县级预算绩效管理创新性实践的探索与思考——以浙江省宁海县为例

●叶亦金

全面实施预算绩效管理是新时代背景下， 推进中央和地方治理体系和治理能力现代化的内在要求， 也是深化财政预算体制改革、 打破预算资金分配固化格局的着力点和突破口。 近年来，根据中央、省、市级发布的关于财政绩效管理办法有关规定， 结合本地实际， 浙江省宁海县积极探索县级预算绩效管理工作路径， 通过建立全生命周期绩效管理体系、 构建人大预算绩效管理协同机制， 打造政府内外合力模式，高质高效健全制度政策，夯实管理基础、深化结果应用。 同时，在创新性实践过程中， 宁海县就前期和现期财政绩效管理工作进行前瞻性思考，有针对性地规划运作机制，使县级绩效管理网更新、更强、更密。

一、现状剖析，突显财政绩效管理“成效链”

宁海县坚持“财政有效供给、部门高效使用”的理念，加强顶层设计，凝聚部门力量，形成绩效共识，在绩效管理过程中敢于“动真格、出实招”，杜绝“走过场、摆样子”，将“花钱必问效，无效必问责” 的绩效理念融入到预算管理的每个环节， 实现绩效评价项目逐年增加、覆盖面不断扩大，逐步建立起“预算编制有目标、 预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理机制。 截至2023 年，已累计对纳入县级预算绩效目标管理的近400 个项目作为重点监控项目开展绩效管理，涉及资金59.7 亿元，共节约资金13.54 亿元，节约率22.68%。

（一）政策制度体系构建“有章可循”

政策和制度设计的科学性应与产出的有效性紧密相连， 但在实际执行中，常常出现与政策初衷、政策目标不匹配的现象。 因此，宁海县在顶层设计上下功夫，因地制宜，实现制度科学性和实践性有机结合。

1.实现“前中后”全闭环管理。宁海县委、 县政府高度重视全面实施预算绩效管理工作要求， 整体布局， 出台《中共宁海县委宁海县人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），建立条理清晰的工作秩序， 制定明确的路线图和时间表，全面落实预算绩效管理工作。在《实施意见》的基础上，又制定出台《宁海县县级预算事前绩效评估管理暂行办法》《宁海县县级财政项目支出绩效目标管理办法（试行）》《宁海县预算绩效管理结果应用暂行办法》 等一系列管理办法，通过“1+N”的制度体系建设， 实现从事前绩效评估——绩效目标编制——绩效运行监控——绩效评价——评价结果应用全链条闭环管理，有效构建了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度体系。

2.实现“由上至下”的监督体系。 一是构建机制。通过“双盲随机”（即“盲问”“盲答”）的绩效监督机制，做好全过程绩效监督，推动宁海县绩效监管工作更加科学，更具社会效益。二是加强汇报。县财政局定期将重点绩效评价报告等资料向县委县政府汇报，由分管副县长亲自“纠偏”，把好“龙头”方向，主动以监促管。三是建章立制。 出台《宁海县人民代表大会常务委员会关于加强预算绩效监督办法》，县财政局与县审计局联合建立全面预算绩效管理工作协同联动机制，进一步完善了绩效监督体系，推动形成部门协同、多方联动的联合监管工作格局。

（二）为资金安全有效使用“保驾护航”

绩效评价不仅要提升项目的支出效果， 还要提高资金使用的规范性。 因此， 宁海县财政局建立财政资金全链条管理，助推财政资金在制度的轨道上规范流转，实现乘数效应。

1.目标程序严格，精准锁定资金轨道。 每年随同预算编制启动目标编审工作，使得“编审同步、上会同步、批复同步、公开同步”，确保目标预算如影随形，强化预算资金的目标导向。 同时，宁海县自2018年起通过着手搭建绩效管理信息化平台以及现行使用的智慧财政系统，让项目编审全过程更加透明、规范，提高资金使用的精准度。

2.动态跟踪纠偏，及时把牢资金龙头。 通过动态实时跟踪，有效运行预算执行情况和绩效目标完成情况的“双监控”机制，对过程中发现的问题及时调整， 实现实时动态监督管理。 如对粮食收储经费评价中发现主管部门通过资金预拨的方式下达，对于拨付资金未及时结算，部门立即重新测算并调减当年预算资金，同时调整拨付方式，有效避免资金沉淀现象。

3.评价机制全面，客观定性资金成效。 通过现场走访、深度访谈等调研方式，准确核实项目的资金运行效果，联合第三方评审团队共同探讨，科学客观研判资金是否规范使用，从项目决策、过程管理、产出效益等多维度评价，形成评价结果，且实现评价结果直接影响后续预算资金的拨付标准。

4.内部管理科学，实现全链条资金管理。 通过出台《宁海县财政局预算绩效管理工作规程（试行）》，将绩效管理纳入到财政各业务科室的日常管理，从绩效科单方发力向全局业务科室共同发力转变，并将绩效理念嵌入预算编制、执行、监督全过程，实现预算和绩效管理一体化， 从而不断提高财政资金规范性。

（三）绩效管理与预算挂钩机制“落地生根”

宁海县财政局紧扣三个挂钩机制，搭建“预算+绩效” 架构体系， 推动预算编制与绩效管理深度融合。

1.预算编制与目标管理挂钩。 宁海县财政局严格规范编报流程，让各单位的绩效目标更加明晰，从而让绩效监管工作更容易开展。同时，依托预算管理一体化系统，实现全流程透明化、精准化监管，线上线下同步运行，所有预算项目实现全覆盖。

2.预算执行与运行监控挂钩。 建立“日常监管+重点阶段监督”机制，通过动态监控各单位的财政数据，做好及时提醒、及时纠偏，督促相关部门按预算绩效规定的时间节点完成相应工作。

3.预算安排与绩效评价挂钩。 宁海县将绩效评价结果嵌入到预算编制环节， 根据上年的预算评价结果，对当年的预算编制做好适当加减，将财政预算的“每一分钱都花在刀刃上”。 如对招商引资项目开展评价时，发现该项目未能充分体现政策效益，经与部门沟通后优化调整了项目政策， 预算安排同比下降29%。 又如农业政策性保险项目， 通过评价发现该项目获得了农户的较高肯定，实施效果较好，并在此基础上，根据地方特色创新险种，进一步拓展了农险覆盖率，有效增进农民福祉。

二、创新驱动，构建财政绩效管理“特色网”

创新是驱动县域全面转型发展的根本动力，在中央、省、市财政工作的引领下，宁海县敢于“开前门、堵后门”，敢于“拓新路、开新局”，通过“布新网、补强网、织密网”，着力推进绩效管理工作体系化、制度化、规范化建设，推动绩效管理提质增效进程走得更实、更深。 尤其在绩效管理工作逐步完善、框架机制基本搭建完成的基础上， 宁海县3 条做法成效明显， 被浙江省财政厅列入机制创新类典型做法。 此外， 全生命周期绩效管理试点项目参加浙江省财政厅组织开展的深化预算绩效管理改革成果比拼活动，成为试点改革优秀案例之一。

（一）探索全生命周期绩效管理体系，巧布新网

中共中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，力争用3—5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。 宁海县以涉农资金改革项目为研究对象， 深入剖析全生命周期绩效管理实施过程中的主要问题和难点，在构建“总体性+阶段性”绩效目标体系的基础上，通过“事前评价+日常管理+年中监控+年度评价+周期性评价”的方式，积极探索全生命周期绩效管理新模式。

1.构建全生命周期绩效管理阶段体系。 根据全生命周期绩效管理理念，通过试点改革，建立项目和政策生命周期的划分标准， 初步把整个周期分为四个阶段，即政策设计导入期、政策执行完善期、政策稳定实施期、政策结束调整期，根据四个生命周期的特点，分别制定绩效管理重点和方法。

图1 政策全生命周期绩效管理阶段划分

2.构建全生命周期绩效管理目标体系。 全生命周期绩效管理目标包括总体绩效目标（即中长期绩效目标）和阶段（年度）绩效目标两个层次。两个层次构建的绩效目标体系不是相互独立的， 而是逻辑关联的，即阶段绩效目标应和总体绩效目标保持一致，阶段绩效目标应以总体绩效目标为目的， 采取自上而下层层分解和自下而上层层保障相结合的方式，形成系统、完善的目标管理与绩效考核体系。总体绩效目标和阶段绩效目标的逻辑关系主要有两种类型：汇总式和递进式，其中递进式又包括递增式和递减式。 汇总式， 阶段绩效目标汇总得到总体绩效目标，主要针对绝对量指标；递进式，通过内插值法，将阶段绩效目标逐步递进到总体绩效目标， 主要针对相对量指标。

其次， 目标实现情况还需通过评价指标体系体现，因此另行构建了财政预算绩效指标体系基本框架，从绩效指标层面直观地阐述总体绩效目标和阶段绩效目标的逻辑关系。 该基本框架主要从产出指标、效益指标分析，评价内容也可作为目标设置的选择方向，将目标设置与指标体系相结合，最终更能客观反映目标的实现情况，也为运行监控打好基础。

3.构建全生命周期绩效管理制度体系。 一是围绕全生命周期的四个阶段， 制定了以“一套工作规范、两张流程图、三个体系建设”为核心内容的指导手册。 二是根据财政部、省、市出台的相关制度，以《中共宁海县委宁海县人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》为指引，陆续出台《宁海县县级预算事前绩效评估管理暂行办法》《宁海县项目支出绩效评价管理办法》等相关管理办法，根据办法制定 《财政预算全生命周期绩效管理工作规范（试行）》， 同时辅导试点部门建立绩效管理相关实施细则。 三是为了使评价更有针对性、更加全面规范，研究制定要点指引作为全生命周期绩效评价的指导工具。 因为全生命周期绩效管理主要适用于政策类项目，所以要点指引主要围绕产业扶持类和民生补助类两个方面予以构建。 以产业政策要点指引为例，在政策设计导入期，以现实需求、产业导向、政策设计为主，政策执行完善期以实施方案、专项资金管理办法为主，政策稳定实施期以预算及财务管理、绩效目标管理、过程监管为主，政策退出或优化调整期则以项目产出、项目绩效及可持续发展为评价方向。

（二）建立人大预算绩效管理协同机制，力补强网

“协同机制”是以重点绩效评价项目为切入点，借助人大部门独立于内部评价主体以及人大绩效监督结果直接影响预算决策的特殊优势， 对事前、事中、事后评价工作实行“三上会”制度，形成闭环式监督，进一步督促落实部门的整改销号工作。

1.“一上会”——事前预算绩效评估报告。 即将社会民生最关注的、项目本身具有深度的、效果争议比较大的项目作为优先评价对象，确定若干项目作为下一年重点关注项目。 县人大财经工委、县政协等部门组织召开目标评审会议， 对绩效目标编制情况进行初步审查。 通过目标评审会议积极引导项目主管部门完善项目实施依据， 提高资金测算精准度，发挥绩效评价应用成效。如战新项目通过重新梳理绩效目标及向绩效目标评审组汇报后，主管部门重新测算资金，使预算资金安排更精准，次年预算资金下调10%；此外通过评审，根据预算项目的轻重缓急，对一些非必要、非急需的项目暂缓或取消安排次年预算。根据评审会议结果，形成专题报告上报县人大主任会议， 县人大主任会议审议报告并确定若干项目作为人大重点关注项目。

2.“二上会”——中期绩效评估报告。 对于当年度重点评价项目由第三方评价机构、外聘专家及财政部门共同走访调研，形成中期绩效评估专题报告向人大汇报，被评价单位根据报告披露的问题报送整改方案与整改清单，县人大选取部分项目开展视察工作。 如根据绩效报告反馈的内容，县人大组织人大代表对商务局的内贸产业扶持政策——促进电子商务发展开展实地视察，充分了解宁海县电子商务发展的难点、痛点，以及企业的需求，从而督促主管部门及时调整政策导向，取消了低效无效的补助资金，使扶持资金更加精准有效。

3.“三上会”——年度绩效评估报告。 对上一年度重点关注项目，由第三方评价机构、外聘专家及财政部门共同走访调研，出具年度绩效评估专题报告，县人大对重点项目开展满意度测评，并形成审议意见，测评结果和审议意见以文件形式发送县政府和有关单位，并由县人大财经工委对整改及结果应用情况进行共同监督。

（三）形成政府部门内外监督合力，妙织密网

建立预算绩效管理情况通报、报告、公开、整改闭环落实机制。 及时向县委、县政府报送重点项目绩效评价报告，县领导带头抓整改落实。 建立问题整改清单销号制度，县人大参与重点项目评价并下达整改通知书。 向县政协、县政府督查办、县纪委、县委组织部、县审计局报送绩效评价报告，加强内外合力监管。

1.强化主体责任，锁定内控“目标”。 为有效防控预算编制风险，提高预算编制的规范性、科学性和准确性，宁海县根据《预算法》《预算法实施条例》等预算管理制度和《财政部内部控制基本制度》等有关规定，制定宁海县财政局预算编制风险内部控制办法。同时，按照预算编制、执行和监督相互制约、相互协调的总体要求，县财政局通过加强归口管理、授权控制和流程控制，建立预算编制分权制衡机制，加强落实主体责任，完善绩效管理制度机制。

2.用好问责机制，打牢外部“探头”。 与一般性的问责机制不同，宁海县财政局主动适应政府监督体系，同时强化问责机制，让外部“探头”打得更牢，从而也进一步强化自我监督。通过积极向县政府督查室、县纪委、县委巡察办、审计局等部门报送评价报告，主动接受监管，问责力度不断加大。 近几年，通过绩效评价发现有些部门或多或少存在监管不力的问题，将问题线索移送审计、纪检等部门，进一步核实后县纪委监委对相关责任人分别作出了如党内警告、记大过甚至撤职的处分。 宁海县始终保持对风险的清醒和警觉，一体推动内外监督阳光制度，让内部监督和外部监督同步强化、同步发力，不断织密监督网络。

三、问题回顾，规划财政绩效管理“未来路”

在实践中，宁海县坚持问题导向，把发展中的问题作为探索创新的出发点和落脚点， 活用系统思维和辩证观念， 下一步将以三个方面作为重点抓手， 不断形成新经验， 为后续财政工作提质增效。

（一）健全管理制度，规范绩效管理

由于事先评审特别是项目入库前的评审，可供借鉴的地方经验较少，因此需要自行探索。 事前评审又通常会涉及相当广泛的领域， 内容相对丰富，评价难度本身就比较高，而缺乏科学完善的评价机制和法律约束，使得对于政策的评审都是基于探讨层面，较难运用到实操层面，造成事前评审不科学和不规范，阻碍评审工作。因此，健全管理制度工作至关重要，需进一步规范绩效管理制度。

1.完善指标体系。 为精准服务和助推高质量发展，指标体系既要包括方方面面，又要贴合本地特色。因此，宁海县在明确共性指标评价体系的同时，也尝试建立个性指标体系模型。在借鉴参考市级绩效目标申报指标库的基础上，制定符合县级项目管理要求的指标体系。此外，根据《宁海县第三方机构参与预算绩效评价工作质量考核办法》，下一步，宁海县将围绕绩效报告是否反映委托方的评价要求、是否满足评价对象的管理要求等方面，加大对第三方报告质量的把关，使绩效评价工作质量得到进一步提升。

2.实现制度闭环。 全面建立预算绩效管理闭环机制，制定出台宁海县预算绩效管理结果应用暂行办法，明确要求落实评价结果公开、结果与预算挂钩、结果与考核问责相结合等机制，使评价结果应用有文可依、有据可查，推动绩效结果应用由执行闭环向政策闭环转变，强化绩效评价的刚性约束。

（二）加强队伍建设，提高评审水平

第三方评价机构力量直接影响绩效管理工作成效。 但目前对于县级部门来说，近几年来虽然第三方机构数量在逐年增加， 但执业水平仍参差不齐，绩效评价团队业务能力还需持续加强。 现阶段第三方机构的人员配备一般为一个项目配一位项目经理和助手， 但随着评价对象的扩展及深入，有些项目需要一些专业人士组成评价小组，使评价更有针对性，但专家库却较难建立，使得绩效改革走深走实人才支撑力量薄弱。

因此，为全面建成全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系，提高预算绩效管理工作的质量和专业化程度，宁海县坚持“两手抓、两手硬”，将从引入评审资源和培养本地人才建设入手，全面提升预算绩效管理水平。

1.引入评审资源。 利用互联网平台以及和企业联合的方式，优化推进评审专家管理制度，通过借助省市级预算绩效评审专家和评价机构力量，择优筛选，补齐预算绩效管理资源库缺失的短板，为第三方绩效评价提供技术支撑和人员保障，确保预算绩效管理第三方评价结果的客观、 公正、 科学、合理，为预算绩效管理工作提供专业化智力支持。

2.培养本地人才。 聚焦“地瓜经济”一号开放工程，坚持“引育并举”，从本地人才入手，加强和学校连接，输送本地人才培训，促使本地人才留在本地，建立本地评价团队。此外，加强队伍建设，从各财政业务科室选取业务能力强、综合素质高的干部作为县级绩效管理人才储备库成员，完善内部人才培养使用、人才评价和激励约束机制，将工作实绩作为考核评价、任用选拔的重要依据，激活队伍一池活水。

（三）深化数字化改革，提升财政管理绩效

数字政府建设是数字中国建设的关键内容，数字化改革能够让“业务数据化”向“数据业务化”转变。虽然各部门越来越重视预算绩效评价结果的应用， 但是整改落实的质量和效率方面还有待突破。有些职能相似的待整合项目，由于大数据统计及分析很难摆脱原模式操作，突破创新难。因此，宁海县将持续推进数字化改革，形成“人人都是数据专员”的格局。

1. 强化绩效执行过程线上监督。 由线下到线上，促进预算绩效与数字化改革的深度融合。 宁海县将依托线上一体化系统，强化预算绩效执行情况“数字化”监控，进一步增强预算执行的规范性、科学性、合理性，提高财政资金使用效益。

2.完善绩效管理全链条数字化建设。 通过“智慧财政”系统，将绩效管理流程、数据、模块嵌入其中，利用大数据技术，实现绩效信息横向可对比，纵向可追溯，提升绩效管理效率，强化绩效分析对预算管理的支撑，推动绩效与预算编制、执行和监控的全过程深度融合，让财政绩效管理能够实现线上留痕，形成高效运作机制。 ■