受和企业发展，还影响着一个国家和地区经济发展的质量与可持续性。一流的营商环境既是一种优质生产力，又能彰显竞争力。

1.1.2 体系维度

营商环境的建设体系一般包括营商环境法治化、国际化、便利化三部分。其中，“法治化”是营商环境建设的前提保障，“国际化”是营商环境建设的水平高度，而“便利化”则是营商环境建设的初心与目的。世界知名自由贸易港的发展史证明，谋求“自由”“便利”的营商环境是其产生、发展、繁荣的基本动因，反映着自贸港的最本质属性。立足“便利化”视角研究营商环境，能更好地探索营商环境对接国际最高开放形态的便捷路径。

1.1.3 特征维度

与一般营商环境相比，“國际一流便利化营商环境”首先表现出“服务理念至上、惠企让利巨大、办事便捷高效、政府市场边界清晰、市场主体对软硬环境满意评价度高”等总体特征优势。其次，市场主体在注册登记、电力获取、业务经营、纳税申报、破产办理与合同执行等实践环节中的满意感受，如办事的便捷度、政策的支持度、物流的速度，其他服务带来的舒适度等具有非常满意的体验评价，能在激烈的市场竞争中持续吸引国际优质企业入驻或加大资本投入。

1.2 把握海南自贸港创国际一流便利化营商环境的价值担当

1.2.1 政治担当

创国际一流便利化营商环境是海南自贸港建设的核心任务，更是党中央对海南自贸港建设的殷切期望与目标要求。2018年发布的《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》有明确规定，且2020年发布的《海南自由贸易港建设总体方案》有时间部署安排，特别是以习近平同志为核心的党中央就海南营商环境建设多次指示，要求海南“加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境”。党的二十大报告更是强调“要加快海南自由贸易港建设”“打造一流市场化、法治化、国际化营商环境”。可见，海南创国际一流便利化营商环境不仅是党中央布置的一项政治经济任务，还是关乎海南自贸港2025年能否如期封关运作的必要前提与关键。

1.2.2 时代担当

实现中华民族伟大复兴是新时代的奋斗目标，更是中华儿女应有的时代担当。因此，以创国际一流便利化营商环境为建设目标，有利于激化新时代中国发展的海南担当、海南贡献。从国际竞争视角来看，海南自贸港创国际一流营商环境，有利于应对百年未有之大变局下的国际主要经济体之间的竞争，规避中国经济下行压力。从提升发展水平来看，海南自贸港创国际一流营商环境，有利于高效配置全球优质资源、不断升级产业链、价值链、供应链水平，促进经济由高速增长阶段转向高质量高水平发展阶段。从示范引领角度来看，海南自贸港创国际一流营商环境，有利于锐意改革，提升市场主体的满意度评价，形成一系列具有海南特色的可复制可推广的制度创新案例。

1.2.3 质量担当

创国际一流便利化营商环境有利于海南自贸港高标准高水平对接国际知名自贸港，谋求高质量快速发展路径。曾经很长一段时间内，海南的发展定位模糊，发展处于低水平低质量状态。直到海南定位“三区一中心”，建设世界最高开放形态的自贸港，海南才算进入了高质量发展赛道。而海南建设中国特色的自贸港，既不能照搬照抄，也不能因循守旧，必须在借鉴先进经验与做法的基础上进行创造性地运用。如营商环境排名多次居于全球经济体第一的新加坡，其高效运行的“一站式”服务机构、政府工作人员的良好职业素养和敬业精神，其他世界知名自贸港的窄税基、少税种、简税法，以及完善的法律制度、规范的信用管理、完全的市场化运作等，无疑都是助力海南自贸港实现高质量发展的重要法宝。

2 突出制度集成创新在创国际一流便利化营商环境中的作用

2.1 制度集成创新具有巨大的“集成”“协同”治理效应

在《海南自由贸易港建设总体方案》发布前夕，习近平总书记特别叮嘱，海南要“以制度创新为核心”“把制度集成创新摆在突出的位置”[3]。为什么制度集成创新被视为建设海南自贸港，创建一流营商环境的秘钥良方呢？这是因为“制度集成创新”是以问题、需求、结果、质效为工作导向，运用系统性、整体性、协同性、穿透性思维谋划制度的顶层设计，是对多方面、多领域、多层次政策制度和体制机制的集成再造[4]。制度集成创新不同于传统的“制度创新”，其制度的“集成创新”是对传统“制度创新”的超越。由于制度集成创新关注整体效益，整合优势资源要素，突破体制机制障碍，因而能形成“1+1≥2”的整体协同效应。不少专家学者对制度集成创新进行了研究，发现“制度集成创新”后的“制度”不但更具有“制度优势”，而且转化为“治理效能”内在逻辑进路更加清晰，效应更加凸显。制度集成创新被视为“完善营商环境制度治理形式、优化营商环境治理路径、提升营商环境治理效能的最有效方法”[5]。

2.2 破解海南自贸港营商环境问题存量与增量迫切需要制度集成创新

近年来，海南自贸港通过“放管服”改革，营商环境持续改善。然而，与自贸港所需要的国际一流便利化营商环境标准特征相比，仍有很大差距。一方面，营商环境方面的制约因素与存量问题仍然较多，市场主体反映的“急难愁盼”问题仍然突出，存在不少诟病海南便利化营商环境的反面案例。另一方面，改革开放过程中还不时产生许多新的营商环境问题。

据调查，当前海南自贸港营商环境优化治理面临许多制约因素。一是系列制度科学配套不足。尽管海南自贸港为优化营商环境出台了不少制度，但实践中发现还有不少相关制度没有成熟定型，存在碎片化，集成度不高、数字化缺乏等方面的问题，特别是对标国际最高经贸规则、保护知识产权，封关运作、市场公平竞争风险规避等方面，还亟待出台和完善法律制度来保驾护航。二是各方利益兼顾保障不足，特别是兼顾协调、规范市场主体经营行为与利益诉求，避免权力寻租以破坏行业规则与商业道德等方面还任重道远。三是政府与市场的关系不清，需进一步厘清政府和市场职能边界，在充分发挥市场在资源配置中决定性作用同时，防止政府行为“间歇性”失灵。四是内部人才的素质堪忧。包括自贸港建设所需各类人才数量不足、质量不高、结构不优等问题，以及机关干部存在作风懒散漂浮、办事能力不强、工作效率低下等顽疾性问题依然突出。五是外部环境的复杂性长期存在。如单边主义、保护主义带来的国际贸易政治经济发展的不确定性，以及难以预料的各类重大政治风险、突发公共事件、自然生态变化带来相关影响等。六是信息时代的技术性革命方兴未艾。目前，优化营商环境倚重国家质量基础设施的技术支撑在实践“计量、标准、认可、合格评定和市场监督”等方面，虽取得了显著成效，但还没有形成其优化营商环境的新型举国体制，与优化营商环境耦合的中国（海南）国家质量基础设施竞争力指数和效能评价体系还没有实现有机结合，还面临“请进来”“走出去”等诸多方面的挑战[6]，还需以問题为导向，加强制度集成创新，方能破局。

3 海南自贸港创国际一流便利化营商环境制度集成创新探索

3.1 发布丰富的制度性文本

习近平总书记“4.13”重要讲话以来，特别是中共中央国务院批准海南建设自贸港以来，从中央到海南地方先后出台了一系列优化营商环境的计划政策法律法规。其中，有九个制度性文本对便利化营商环境的影响巨大。本文按发布部门的层级由高到低排序，主要有如下文本：

（1）2021年6月，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》。该法明确了贸易投资自由化便利化是海南自由贸易港建设的重点。该法为海南形成更高层次改革开放新格局，建立开放型经济新体制，提供了根本遵循。

（2）2020年12月，国家发改委、商务部发布的《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》。该负面清单是海南自贸港的首份也是独享的外资准入清单，更是目前国内最短外商投资准入负面清单。该清单只有27条，比外资准入负面清单2020年全国版、自贸试验区版分别少了6条、3条。它的发布有利于快速提升自贸港投资自由化便利化水平。

（3）2021年4月，商务部等20个部门发布的《关于推进海南自由贸易港贸易自由化便利化若干措施的通知》。该《通知》设计了28项贸易自由化便利化措施，每项措施明确了责任单位。该《通知》的发布有利于提高海南的贸易便利化指数，促进海南贸易快速增长。

（4）2021年7月，商务部发布的《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》。该清单列出了11个门类70项特别管理措施，涉及国民待遇、市场准入、当地存在、金融服务跨境贸易等方面，是以跨境方式为境外服务提供者提供跨境交付、境外消费、自然人移动模式等服务。该清单是中国跨境服务贸易领域首张负面清单。

（5）2021年11月，海南省六届人大常委会第三十次会议审议通过的《海南自由贸易港优化营商环境条例》。该条例旨在解决海南各类市场主体在市场要素保障、政府服务水平和政策落实情况等方面“急难愁盼”问题。

（6）2020年10月，中共海南省委办公厅、省政府办公厅印发的《海南自贸港制度集成创新行动方案（2020—2022年）》及《海南自由贸易港制度集成创新任务清单（2020—2022年）》。该行动方案围绕“贸易、投资、资金、人员、运输”五个方面的自由便利和数据安全有序流动，提出了全方位、大力度、高层次的制度集成创新，确立了18项行动、60项任务清单。该行动方案和任务清单明确了海南省三年开展制度集成创新的重点方向和工作任务。

（7）2022年3月，中共海南省委办公厅、省政府办公厅印发的《海南省政商交往行为指引清单（试行）》。该指引清单从正面清单和负面清单两个维度规范政商行为，有利于构筑起“亲”“清”的政商关系，营造诚信社会，形成公开、透明、公平、可预期的营商环境。

（8）2022年6月，海南省人民政府办公厅印发的《海南自由贸易港进一步优化营商环境行动方案（2022—2025年）》。该行动方案聚焦优化政务服务环境、市场环境、贸易投资环境、法治环境、人文生态环境、强化市场主体生产经营要素保障，提出了7大项共35个分项措施。该行动方案是目前海南创国际一流营商环境最新的具体的“领跑行动路线图”和“重点任务清单”。

（9）2022年3月，海南省人民政府办公厅印发的《海南自由贸易港营商环境评价工作方案》。该评价方案的出台，使海南有了指标全面、全省统一的营商环境评价体系。

3.2 推出优质的制度集成创新案例

截至2024年2月，海南自贸港工委办按照“首创性、已实施、效果好、可复制”的原则，并经第三方权威机构评估确认，报国务院审批，推出一系列优质的制度集成创新案例。

一是制度改革与创新案例数量多。分十五批累计推出134项制度创新成果。其中，涉及营商环境优化的制度创新案例有116项。从年度来看，2019年发布案例是六批次，2020年发布案例是四批次，2021年发布案例是三批次，2022年发布案例两批次。从阶段来看，在自贸试验区建设阶段发布案例7批次，累计发布案例59项；在自贸港建设阶段发布案例8批次，累计发布案例57项。

二是制度改革创新案例质量高。从表彰情况来看，在海南向中央申请设立了“海南省改革和制度创新奖”之后，中共海南省委、省政府先后两次隆重召开了海南省改革和制度创新表彰大会。第一次表彰大会是在2020年4月27日，表彰了18项改革与制度创新案例。第二次表彰大会是在2021年11月18日，本次表彰了14项改革与制度创新成果。

从制度创新案例推广情况来看，截至目前，有省域“多规合一”改革试点、领事业务“一网通办”等8项制度创新案例被国务院向全国推广；有6项案例得到国务院大督查全国通报表扬，有22项案例得到国家发改委、商务部等部门采纳，并在全国复制推广[7]。

4 未来探索便利化营商环境制度集成创新的建议

4.1 提高认知探索的多重意义

尽管海南自贸港创国际一流便利化营商环境取得了阶段性成效，但要让成效在未来不断延续并递增，首先必须来一场思想洗礼。一方面，要多层次、多角度提升人们对“海南创国际一流便利化营商环境制度集成创新”意义的认识。这个意义至少涵盖建设自贸港以服务中华民族伟大复兴的战略意义、建成自贸港以彰显中国共产党执政能力的政治意义、打造一流营商环境以增强国际竞争力的竞争意义、树立系统思维以解决发展中难点、痛点与堵点的方法论意义。另一方面，海南自贸港不是海南人的自贸港，而是中国特色的自由贸易港；建设海南自贸港固然需要海南人顽强拼搏，需要中华儿女众志成城，更需要全球优质企业积极参与行动。

4.2 始终保持创新的接力狀态

建设一流便利化营商环境是一个持续不断的过程。首先，需要系统思维，整体规划；其次，创新工作需要一件接着一件做，任务完成需要一任接着一任干。尽管目前我国取得了阶段性胜利，但还有许多“以前未竞工作”亟待完成。因为“实施了”不等于“完成了”；“有效果”不等于“很好了”；需要继续全面落实《海南自由贸易港营商环境白皮书（2022年）》未竞工作。如，该白皮书中提到的营商环境示范市县（园区）建设项目，有的虽已实施但并不代表已完成，有的已基本完成但缺乏完成绩效评价，有的还只是启动。随着“封关运作”日益临近，海南自贸港创国际一流便利化营商环境制度创新日益紧迫。创新接力应该成为常态。

4.3 集聚重点领域的建设清单

一是深入落实《海南自由贸易港进一步优化营商环境行动方案（2022—2025年）》，聚焦全岛封关运作准备任务清单、项目清单、压力测试清单。二是聚焦政府职能转变、社会治理、商务审批高效、贸易投资自由便利、生产经营要素自由流动、数据信息安全运行等领域，开展高水平、高质量的集成创新，形成一批含金量高、影响力大、辐射面广的制度集成创新案例。三是紧紧围绕《海南自由贸易港全岛封关运作准备工作任务清单》，明确口岸规划与建设、非设关地布局与建设、税收政策安排、重大风险防控以及“五自由便利一安全有序”等11个方面60多项重点任务的创新要求。瞄准“2024年底前完成封关各项准备工作”总体目标，加快跨境资金支付、离岸金融贸易、“一负三正”清单管理“零关税、低税率、简税制”等相关政策落地，并做好其压力测试与风险防控。

4.4 加强营商环境的数字赋能

伴随数字技术和数字经济的蓬勃发展，传统营商环境也正在向数字营商环境快速转变。为此，社会各主体必须主动拥抱数字技术、数字经济，加强数字技术赋能，不断优化数字营商环境。政府作为营商环境建设的决策者、服务者、引领者，更要借助数字技术，努力构建“业务数据化，数据业务化”的新型政府运行模式和制度生态，不但要构建“数字政府”，而且要成为“有为的数字政府”[8]。

参考文献

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