公共部门战略与绩效的匹配性研究——基于美国财政问题的演变

●莫仕懿

一、引言

公共部门通过战略来关注长远利益，通过绩效来实行控制。 2018 年全面实施预算绩效管理以来， 通过有目标、有步骤的预算绩效规划管理，我国预算绩效管理由中央和地方各自探索转变为国家统一部署， 由财政资金预算绩效评价转变为“三全”（即全方位、全过程、全覆盖）预算绩效管理，从源头上纠正了我国预算绩效管理的碎片化格局。 中央和地方积极推进实施预算绩效管理， 在全国范围内形成预算绩效管理的“燎原之势”，极大地提高了我国预算资金使用绩效。 站在新的历史起点上， 如何谋划新一轮的预算绩效管理，成为当前关注的焦点。

从实践角度， 公共部门因其战略的综合性问题使得具体业务部门绩效管理过程中缺乏操作性， 而具体业务部门又因太过于关注具体管理问题而缺乏全局思维。 20 世纪80 年代以来，私人企业的兴旺和第三部门的兴起为公共部门的发展提供了竞争性因素，但公共部门仍然是公共物品和公共服务的主要提供方， 仍然存在高效运作的短板。 新公共管理运动在世界范围内兴起， 为以绩效为导向的政府改革提供了有力的工具。 鉴于国内公共部门绩效管理实践时间较短、经验有限，本文把目光转向绩效管理兴起和兴盛的美国， 由于财政问题是美国绩效管理兴起的最主要原因， 本文也以此为切入点，全面、系统地梳理美国在公共部门实现战略与绩效相匹配的经验和做法， 为我国谋划新一轮预算绩效管理改革提供借鉴。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

过去， 人们常常以事件为节点回顾和分析美国绩效管理发展历程。 例如，有人以1921 年《预算与会计法案》和1974 年 《国会预算和截留控制法案》为节点，将美国预算制度发展历程分为三个阶段：国会主导时期（1789—1921 年）、总统主导时期（1921—1974年） 以及国会和总统共同控制时期（1974 年至今）。 有人把美国20 世纪最后20 年当做公共管理关注的焦点，尤其是把1993 年的《政府绩效与成果法案》（即GPRA） 看成是美国乃至全世界预算绩效管理发展的里程碑事件。 这种划分方式有助于深入理解和分析美国预算制度在历史长河中的演变及其背后的政治和经济动力， 为后续相关研究提供了参考。但是，由于事件本身在因果关系中处于结果的地位，以事件为节点的绩效管理讨论有混淆因果关系之嫌，而且缺乏问题意识可能使得这种划分只有形式上的作用，而无实质上的研究进展。①例如，关于公共部门预算和绩效的结合上，事件节点的分析框架就难以得出预算和绩效结合的内在逻辑和发展趋势。 又如，战略管理受到国家和政府部门普遍重视，但是具体业务部门如何在已有战略布局的基础上纳入绩效管理，不仅在美国绩效管理文献，而且在其他国家绩效管理文献中也鲜见专门的分析。再如，随着政府战略规划不断出台和更新，预算绩效管理如何快速跟进、实现一体化管理，在已有文献中均没有进行深入讨论。

为此，不少研究者试图突破这种框架，以新的、更加广阔的视角来分析美国预算绩效管理发展情况。比较有代表性的是美国行政学家吉特·波科特，他从经济学的视角，以公共生产力的历史演变为标准，将美国绩效评估分为四个阶段：“效率政府”“行政官员政府”“管理者政府”“私有化政府”。②我国有研究人员从动因出发，对美国民间机构对政府工作进行开放评估和评估的原因及发展进行了分析。有人从生命周期角度将美国政府绩效评估划分为萌芽时期、绩效预算时期以及全面发展三个阶段。 也有人从政府绩效审计方法的变化角度，分析了美国在发票检查、 综合审计和项目评估三个阶段的背景、运用和特点。这些另辟蹊径的讨论，可以归结为基于问题导向的绩效管理研究范式，它们打开了预算绩效管理分析的思路，对于拓展预算绩效管理研究具有重要意义。

（二）基于财政问题演变的匹配性分析框架

基于财政问题演变的分析框架属于上述分析美国公共部门战略与绩效匹配性问题的第二种框架。 在问题导向下，绩效和战略结合有两种倾向：把绩效看成一种策略性工具， 或是将绩效视为一种战略。把它当做一种策略性工具，那么绩效管理就是问题导向的， 亦即如果通过绩效手段把 （政治、部门和社会）问题解决了，那么是可以将其收回治理工具箱的。 但是，如果把它当做一种战略，那么作为一种有效的治理模式， 绩效不仅针对已有的问题，也针对潜在的问题；不仅要解决现在的问题，还要解决将来的问题。 显然，这两种倾向都各有支持者，但是，它们都有二元论的基调。 从财政问题的角度看，“财政是庶政之母”，是现代国家治理的基础和支柱， 是公共部门进行战略设计和绩效管理的核心要素和中间环节。 财政问题具有全面性、系统性和伴生性，财政问题事关国家长治久安。发达国家和经合组织（OECD）等国际组织的经验表明，绩效管理是解决财政问题的有力工具。鉴于此， 本文构建了如下分析框架， 其基本逻辑为：社会问题、部门问题和政治问题及相互作用和演变，都会归集为财政问题，并最终触发预算绩效管理及其改革。也就是说，实施预算绩效管理是公共部门战略管理的抓手（图1）③。

图1 基于财政问题演变的公共部门战略与绩效匹配性分析框架

三、财政问题演变下美国公共部门战略与绩效的匹配性分析

对美国财政问题演变的公共部门战略与绩效的匹配性分析资料来源于经济学、政治学和公共政策学的论述。 从已有资料看，美国建国以来的财政问题演变可划分为四个阶段： 国家财政问题阶段、规划财政问题阶段、公共财政问题阶段和社会财政问题阶段。

（一）美国财政问题演变历程

1.国家财政问题阶段：1775—1913 年。 独立战争后，美国实现了由郡、州向国，由分裂向统一的转变，然而，建设一个什么样的国家、怎么样建设一个国家，是美国成立及之后相当一段时间内最基本的问题。《独立宣言》《联邦党人文集》和葛底斯堡演说等都在探讨这一问题。 从国家建设角度，奴隶制问题所反映的是遵守传统原住民生活方式的顽固性与建设现代化国家迫切性的激烈冲突，是先进生产力和落后生产关系的矛盾，同时也是南方和北方的矛盾。在此之上，建立财政制度、实现财政统一成为这一时期最重要的财政问题。 也就是说，财政问题以解决国内问题为导向， 用以巩固国家建设成果、保护个人财产权利，财政建设致力于促进政府部门运转、提供基本公共服务，进而充实不断扩大的国家版图和治理领域。 以财政管理技术的缺乏为代表， 财政收支疏于监管是这一时期普遍的现象，但是，却并未上升为国家治理问题。 而没有得到有效制约的政党分肥制在美国的盛行，也很大程度上削弱了财政在一个国家治理中的作用。

2.规划财政问题阶段：1914—1945 年。 如果说第一次工业革命促进了资本主义世界的到来，那么第一、 第二次世界大战则助推了经济社会全球化。技术迭代和产业革命使美国综合国力急速上升，美国全球化的进程在第一次世界大战期间得到积极推动。 在积极参与全球化的进程中，世界版图的巨大化客观要求美国实施更为规范的国内治理。美国建国初期需集众人之智才能制定和完善国家方略，伍德罗·威尔逊时期已经能够完整地对国家治理进行专业分析，公务员制度趋于成熟使得财政腐败问题因专业分工而得到改观。 大萧条，尤其是罗斯福新政强化了美国经济管理的计划性，凯恩斯主义的盛行极大地扭转了美国政府职能定位，经济问题理论化和财政问题国家化是当时的两个显著特征。在积极扩张的财政政策下，如何实现财政收支平衡与日益增加的经济社会发展需要，是这一时期基本的财政问题。 一个显著的实例，就是20 世纪40 年代末，胡佛委员会在预算报告中提出“功能性”预算模式，强调预算编制过程注重成本-收益法则，颠覆了以往重视投入而忽视产出的观念，首次在公共财政领域中引入了成本管理的理念。

这一时期美国政府和市场的不匹配问题进一步激化，一方面是美国政府及人民充分享受到自由市场的实效，另一方面，则是日益暴露出来的财政体制机制短板。 在美国积极参与全球事务时期，无论是对华援助，还是对欧支持，财政都发挥了不可替代的基础性作用。 但同时美国国会、政府和总统就预算拨款问题进行了长达数十年的权力争夺。由于美国拨款程序的非正规化， 拨款问题在国会、政府和总统之间来回变化，极大地影响了拨款程序的稳定性，也极大地影响了美国的财政能力，以及美国对外国家行为。在时任总统沃伦·加梅利尔·哈丁及此后美国党政领导人的努力下，拨款程序最终固化下来，预算拨款成为美国总统一项重要的行政权力。

3.公共财政问题阶段：1946—1999 年。 在第三次信息技术革命加持下，美国经济发展引擎动力十足，支撑着“美国梦”的持续发酵。 以项目制为代表的政府治理技术变革模式得到充分运用， 如20 世纪60 年代的“计划-项目-预算”制度（PPBS）。但是，罗斯福之后，杜鲁门等总统已经形成一种对国际局势关注的依赖， 对世界格局展现出前所未有之关注，并转变成持续不断的巨额财政投入。20 世纪50年代至90 年代间， 不断增加的国防性投入加剧了美国财政负担。财政支出的绝对数和相对数不断增加，财政赤字总体不断增大，国防支出在财政支出中长年占据较高比例，财政问题也逐渐聚焦为国防预算问题，以至于成为历次美国总统竞选的核心议题。 这种财政挤出效应之下，是美国政府对社会和社会问题的失控。

20 世纪的最后10 年并没有让“美国梦”更好地实现。相反，在权威重构和个人主义盛行的氛围下，在经济停滞、财政危机等政府和市场双重失灵因素作用下，公众对政府的满意度此起彼伏，引发了政府和市场、政府和公众关系的大讨论、大反思。 此时，以对政策执行及效果的关注为标志，以重塑政府为解决方案，成为政府和民众双方共同对话的希望所在。 在这场声势浩大的政府治理改革运动中，尤其是在倡导“以企业家精神改革政府”的背景下，绩效管理这一原本主要应用于企业管理的理念被引入政府管理领域。 该理念强调，组织不仅应关注其生存问题，更应通过绩效评估与管理实现长期的可持续发展。 绩效管理在政府管理中的应用，意味着要不断增强政府及其工作人员的管理和服务意识，达到改善乃至重塑政府和社会关系的目的。 20世纪90 年代，美国将绩效管理理念进行全面推广，特别强调要建设预算和绩效一体化的财政管理模式，也是对绩效管理理念的进一步吸收。

4.社会财政问题阶段：千禧年至今。 以1998 年金融危机、2008 年信贷危机为标志， 美国再次进入内耗循环。 克林顿、 小布什时期的渐进式绩效改革，对财政规划、预算绩效与战略管理接续努力，使得绩效管理真正成为美国财政运转中不可或缺的一环。 此时，财政问题转变成如何兼顾长期与短期的问题，仍然受到美国大选的影响，但对财政问题的关注已悄然发生变化。 自奥巴马参选以来，美国大选逐渐摆脱传统精英影响。 特朗普以商人身份当选总统，突显了这一变化。 奥巴马作为首位非裔总统，承袭了精英政治传统，而特朗普则打破常规，反对奥巴马医改，加剧了美国社会问题。 这种变化反映了美国财政在社会问题上的应对失准。从奥巴马到特朗普， 美国财政问题与社会问题交织，民众对社会问题的关注与参与度大幅提升，财政议题深受社会影响。

对于严重依赖财政资金拨款的美国社会保障体系而言，对“是否进行财政投入”的争议远甚于对“如何提高财政资金投入效益”的关注，在关乎民心所向的问题上的迟疑不决， 也使得对美国财政的价值定位回到原点， 即葛底斯堡演说所言的“民有、民享、民治”。

（二）美国公共部门战略与绩效的匹配性分析

1.公共问题财政化。国家问题成为公共问题的首要问题，并把公共问题财政化，体现在亚当·斯密《国富论》一书中。 信奉市场经济“看不见的手”和小政府的美国自然以此为圭臬。 在美国建国初期的制度设计中，立法、司法和行政三大权力部门在职能上实现了分立与制衡， 共同承担着国家预算的管理职责。 然而，这一财政管理理想并非自然而然得以实现， 而是需要通过不断探索逐渐落地生根。 就美国当前的预算编制和审批流程而言，已经基本实现了编制、 审查和批准三个环节的相互分离。 在预算编制的关键阶段，政府财政部门扮演着主要发起者的角色， 并承担着制定相关预算草案的任务。 白宫总统管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB） 则具体负责规划支出的制定，并最终提交给总统进行审批。 总统将经过审批的预算草案和具体支出计划提交给国会，待国会通过后，根据各个项目分配计划资金，并对计划的实施进行监管。 因此，财政部、白宫总统管理与预算办公室以及总统三者共同形成了一个分工明确、责任分明的有机整体。

预算提交国会后，便进入专业审核环节。 预算审核从数量审核转变为质量审核。 通过专业委员会的设置，如国会拨款委员会（Congressional-Appropriations-Committees，CAC）、 国会筹款委员会（Ways and Means）、国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO） 以及国会审计总署（General Accounting Office，GAO），参议院、众议院两院得以实施其审核监督职能。 这些专业机构各司其职、各有侧重， 例如负责审议税收法案的国会筹款委员会，发挥预算审计监督作用的国会审计总署，负责为其他委员会提供辅助性服务的国会预算办公室等。 总体而言，虽然周期较长、流程繁琐，但从财政部到总统再到国会的一系列预算管理机构为其规范、科学的预算编制提供了组织保障，而分工明细的委员会、办公室也提升了预算公信力。 在这一过程中，公共问题不仅能通过科层制实现政策制定，而且也能通过预算编报的形式向决策者反映社会问题。

2.财政问题绩效化。财政支出与财政绩效并不等同。 美国财政支出绩效管理的创新起源于纽约市。 其起始点在于市政管理和公共工程领域，这些领域对公共基础设施成本效益问题的关注， 恰恰反映了当时财政重投入而轻产出的现象。1907 年，在政府考核体系中， 纽约市政府首次应用以效率为核心的政府绩效评估技术， 从而实现了从纽约市政研究局单一部门关注到政府整体统筹管理的转变。 到1912 年， 纽约市进一步完善了绩效评估报告的编写规范， 开始采用具体数据来量化公共工程的投入、产出和效果，并与其他城市进行了对比分析。 同时，绩效评估报告也开始包含问责情况的内容。 1914 年，联邦政府颁布的《联邦贸易委员会法》为政府绩效设定了明确标准，标志着政府绩效评估从地方实践向联邦层面的扩展。 此后，在胡佛委员会、 美国地方政府管理协会等国家和地方专业机构的推动下， 绩效管理与政府部门的结合逐渐深化， 公共部门产出与政府预算之间的绩效考核逐渐由理论探讨走向实务。 20 世纪80 年代，绩效评估成为美国多个地方政府管理创新的重要方面，也是政府改革的重要措施之一，加利福尼亚州等地就是其中的典型代表。 同时，绩效立法也成为提高绩效管理权威性的关键手段。1990 年，共和党参议员罗斯提出了立法议案， 建议制定专门的绩效管理法律以推广绩效管理制度。

1993 年对于美国绩效管理而言具有转折意义。这一年，国会审议并通过了GPRA，对绩效管理体制机制提出了明确要求。 根据该法案，联邦政府所有部门采用“试点+推广”的方式建立和实施绩效管理系统。 各联邦机构在每个财政年度结束后需向总统和国会提交上一财年的绩效报告。 这一时期，弗里德曼花钱办事四种模式也受到了广泛推崇，进一步反映了绩效管理在美国的发展趋势。④

3.公共部门战略绩效管理。 如前所述，美国公共部门战略绩效管理的标志性事件为GPRA 的颁布。 GPRA 以“规划+计划+报告”为框架，对联邦政府绩效管理的长远发展进行了全面规划。 根据GPRA 规定， 所有部门需在1997 年9 月底前提交首个战略规划。 也就是说，从1993 年到1997 年间是美国政府部门战略绩效管理的转型过渡期。 与以往的政府行政改革相比，GPRA 的一个显著进步在于将绩效管理的主体从政府统一要求转变为由各部门自主制定战略规划。 与年度预算计划相比，战略规划的目标更为长远（覆盖未来五年），因此在战略规划的引导下， 公共政策的制定和项目资金的分配都显得更为合理。 此外，GPRA 还要求战略规划部门与国会紧密合作， 每三年进行一次动态调整， 确保部门的长远目标与年度计划保持一致，从而进一步提高政府工作的连贯性和一致性。

同时，GPRA 要求各部门提交战略规划、 年度绩效计划和年度绩效报告三方面的报告，其中，向国会和预算管理局提交战略计划， 向预算管理局提交年度绩效计划， 向总统和国会提交年度绩效报告。 在这一过程中，预算管理局通过向总统和国会提交绩效预算计划方案来强化绩效管理的权威性， 而联邦总审计局则通过深入分析战略规划和预算报告来引导和监督GPRA 的实施， 从而确保整个绩效管理过程的透明度和有效性。

四、美国公共部门战略与绩效匹配性因素提取

由上可知， 美国财政问题的演变本质上向着精细化的方向发展。 虽然美国财政的程序效率问题值得商榷， 但是财政的绩效因素越来越受到执政党的关注。 从实践来看，从政党分肥时期的利益争夺，到对公共问题的关注，以及由此开展的政府改革，各执政党尽管政见差别很大，但在财政问题上却是惊人的一致。

（一）延续性

检验公共部门战略与绩效的匹配性，主要看几个方面：一是能否解决当下问题，二是能否获得普遍认可，三是在国家整体治理中有用。 综观美国财政问题演变历程，以伍德罗·威尔逊对行政效率的关注为起始， 美国历届总统都保持了对政府效率提升改革的兴趣。 进入21 世纪， 美国绩效管理改革进程加快， 并及时通过法律法规等形式予以确认， 例如1993 年的《政府绩效与成果法案》、2001年的《总统管理议程》以及2004 年的《项目评估与结果法案》。 这期间虽然有“911”事件、2008 年金融危机的发生， 但预算绩效管理改革得到前所未有的推进。

（二）联邦政府

联邦主义政府的性质为美国进行一系列战略和绩效的改革提供了便利。 一是制度上的便利。 联邦政府无须在地方层面寻求支持以贯彻其主张和改革措施，地方政府也可在其法定范围内进行改革创新， 而无意于谋求将其改革措施由地方政府上升为联邦政府。二是行为上的便利。对于美国总统而言， 宪法赋予总统的权力为其实施改革提供了政治便利。从某种程度上，联邦政府是美国总统的政府，是美国最高领导人意志的体现，而不用过分担心地方政府的制约作用。在这两者之中，美国公民可以通过民意表达、政见游说、政治参与等方式向地方政府或联邦政府表达意愿。 以上两点的存在， 减轻了美国政府发展经济的压力，为美国政府提供公共物品和公共服务创造了便利。

（三）绩效预算变革

绩效预算变革具有综合特性，不但建立在其完善的部门预算基础之上， 而且建立在政府采购体系之上，更为重要的是，建立在国库集中收付体系之上。 财政问题，尤其是财政赤字问题，对强化绩效管理的激发作用最为显著。 美国预算变革纳入国家治理议程并成为常态化操作，始于1939 年。这一年预算署被纳入总统办事处的管辖之下，其目标是在预算编制过程中融入项目与政府绩效的考量。 随后预算署开始制定工作绩效的测量方法和标准。 这种预算重点的转变得到了胡佛委员会的肯定，并被称为绩效预算。 这一年也可称为美国项目制政府治理技术变革模式的肇始之年。1949 年，国会通过了《国家安全法》（修正案），要求国防部在其三军体系中实施绩效预算。 随后，1950 年国会又通过了《预算与会计程序法案》，旨在将绩效预算的概念在联邦政府范围内广泛推广。 由此，绩效管理实现了由工作方法到国家策略的转变。 此后，美国又进行了几次影响比较大的预算变革（见下页表1）。

表1 1945 年以来美国几次重要的预算绩效变革

（四）战略绩效管理的匹配性机制

1.问题、策略与战略的匹配。美国财政问题的早期， 行动和策略是问题解决的基本和主要方式。 二战后，随着美国大项目、大工程的实施，项目管理成为财政预算执行的主要载体。20 世纪七八十年代，美国学者普雷斯曼、A.威尔达夫斯基对奥克兰项目的研究表明，即使是堪称完美的公共政策规划，执行上的忽视同样也会造成项目的失败和财政资源的浪费。 政策制定管理链条的延长，体现财政管理由策略性行动向战略管理的转变，这种转变在规划财政问题阶段和公共财政问题阶段尤为明显。 国际格局的变化，国内民主运动的起伏，对美国自身定位也有所影响，反映到财政问题上，就是在规划财政问题阶段和公共财政问题阶段中，美国在把财政工具和货币工具确定为平衡国内国际两大局势的基本抓手之后，社会问题、部门问题和政治问题开始有了明确的界限划分，以财政问题为汇集点，在总统、国会和具体业务部门共同作用下，不同问题采取不同策略（计划），“问题-策略（计划）-战略”的传导机制基本形成。

2.思想与方法的匹配。 预算绩效管理在学科划分上是应用经济学的细分领域。 它所依赖的统计学、社会学、政治学以及公共政策学等等学科技术，无不渗透着实用主义的思想。 撇开美国时任副总统阿尔·戈尔和“政府再造大师”的戴维·奥斯本在20 世纪90 年代政府改革运动中对绩效管理的针对性应用， 实际上自工业革命以来， 历次经济危机的爆发及其应对方法中，财政和财政工具都充当了美国应对危机的突破口。20 世纪70、80 年代通货膨胀，90 年代末金融风暴，2008 年次贷危机， 美国财政工具的使用也未脱离实用主义的思路，把绩效管理称之为危机治理共性工具也不为过。 所不同的是，带有绩效管理的财政工具倾向于在解决现实问题的同时，谋划更为长远的发展。 也就是说，从里根总统“星球大战”开始，美国财政计划倾向于作出更为宏观的规划，国库支付制度、多年滚动预算成为财政制度的中流砥柱。 最为明显的，绩效评价标准由“3E”发展为“4E”，无一不在致力于寻求长期规划与短期目标之间平衡的同时，兼顾公众对信息公开的需求。

正如美国学者W·埃利奥特·布朗利所言，“国家的重大紧急事件——美国内战、20 世纪相继发生的两次全面战争、 发生在两次大战之间的大萧条以及一直持续到20 世纪80 年代的冷战——在20 世纪美国政府的扩张方面起到了关键的作用。紧急事件之所以会起到这种作用， 不仅是因为它们产生了公共开支的需求， 也因为它们迫使美国重构它的公共财政体系……紧急事件中对资源的动员要求有新的或者更高的税收， 紧急动员也迫使公众比较不同的筹资选择， 提醒美国人注意税收不是理所当然的东西， 而是一种社会选择的工具， 同时也激起了关于国家应该优先考虑什么问题的政治冲突……”

3.目标与手段的匹配。 社会问题、部门问题和政治问题来源的多样性， 决定了美国财政问题解决时对应目标多样性。 美国财政管理目标经历了从财政目标设立到实现收支平衡再到长期收支平衡不同发展阶段，在此基础上，美国几次重要的预算绩效变革目标和手段都有所差别。 在美国历史演变中，对三权分立的制度设计已经有所突破，总统权力在不断得到加强，1939 年预算署被划归总统办事处，1993 年美国时任总统克林顿以预算改革为借口试图再造政府组织和流程。 预算绩效管理不再以追求客观中立的绩效评价结果为目标，而是带有强烈的国家治理目的。 同样，预算绩效管理也不再是单纯的行政文官管理活动，而是涉及美国政治利益的集中和分配活动。

美国财政问题及其绩效管理应对策略始终围绕并服务于美国国家利益这个核心。在经济社会发展时期，出于输出生产力的考虑，美国采取了一系列支持发展中国家的措施，包括为中国在内的许多发展中国家提供低息贷款。 在经济放缓时期，美国民粹主义盛行，贸易保护主义抬头，对包括中国在内的新经济体进行关税保护和贸易制裁也是美国常规的手段。 总而言之，无论是扩张时期，还是收缩时期， 美国财政政策都不能被简单视为一种内部政策， 而应被视为具有国际影响力的国际公共政策。

五、结论与启发

综上，公共部门战略与绩效的匹配过程不是一蹴而就的，而是经历了一个漫长的过程。 科技革命为美国生产力的发展提供了强有力的技术工具，同时为其进行预算管理改革提供了物质基础。 实际上，美国是自第一次工业革命以来，每次科技革命中都处在前沿的国家之一。美国在直接和间接享受科技革命的红利中实现了国家由分裂到统一、由弱小到强大的转变，也实现了从地区国家到全球大国的转变。 这一过程中，美国财政问题的弊端在其迅猛的发展势头中得到抹平，其改革的成果反而成为世界各国争相模仿的对象。

美国预算绩效管理建立在国情之上， 但仍有值得借鉴的地方。其一，从长时段的角度推动公共部门战略与绩效匹配。社会问题、部门问题和政治问题影响了财政问题的性质， 进而影响了国家治理的行动和策略。美国预算绩效上升为国家治理战略之前，都在不断的实践中检验其技术的可靠性。其二，国家领导人对绩效管理的持续关注，但这种关注是以美国已有的财政体制机制为基础的。 在GPRA实施后，通过及时有效的监督和反馈机制促进了绩效管理在联邦政府各部门、各州中有效实施，在发挥了联邦政府的示范性作用的同时， 也充分调动了州政府的自主性。 其三，绩效管理首先是风险和危机治理工具，然后才是改进政府管理的技术工具。预算绩效管理变革最为激烈的时期， 正是美国经济危机爆发期间。 绩效管理是美国拯救风险和危机的一种治理工具，具有明显的策略性特征，但是在不断深化的预算绩效管理改革中作了保留和应用。 ■

注释：

①一个显著的情况，就是关于美国预算绩效管理的起始点的争论问题， 有的以美国独立战争为起始点， 有的以1906 年纽约市政府研究局的成立为起始点，有的以1921 年《预算与会计法案》为标志，有的以20 世纪60 年代为起始点。总之，莫衷一是，各具说辞。

②美国行政学家尼古拉斯·亨利也作了类似的划分，他在《公共行政与公共事务》一书中以美国不同时期的政府绩效评估侧重点的不同为依据，把政府绩效评估的历史划分为五个阶段， 即效率时期（1900—1940 年）、预算时期（1940—1970 年）、管理时期 （1970—1980 年）、 民营化时期（1980—1992年）和政府再造时期（1992—现在）。在本文看来，他的分类与吉特·波科特没有本质上的区别。

③本文对“战略绩效”与“绩效战略”、“预算绩效”与“绩效预算”不作区分，视为同一含义。

④弗里德曼认为，在花钱办事四种模式中，花自己的钱给自己办事，既讲节约又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果；花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约；花别人的钱给别人办事，不讲节约也不讲效果。