政府采购预算绩效管理实践及建议——以上海市闵行区为例

●陆 梅 刘 瑛

一、准确理解政府采购与预算绩效管理的关系

全面实施预算绩效管理，是现代财政制度的重要特征，是财政高质量发展的应有之义。 当前，各地财政系统正紧紧围绕党中央的决策部署，把绩效管理理念及要求贯穿财政改革发展全过程各领域。 《政府采购法》第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。 政府采购是一种基于预算体系的规范性行为， 是预算管理的重要环节，是强化财政支出管理的重要制度安排，也是全面预算绩效管理的重要载体。由此可见，理解政府采购与预算绩效管理之间的关系尤为重要。

（一）准确理解“两个概念”

绩效理念对应的是整个预算管理，具体对应项目、 政策和部门三个层次，由小到大层层递进。 从时间维度看，预算绩效管理包含事前、事中、事后全过程管理。

政府采购属于预算执行管理中的一个环节， 对应的是一个一个具体项目。 如果将整个预算管理看作是一个“九宫格”， 那么政府采购则是其中的“一格”。政府采购作为财政制度的重要组成部分，是公共财政支出管理的一项重要制度，其处于预算执行环节，上承部门预算编制，下接国库集中支付。

简而言之，预算绩效管理重点关注的是“钱该不该花”以及“钱如何花好”的问题，而政府采购是项目预算批准之后的采购路径问题。因为通过政府采购资金节约了多少， 只是一种结果的反馈， 既不能简单地理解为资金节约得多，政府采购就做得好，也不能说资金节约得少，政府采购就有问题。 这是由政府采购的特点所决定的。

（二）把握政府采购“两个特点”

1.采购行为的法制化管理。 政府采购的整个过程由长期的政府采购实践中形成的对政府采购行为进行管理的一系列法律法规所约束。 由《政府采购法》《政府采购实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等组成的政府采购法制体系，已形成一个系统庞大、流程明确、规定细化的法规制度闭环。 无论是分散采购还是集中采购，公开招标还是非公开招标， 每一种形式、每一个方式、每一步流程，都由相关法规所约束。 但凡采购过程中有瑕疵，政府采购参与各方均可采用质疑、投诉等法律救济手段来维护自己的合法权益。

2.政府采购项目复杂而多样。 《政府采购法》第二条明确，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、 工程和服务的行为。”政府采购包括货物、服务和工程三个方面，三者在实践过程中具有不同法规适用条件、监管主体和操作流程等。 如货物、服务采购主要适用于《政府采购法》及相关法律法规，通过政府采购平台运行，其监管主体为财政部门；而工程类招投标主要适用于《招标投标法》，通过工程报建平台运行，其监管主体为建管部门。 由于项目类型复杂多样，需要做进一步的区分。

（三）着重处理好“两对关系”

政府采购的上述特点以及政府采购在整个预算管理中所处的环节与功能， 决定了政府采购项目的绩效管理必须放在整个预算绩效管理体系中进行通盘考虑，既不能成为“特区”更不能成为“盲区”。全面实施绩效管理的“全面”，理所当然地包括政府采购项目的绩效管理；全面绩效管理的各项要求，也理所当然地适用政府采购项目。 但同时，需要着重处理好两对关系。

1.法定要求与管理要求的关系。 绩效的管理要求是一种新的基于理念与结果的价值管理取向，体现在全方位、全过程、全覆盖。无论是政府采购项目还是非政府采购项目，都应精打细算地用好纳税人的每一分钱， 体现在每一项财政管理制度改革与构建之上，当然也包括政府采购制度。与此同时，虽然政府采购行为体现更多的是法定要求， 采购行为是否恰当，唯一的评判依据是法律法规规定，早已超越了绩效管理要求， 但政府采购作为预算执行过程中的重要一环，在合同签署、履约管理、结束验收等方面有着明确要求，而这些要求与绩效管理的要求不谋而合。如：合同应载明彼此的权利与义务、 采购需求应清晰明确、履约监督要具体、考核验收要细化等。 所有这些合同要素的齐备与否，以及后续的实际执行与否，都将影响项目的最终效果，也就是项目的绩效。换言之，政府采购之后的合同管理、考核验收可以作为重要指标纳入预算绩效执行管理之中。

2.问题与需求的关系。 尽管已有了一系列非常精细、完善的法律法规制度作为支撑，部分政府采购项目在采购过程中仍然出现了围标、串标、质次价高、竞争不够等问题。尽管这些问题出现的原因很复杂，如社会诚信体系建设还亟待加强、 供应商恶意竞争以及采购人需求不明确，甚至有潜在倾向等，但政府采购制度本身也需要坚持问题导向进行改革调整。 这些改革包括采购人主体责任的强化、 政府采购代理和评审机制的改进、政府采购交易机制的健全、政府采购营商环境的优化、政府采购行政裁决机制的完善等，这些改革举措条条指向实践中碰到的“痛点”和“难点”问题，而这些“痛点”“难点”问题的解决或缓解，也就意味着整个政府采购的绩效大大提升，这将更具有全局性、长期性意义。

二、 闵行区探索政府采购预算绩效管理的实践经验

上海市闵行区的预算绩效管理工作已走过20 个年头，目前正按照中央和市级的统一部署要求有序、全面地实施， 并与中央和市级的推进重点保持高度的一致，形成“上下一盘棋”的良好局面并保持着一定的先进性。早在2016 年，上海市闵行区已出台《部门预算项目库管理暂行办法》，要求“以滚动规划为牵引、以宏观政策目标为导向、以项目评审和绩效管理为支撑”构建和完善项目库管理。2019 年，闵行区加快推进建设“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理新体系，引领全市乃至全国绩效管理改革， 中国财政科学研究院发布《中国财政预算绩效绩效报告（2019）——地方经验》，闵行区作为全国唯一的地市级示范典型向全国各地复制推广，并在“全面实施预算绩效管理高峰论坛”“绩效管理第三方30 人论坛”等全国论坛上作经验介绍与分享。闵行区紧紧围绕财政改革工作重点，有序推进和建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理新体系。2022 年， 闵行区又创新打造出极具特色的财政再复合、专家再评审、项目再评价的“三位一体”再评价机制，形成“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制。

2014 年至今， 闵行区政府采购规模逐年扩大，从2014 年的18.72 亿元增加到了2023 年的97.90 亿元，年平均增长率达到了42.3%。 在实行政府采购制度之初，更多关注的是政府采购流程的规范性以及财政资金的使用效益，并没有过多地着眼于政府采购政策功能的发挥。 而随着政府采购信息化的全网普及，以及实践经验的探索与积累， 不仅要关注流程与资金问题，更多地是要探索如何运用政府采购促进中小企业发展、促进科技进步、优化营商环境。 由此，对政府采购实施预算绩效管理提出了更高的要求。

自2023 年以来， 闵行区按照上海市财政局的部署，进一步加大绩效考核力度，从组织建设、制度建设、政府采购实施计划、 政府采购政策落实以及政府采购实施和合同履约管理、 政府采购信息公开等方面对政府采购绩效管理工作提出了相关要求（见表1）。

表1 闵行区政府采购绩效考核指标及内容

目前，政府采购绩效工作仍在进一步的完善之中。相关的指标主要是基于整个政府采购的操作流程而提出的，但是具体的细则及考核流程还未有统一的标准。在具体的实践过程中， 由于预算管理与政府采购使用的是两套不一样信息系统， 导致在绩效管理考核过程中因人员配置、 信息系统数据权限等方面的不同而产生相关的问题，如政府采购实施计划的报备，由于该流程在预算管理一体化系统之中， 审批权限被放到了财务审批流程，则采购监管部门无法进行直接监管；而像合同履约验收的考核， 因政府采购项目的考核需在合同履约完毕之后才进行，如物业管理项目，合同履约期限通常为当年度的1 月1 日至12 月31 日， 而验收则会在下一年进行， 这就会导致政府采购的绩效管理与当年度预算绩效管理覆盖期限的不一致。诸如此类，从实践来看，政府采购预算绩效管理还需进一步探索。

三、当前政府采购项目绩效管理中存在的问题

政府采购项目预算绩效管理作为一个专项绩效评标体系，在政策、经验等方面还存在着一些不足。

（一）制度法规缺失

从制度法规层面来看， 目前我国还没有一部将政府采购与预算绩效管理相联系起来的成型的规章制度。从预算法的角度来看，其对于政府采购预算管理的规定基本都是体现在对部门预算的管理之中； 而目前政府采购相关法律法规， 不论是对政府采购预算管理还是绩效管理，都没有特别具体的规定。法律及规章制度的缺失，导致各单位、各部门在实践操作过程中缺乏相应的理论依据，无法形成系统规范的操作流程，难免会在某些方面引起争议。

（二）顶层设计不够完善

从全国层面来看， 目前尚未有统一的专门针对政府采购项目的绩效评价体系与方法。 政府采购项目的参与主体与实施过程较为专业而复杂，《上海市深化政府采购制度改革工作方案》中提到，要进一步强化采购人主体责任， 发挥采购人在政府采购活动中的主体作用，建立健全采购人对采购结果负责机制。 因此，在以采购人为主体的政府采购项目评价过程中， 需要制定一套涉及多方主体的、全过程的综合评价体系，既要考虑双方履约过程的合规性与有效性， 同时更加关注结果，因而，这方面工作的政策与制度保障还亟须加强。

（三）分类评价指标体系尚未建立

从政府采购的概念来看，政府采购主要包括货物、服务以及工程。单从性质来说，货物、服务、工程本身其天然的属性不同，若用同一种指标体系去测评，则无法具有针对性。而从实践经验来看，财政部门所监管的政府采购范围主要包括的是：采购限额以上的货物、服务以及采购限额以上、公开招标数额以下的工程类项目，适用于《政府采购法》，使用政府采购网进行信息公开；而超过公开招标数额的工程类项目则由建管部门监管，适用于《招标投标法》，使用工程招投标平台进行信息公开。因而，其势必需要建立分类评价体系对不同性质的项目采购进行评价，从而使得评价的有效性得到提升。

（四）全生命周期理念无法体现

每年的政府预算安排都是按年来计算的， 从下一年的1 月1 日到12 月31 日。 但是政府采购的项目，往往不是按年来实施的，比如大型工程类项目，通常是当年立项，进行预算安排，但是其真正实施的期限可能不止这一个日历年；又如某些服务类项目的采购，其时间点可能是从前一年的3 月到下一年的3 月， 形成跨年的现象。 此外，即使一个项目的覆盖年限为当年度的1月1 日到12 月31 日， 但是其履约验收及合同支付可能就在下一个年度进行年度。 目前的预算绩效评价往往是按年度进行的， 无法对上述这些项目的全生命周期进行完整的评价， 从而使得评价的结果无法得到预期的效果。

四、完善政府采购预算绩效管理的建议

随着预算绩效管理水平的深入和提高， 在政府采购预算绩效管理方面， 无论是从顶层设计还是到底层建筑，都需要进一步的完善。

（一）完善相关制度法规

随着法律以及相关制度的发展， 我国政府采购相关法律法规正在向预算绩效管理方向靠拢，新的《政府采购法》即将出台，其征求意见稿已经将“讲求绩效”这一内容写入了总则部分，而从最近出台的各类制度，如《政府采购促进中小企业管理办法》《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》等，都已经明确提出要“实施全过程绩效管理， 合理设置绩效目标和指标”“定期开展绩效监控和评价， 强化绩效评价结果应用”“提高政府采购项目绩效”。 希望通过自上而下的方式，进一步贯彻“讲求绩效”的原则，在制定各类新的规章制度的同时，将绩效内容作为重要考量之一，使政府采购预算绩效管理做到“有法可依、有章可循”，各项流程得到进一步规范。

（二）完善顶层设计

随着政府采购改革的进一步深化， 采购主体的责任意识不断加强，如何科学、合理地设定出政府采购预算绩效评价体系是摆在各个地方面前的一大难点。 综观全国，目前已有部分地区，如攀枝花、合肥、鹤壁、九江等地都已出台了相关的评价体系， 但其侧重点均各有不同。 一般的绩效评价体系都会采用定量与定性相结合的方式，但是需要从哪几个方面进行评价，每个评价点的权重占比多少， 都是摆在各个财政部门面前的难题。 因此，需要从顶层、从国家层面建立起一套具有指导性的绩效评价体系，从而更好地体现出政策导向，也更有利于优化政府采购营商环境， 纵深推进政府采购制度改革，充分发挥政府采购政策功能，着力构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，更好服务构建新发展格局，促进实现经济社会高质量发展。

（三）完善绩效评价方法与体系

政府采购项目具有多样性、复杂性的特征，关系到政府实现社会职能的方方面面。 一套单纯的评价体系无法对所有的政府采购项目做好评价， 因而逐步建立起多层次、全方位、全过程的分类评价体系势在必行。如何评价、如何分类，需要进行进一步深入的研究。 可以按照采购项目的不同性质进行分类， 也可以按照采购人的不同特性进行分类。当然，这需要各个地方在中央的指导下进行进一步的探索， 也可以借鉴国内外的先进经验，聘请专业的第三方机构进行指导，从而进一步完善我国政府采购预算绩效评价方法与体系。

（四）完善全方位、全过程、全覆盖管控

全生命周期的覆盖问题来源于预算与政府采购制度本身的矛盾，因而在对长周期、跨年度的政府采购项目进行绩效监督时，不仅需要财政部门的参与，更需要各采购人、需要人大、需要纪委监委、需要审计的共同参与，做好全方位、全过程、全覆盖的管控，为政府采购预算绩效管理工作的进一步开展提供有力支持。 ■