乡村振兴背景下财政支农资金绩效评价指标优化研究——以天津市A 区农田建设类财政资金为例

●陈旭东 焦智慧 刘 涵

一、引言

2018 年9 月，中共中央、国务院印发了 《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是针对当前全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署。 《意见》中首次强调“通过自评和外部评价相结合的方式， 对预算执行情况开展绩效评价”，构建科学规范的预算绩效评价体系势在必行。 近几年，通过对政策不断探索落实， 全国预算绩效评价工作已经步入正轨。

党的二十大指出全面建设社会主义现代化国家， 最艰巨最繁重的任务仍然在农村。 坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴，努力打造农村高标准农田。A 区作为天津市重要涉农区， 全面贯彻落实习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述， 深刻把握乡村振兴战略的科学内涵，坚持农业农村优先发展，推动乡村全面振兴， 大力改善农村人居环境。A 区以“单位自评为主，第三方重评为辅” 的方式主动推进支农资金绩效评价工作，在实施地方财政支农资金绩效评价方面具有较强的代表性。

本文以天津市A 区农田建设类财政资金为例进行分析， 旨在找出地方财政绩效评价指标体系构建工作中存在的各种问题， 探索设立一套更加合理、 针对性强的财政支农资金绩效评价指标体系， 既能突出关键指标的指导作用， 又能协调平衡，促使预算绩效评价的实施效果落地。

二、 乡村振兴背景下A 区农田建设类财政支农资金绩效评价指标现状

（一）A 区农田建设类财政支农资金情况

加快实施“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、产出高、效益好”高标准农田建设，是推进农业现代化的重要途径，是实施乡村振兴的重要组成部分， 对推进现代都市型农业建设意义重大。 为落实藏粮于地、藏粮于技战略，改善农业生产条件，端稳端牢“中国饭碗”，天津市以“旱涝保收、稳产高产、节水高效”为建设目标，自2011 年在全市范围内启动高标准农田建设项目并取得显著成效。

作为天津市的农业大区之一，A 区自乡村振兴战略实施以来农业经济稳步增长， 农业产业基础良好。 为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等文件部署要求， 持续用力推进乡村振兴，2022年A 区农业部门印发了《天津市A 区乡村振兴实施方案（2022 年—2025 年）》，进一步明确重点任务，强化顶层设计，健全责任机制，为全面推进A区乡村振兴提供政策引领。 《方案》指出要充分发挥财政职能，进一步加大财政投入，为全面实施乡村振兴战略和发展农村产业重大目标注入活力。 建立健全乡村振兴财政投入保障制度，通过列财政支农专项资金，对乡村振兴项目建设进行奖补，继续对涉农项目、资金进行整合，重点支持农村基础设施建设、产业发展和基本公共服务项目等。

A 区自2011 年以来一直推进高标准农田建设进程， 建立健全乡村振兴财政投入保障制度。作为乡村振兴重点项目，高标准农田建设的资金投入不断加大。 截至目前，A 区一共开展农田建设项目97 个，共建设高标准农田11.6 万亩，资金投入共计1.9 亿元。

表1 2018—2023 年A 区农田建设财政资金投入情况（单位：万元）

A 区十分重视高标准农田的建设工作， 积极争取市级资金及中央资金政策支持， 投入农田建设资金数额呈逐年递增趋势。自2022 年中央财政和市、区财政提高投入标准后，中央财政的亩均投入由2021 年的912 元提高至1041 元；市、区财政投入由178 元提高到495 元。

（二）A 区预算绩效评价指标标准

开展预算绩效评价是建立全面实施预算绩效管理的关键一环，在财政资金拨付完毕后，政府部门制定合理的评价机制，通过科学、切合实际的指标体系， 对预算资金的执行情况和使用效果进行绩效评价。 预算部门针对本年度本部门预算安排情况以及资金拨付情况开展部门绩效自评。 财政部门对预算部门预算自评进行指导监督， 针对具体项目开展第三方评价， 对预算单位提出改进意见和建议。

A 区财政局根据《天津市财政项目支出绩效评价共性指标体系》出台了《A 区预算绩效管理指标参考手册》（2022 年版），其中包含基础工程类、监督检查类、科研项目类等19 类，共计251 条绩效指标。 做实全过程预算绩效管理，提高预算绩效管理各环节质量。 根据预算绩效评价相关文件要求，A 区通过 “单位自评为主， 第三方重评为辅”的方式开展工作。 其中，预算单位自评是各预算单位在年初预算录入财政一体化系统的同时填报绩效目标表， 在本年度终了时根据年初预算目标表填报绩效评价自评表，进行预算绩效打分；第三方重评是财政部门通过政采购买服务， 委托会计师事务所或者具有绩效评价资格的公司对本区重点项目进行绩效评价， 对项目成果进行评价打分，出具绩效评价报告。 双重评价方式的必要性在于保证预算绩效评价结果的公正性。

根据A 区共性指标体系， 年初各预算单位编制绩效自评指标体系。 单位自评指标体系分值共计100 分， 结构相对固定， 其中包含两条硬性指标，一条为预算执行率指标，分值10 分；另一条为满意度指标，分值10 分。 除此之外，产出指标至少包含数量指标、质量指标、时效指标、成本指标各一条，分值50 分；效益指标至少包含一条指标，分值30 分。

与单位绩效自评不同， 财政部门聘请第三方进行项目重评， 对于重评指标系统给予较大分值自主权。 按照财政部门要求，第三方重评指标体系共计100 分，一级指标分为投入指标、过程指标、产出指标、 效益指标。 产出指标至少具有数量指标、质量指标、时效指标、成本指标各一条；效益指标至少包含两条指标，其中一条为满意度指标；第三方可以自主按照指标重要性给指标赋分值，但是产出指标与效益指标分值合计必须大于等于60分。

（三）A 区农田建设重点项目资金绩效评价指标设置情况

A 区农田建设类重点项目为高标准农田建设项目以及小型农田水利建设项目。 为贯彻落实天津市政府对乡村振兴工作的指示精神，A 区自2011 年以来一直进行高标准农田建设， 每年由A区各镇将本年度计划高标准农田建设初步设计申报农业部门， 由农业部门统一向市级农业部门上报《A 区XX 年度高标准农田建设项目实施计划》，由市级部门批复后， 由区农业部门进行相关项目招投标， 申报镇作为项目建设单位推动项目后续开展。

2023 年初， 农业部门根据区财政部门制定的绩效评价指标标准， 提交了高标准农田建设资金绩效自评表，如表2 所示。

表2 A 区2023 年高标准农田建设资金绩效自评表

高标准农田建设项目作为A 区农业重点项目，在2023 年进行了第三方复评。 通过对比发现，2023 年全区复评的项目都使用相同的第三方绩效评价指标体系，如下页表3 所示。

表3 A 区2023 年第三方复评绩效评价指标体系

三、A 区农田建设类支农资金绩效评价指标存在的问题

（一）指标内容编制不科学

1.指标内容不明确，缺少个性化。 在绩效自评和第三方绩效评价时，共性指标频繁出现，导致绩效考核指标内容和目标值脱离需要考核的项目本身，无法与工作实质相结合。 在自评指标中，农业部门所有的工程类项目自评表中指标“竣工验收合格率”“工程耗费成本”出现次数达到85%以上，且都为满分。 这类指标具有简单、易评价的特点，如“竣工验收合格率”是根据验收报告来打分，只要具备验收单则这项指标为满分。

在实际的第三方绩效评价时，所有项目指标体系相同，重点考察项目立项、完成及时性等共性指标。第三方机构在共性指标体系中大都选取较为常用、好评判的指标，三级评分项中指标多为项目表层问题，很少涉及实际效果、产出效益等关乎项目本身的深层次问题。 并且，第三方在进行“满意度”指标评分时，存在调查人数过少、调查人群并非项目直接受益者等问题，满意度指标无法真实反映社会满意情况。

2.指标内容长期不变，不符合阶段性要求。 不同项目之间暂时难以形成统一的绩效评价标准。每个项目的背景、特征等各不相同，导致统一的绩效评价指标难以符合每个项目的实际状况。而国家政策、市场等发生变化后，原先设定的绩效评价标准可能也不再适用。 因此，需要及时对绩效标准进行动态调整，以满足实际情况的变化。

查看近几年农业部门单位绩效自评相关材料可以发现，近三年高标准农田建设自评表中，绩效自评指标内容除数量指标外其他均未发生变化，仅对指标值进行相应修改。主要原因在于财政部门未强调指标体系每年进行更改更新，且在编写自评表询问业务科室意见时，业务科室一般不会提出更改意见。 农田建设大部分是工程类项目，每年A 区的农建重点不同，指标体系也应当随之变化。 但近三年高标准农田建设自评表中并未根据农田建设重点不同对相应的绩效指标内容进行更改，不符合阶段性要求。

（二）指标结构缺乏合理性

1.指标量化比例不足，降低考评准确性。 财政预算绩效评价指标选取通常需要以定量指标为主，定性指标为辅。当前各地在文件或方案制定时都强调在绩效评价体系中提高量化指标比例，虽然产生了一定的效果， 但是量化指标的比重依旧不够。 在高标准建设资金绩效自评中，除了“全年执行率”这一硬性要求的定量指标外，6 个三级指标里，只有“新建高标准农田建设面积”“工程竣工验收合格率”“受益群众和机构满意率”3 个定量指标。

预算单位在进行定性指标打分时，往往只依据业务科室提供的相关资料或者现有数据。而在第三方进行绩效评价时，有的虽然参考了相关资料，但并未进行实地核查，对工作落实情况不了解，没有准确的数据支撑。 在高标准农田建设自评指标中，“粮食综合生产产量”等定性指标的年度指标值为“逐步提升”，表述宽泛，主观性较强，评价结果缺少科学性， 与绩效评价目的背道而驰。

2.效益指标占比过小。 效益指标是农田建设绩效自评指标体系的重要组成部分。 在农田建设绩效自评指标体系中，效益指标占30 分（除满意度指标）；第三方设置的绩效评价指标体系中，效益指标（除满意度指标）仅占10 分。 “平衡记分卡”理论表明应当均衡指标数量、分数，当前效益指标占比小，致使绩效评价指标体系失衡，无法反映项目实际绩效，无法全面地评价预算资金。

在进行绩效评价时， 预算单位和第三方都参照《A 区预算绩效管理指标参考手册》设计指标，但《参考手册》是面向全区所有预算绩效评价项目制定的统一规定。 类似农田建设类这种工程量大、注重效益的项目类型并没有个性化参考， 因此农田建设资金的绩效评价指标设置中效益指标数量过少并且无法反映项目实际绩效， 无法全面评价预算资金。

（三）指标赋值不均衡

1.指标值过于简单化。当前的预算部门财务人员虽然接受过财政部门统一组织的绩效管理培训， 大体了解总体绩效评价流程以及指标体系如何设置打分，但对每个具体项目并不了解，无法制定合适的个性目标以及目标值， 只能根据已有的数据粗略推断。 同时，由于农业项目的收益具有较大的不确定性，在设置绩效指标时，项目单位大多按照最低数量设置指标值或设置过于宽泛的指标，项目具体绩效难以得到充分、全面的体现。 比如在农田建设类资金绩效自评中，成本指标“工程耗费成本”，设置指标值小于等于当年的全年预算值。 但是农田建设资金全部来自当年预算资金，该目标值一定小于当年预算， 因此该目标值一定是满分，预算数据设置过于简单化。

2.指标侧重内部考评，客观评价值不够。 在进行支农资金绩效评价时， 应加大比例选用个性指标，加强客观评价。 尤其是对于农田建设类资金，农田建设最直接受益人为农民群众， 因此最了解当地农田建设情况并且最应当参与评价的第三方应是农民及村组织。 而在A 区进行绩效评价时，无论是自评还是第三方评价，涉及农民的只有“群众满意度”这一项，更没有具体到对项目实施各方面比如灌溉、生态防护等进行评价，客观评价不足，且缺少足够的外部数据作为支撑。

四、基层财政农田建设类支农资金绩效评价指标优化建议

（一）转变思维，以绩效管理理念重构指标体系

1.构建多部门绩效评价联动机制。 基层政府应当学习先进经验， 加快建立符合本地实际且行之有效的层级配套绩效评价制度， 通过成立预算绩效评价领导小组等方式明确预算绩效评价协同参与的主体职责及分工， 促进部门内部财务和业务工作衔接到位。 财政部门、预算部门组织的绩效评价结果应随决算草案报送同级人大常委会审议，部门整体评价结果及单位自评结果按要求随部门决算同步向社会公开， 第三方评价报告按要求随政府决算同步向社会公开。 要进一步落实预算部门绩效管理主体责任， 统筹协调好高标准农田建设资金，明确不同部门的职责分工，着力构建上下贯通的农田建设资金的动态监控体系， 推动实现绩效评价真实反映农田建设资金投入实际效果，切实提高涉农资金使用效益。

2.积极发挥财政部门的主导作用。 财政部门作为财政资金绩效评价中的主导部门， 应当组织成立预算绩效评价小组， 为上下级参与联动评价提供组织保障，积极组织绩效评价，增加财政部门绩效管理人员数量。 通过参考其他地区经验，财政部门可以整合项目类别，制定行业领域指标体系，将各类指标分为农林水、卫生健康、节能环保等领域进行指标体系设置， 将农田建设类指标纳入到农林水行业， 通过专家评论或者考察调研方式设置农田建设类指标体系， 为预算单位及第三方提供参考。 同时，可以联合各预算部门，让各单位业务人员参与到指标设计中， 制定分单位分项目的指标体系。

农田建设类资金如果通过农业部门补贴到各镇各村，财政部门应积极监督资金的后续发放，在核定单位上报的自评报告时重点关注资金效益指标是否针对区实际、 群众满意度如何搜集等关键问题。 在进行第三方绩效评价时，对于农田建设这类规模较大的资金支出， 要重点对镇村的使用分配问题进行相应的考察，确保专款专用。

3.创新第三方机构绩效评价信用监管机制。财政部门在选择第三方绩效评价机构时，可以登录财政部研发的预算绩效评价第三方机构信用管理平台收集相关信息， 查询机构的信用不良记录、绩效评价行业专长、合作专家信息等，最终选择符合设立条件的、有经验、业务能力强的机构。参与绩效评价工作的第三方机构，要做好预算绩效评价工作的基础性保障。在具体开展农田建设类资金绩效评价工作时，应根据财政部门的要求及项目实际情况成立绩效评价小组。参考湖南省财政厅的试行经验，采取“打散人员，混编重组”的方式开展绩效评价，发挥协同效应，互相监督。同时，健全信息公开机制，将第三方机构的绩效评价结果公之于众，让公众参与监督农田建设类财政资金的绩效情况，提高预算单位绩效管理水平。

（二）结合实际，优化绩效指标内容

1.“稳中求变”保持指标动态更新。 在制定标准时充分考虑各种因素， 及时根据社会经济变化、政策变化等对绩效标准进行动态调整，保持时效性和针对性。 高标准农田建设是一个年度持续性项目，预算绩效指标应根据每年的具体目标及时更新，保障指标体系能够准确反映项目实施结果。财政部门组织绩效评价业务培训时，应要求预算单位业务科室工作人员参加，保证业务科室人员熟悉绩效评价流程与绩效指标制定规范。每年年初预算单位业务科室应牵头设置当年的指标体系，按照本年度科室项目工作重点更新优化评价指标，财务科室或者绩效管理人员积极配合。

在更新指标体系的同时，应当保持农田建设类指标的相对稳定性， 便于量化比较项目前后年度指标评价情况。 当某一农田建设项目需要耗费几年时间完成时， 每年绩效评价指标可以依照前一年度为参考。 如果前年度某项指标未达标，那么当前年度应继续考察该指标并且相应提高分值权重；如果某一指标在项目完成时能达到项目建设目标，那么可以保持指标内容不变，指标值相应每年逐级提升。 比如“粮食综合生产能力”这项指标，可以从项目起始年到终止年每年指标值上升5%来进行设置， 通过前后年度对比反映出当年农田建设的成效。

2.结合实际选取个性化指标。 预算绩效指标的选取要注重项目个性化， 在构建绩效指标体系时，应按照“共性指标标准化， 个性指标规范化” 的思路，与实际相结合，逐步建立个性化的绩效评价指标体系。 一方面，指标要有可比性。 每个地区的经济、地理位置等实际情况不同，农田建设实施内容和目标也应有所区别。 在设计指标时应当关注差异，设置相对个性化的指标，让评价结果更具针对性和参考价值。 另一方面，指标要有可考性。 目标值设置不应过低， 致使预算单位不需付出努力就能轻易达到评价标准。并且为使指标值不虚化，在进行指标目标值设置时， 应参考分行业分领域支出标准， 比如在设计农田道路建设指标时，“使用年限达标率”应设置使用年限最小值不低于最新版《公路工程技术标准》规定的年限。

3.引入多维度群众满意度指标。 在绩效评价过程中，对于项目实际建设效果如何，监督的评价报告是否切实、可靠，应当引入外部监督，强化外部参与，让整套指标体系更加科学平衡。 农民群众是进行农田高标准建设的主要受益对象，是最切实感受到农田变化的人群，是最具有发言权的人。因此，应强化农民群众的参与，提高群众多维满意度指标比重，并且通过其他角度的指标对农田建设实际绩效作出客观评价。

提高群众多维满意度指标比重， 是指不单单设置群众满意度这一项， 可以再将满意度指标拆分成对农田建设宣传满意度、 对农田建设规划满意度、对农田建设实施成效满意度等多角度指标，在进行满意度调查时， 可以按满意度调查角度分开设置调查问卷，或者走访实地，在村干部帮助下随机访问农民群众， 按照访谈内容进行评价和打分。

4. 提高产出及效益指标比重。 高标准农田建设最终要有效促进农业发展， 从而增加农民的平均收入，满足农民更多的生活需要。 因此，在编制农田建设支农资金时应当着重反映当前的投入与建设为当地农业发展以及农民收入带来了哪些收益，并在产出、效益指标中体现。 参照其他地区指标体系，可以将农业综合机械化生产率、农民年均收入增长率、 供水能力增长率等指标应用到基层农田建设类支农资金绩效评价体系中， 切实反映实际收益。

（三）规范指标结构，加强评价公正性

1.提高量化指标比例。农田建设类资金绩效评价中，项目的实际成效都是可见的、客观存在的，因此很多定性指标可以用具体数据进行评价，进而转化成定量指标。 比如使用结果维度量化法将定性指标转化为定量指标。 对设置该定性指标想要评价的结果进行拆分， 要达到预期目标需要具体的哪几项指标达到怎样的数值，从而量化指标。以“粮食综合生产能力”为例，对其预期目标进行拆分，得出如果农田粮食综合生产能力提高，则粮食总产量增加，粮食总播种面积增加，单位面积粮食产量增加。 根据分析结果可以设置相应的定量指标“粮食总产量增长率”“粮食总播种面积增长率”“单位面积粮食产量增长率”。 预算部门或者第三方在制定指标时， 要关注定性指标与定量指标的数量关系， 通过结果维度量化方法等化定性指标为定量指标， 有效提高绩效评价的准确度和客观性。

2.抓住关键性绩效评价指标。在进行指标设计时，要抓好关键性指标，聚焦年度核心工作任务。要保证绩效指标的准确性，能够清晰地反映相应绩效指标。 同时，要使用具有代表性的指标，提高绩效评价的效率。 对于本年度预期目标事项，可以对相应指标赋予更重的分值， 而对于某些指标适当删减。

首先， 一些以前年度每次都得满分的共性指标应当予以删减，或者适当降低分值。 比如“资金耗费成本”“工程竣工验收合格率” 这类共性指标每年打分都是满分， 考评意义不大， 应当予以删除；“立项依据充分性” 等指标考察的是项目是否立项、政府是否进行项目审批，而很多地方只有执行立项、审批程序的项目才能支出资金，进行绩效考核，因此属于无用的评价指标，应当予以删减。其次， 删减调整一些评价内容重复的指标。 比如“工程建设进度” 考评的是项目是否按计划完成，而“新建高标准农田建设面积”“工程竣工验收合格率”等指标已具体表现出项目进度，该指标评价的内容重复，应当予以删减。

3.调整绩效评价指标分值结构。指标权重分配是否合理将直接关系后续评价工作是否顺利进行，因此要合理调整指标体系的分值结构。 一是尽可能均衡各项指标分值， 防止某一类指标在整个体系中占据主导地位；二是在合理范围内，反映当年实际工作指标的分值所占比重应当比其他类指标要大， 提高评价年度目标、 实际工作的指标分值，让绩效评价既有评价重点又能够保持公正。 在制定农田建设绩效评价指标时应当注重以上两点，尽量平衡一级指标的分值，并且多设置三级指标， 让每个三级指标的分值分布在平均分数值左右，保证指标体系的均衡。 ■