提升综合应急救援能力的思考与实践——以北京市消防救援总队为例

石逢军

0 引言

近年来，随着我国经济的迅猛发展，致灾因素趋于多样化、复杂化，主要呈现出传统隐患根深难治、瓶颈问题亟待突破、新兴业态风险叠加、自然与社会灾害事故威胁并存等特点，新形势、新挑战对应急救援工作提出了更高要求。国家综合性消防救援队伍组建后，北京市消防救援总队作为一类总队，实行“总队—支队—消防站”三级管理，下辖22个消防救援支队，现有城市标准消防救援站196 个、小型消防站237 个、执勤车辆1353 部、各类装备器材11 大类66万件套，主要承担全市城乡综合性消防救援工作和重要会议、大型活动消防安全保卫工作。与其他省市相比，北京具有“四个中心”城市地位的特殊性，首都消防安全工作面临的形势相对更加严峻复杂，一旦发生灾害事故极易造成严重的社会影响，甚至国际影响，这就要求必须聚焦初战打赢，以“大火不发生、小火不亡人”为目标，加快提升首都综合应急救援能力。

1 积极融入党委政府大应急防灾减灾救灾体系

依据《突发事件应对法》以及《北京市突发事件总体应急预案》，北京市在市委统一领导下，分设市应急委、市委应对重大突发公共卫生事件领导机构和市委平安北京建设领导小组3 个应对处置机构。在市应急委下，又根据北京市可能发生的21 类灾害事故或事件，分设了21 个专项指挥部，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等4 类突发事件，北京总队是21 个专项指挥部之一，同时，还在3 个应对处置机构和其他20 个专项指挥部中承担着相应的职责任务。市应急委是一个跨党、政、军的协调机构，这是由首都的特殊性决定的，也是北京市开展应急管理工作的优势所在，多年来，北京总队积极融入北京市大应急体系，依托市应急委统筹协调和牵头抓总作用和21 个专项指挥部的支撑作用，不断健全快速应急响应机制，强化决策、信息、联络等现场应急处置保障，形成“党委领导、政府主导，部门联动、条块结合，专业处置、社会参与”的工作机制，有效履行应急救援主力军和国家队作用，全力锻造维护首都安全稳定的应急救援精兵劲旅。

2 提升综合应急救援能力的实践

2.1 积极推进实战调度指挥能力建设

以建立健全地方应急联合指挥平台和力量调用机制为牵引，不断整合资源，优化机制，大力推进横向联通、纵向贯通、科学高效、反应灵敏的调度指挥能力建设。

一是建强两级指挥中心和基层队站通信平台，推行支队级指挥中心实体化运行。推进119 智能接处警系统平台升级，拓展报警方式，优化报警定位功能；完成数据资源池建设，打通防消数据共享通道；开展自防自救力量综合管理平台与119 智能接处警系统的对接整合，丰富优化“一张图”建设，实现多种形式消防力量一体化调度、一体化指挥。

二是持续内提“五速”，不断深化队伍应急状态建设。聚焦提高“接警调派、登车出动、途中行驶、战斗展开、内攻搜救”速度，建强支队级指挥中心，升级两级实战指挥平台，全面推行“三方通话”，固化落实双指挥长坐班值守、遂行指挥、作战督导等机制，基层队站到场用时和火灾扑救用时均大幅缩短，“以快制快”质效明显提升。

三是主动积极探索，推进作战指挥改革创新。探索启动数字单兵、透明战场、智慧战车等建设项目，以信息化建设带动作战指挥模式改革。拓展全勤指挥部和指挥中心融合运行功能，全勤指挥部的作战、通信、保障等岗位人员和技术专家组成指挥团队，与指挥中心捆绑融合，实体运行全勤指挥部，提升响应时效，实现作战力量全程导航、作战安全科学管控、作战环节精准指挥。探索专职指挥长遴选任职，严格按照战训岗位经历、灭火救援指挥经验等条件遴选作战指挥岗位人员，提升队伍应急救援专业指挥水平。

2.2 积极推进多元消防救援力量体系建设

按照“建强国家队、壮大专职队、发展志愿队，构建多元消防救援力量体系”的总体思路，不断提升国家队攻坚打赢能力，规范建设管理政府专职消防队伍，健全各类应急救援力量共训共练、救援合作等机制。

一是持续推进攻坚专业队建设，聚力提升攻坚打赢能力。聚焦北京灾害事故类型特点，大力推动“特勤建特、专队建专”，优先加快推进超高层建筑和大型商业综合体、地铁和地下空间、文物古建、地震地质灾害以及核生化等5 类灭火救援专业队伍建设，切实提高特种灾害事故攻坚打赢能力。

二是建管训用并重，不断壮大政府专职消防救援力量。推动市政府出台《关于进一步加强多种形式消防队伍建设发展的意见》，提升政府专职消防员入队薪酬保障标准；根据各区队站建设进度和规模，同步配备政府专职消防员，实现各类队站动态满编执勤，目前已达6300人，队伍实力明显增长。加强建设同时，按照与国家队一体化管理、一体化训练、一体化作战、一体化保障“四个一体”原则，制定配套规章制度，使政府专职力量建管训用进一步制度化、规范化、具体化，不断提升战斗力。

三是持续外强“四联”，全面提升打早灭小能力。推动已建成的自防自救力量实现“四有一联通”1四有一联通即有队员、有场地器材、有制度、有预案，与119 指挥中心及辖区消防站建立手台或固定电话直联直通机制。，并加强防灭两个条线协同配合，实现防灭清单式移交；为全市1 万个社区、重点单位的义务消防队配备应急通讯及灭火救援器材；不断完善与社会多种形式消防队伍联勤联训联调联战“四联”机制，将所有具备24 小时值守能力的社会应急力量全部纳入两级指挥中心联调联战，并由辖区消防队站负责日常联勤联训；强化与环卫、园林、水务等部门协同，推进与武警部队、街面交警联勤，实现灭火救援统一调度，最大限度灭早灭小灭初期。

2.3 瞄准正规化专业化职业化，持续深化提质强能

一是持续提质强能抓“五训”。强化基础体技能“全员普训”、灭火救援专业操法战法“分岗专训”、跨区域跨单位“轮岗驻训”、分层级分战区实战演练比武“以赛促训”，优化作战效能评估制度“实战检训”。加大实训经费保障力度，开展指战员轮训3.6 万余人次，组织大型比武竞赛和实战综合演练500 余场次，队伍实战能力大幅提升。

二是持续固本创新夯实训战基础。全面推行以整建制实战编成或战斗班组为基本单元、以实兵实装实操为基本形式、以信息化手段为支撑、以资源共享共用为目标的调研熟悉新模式，推广应用“防消结合”APP，实行调研熟悉、灭火作战和防火工作闭环管理；改进战评，开展以“讲问题找差距”为主要内容的总队、支队级战评复盘，推动全队伍真正做到打一仗进一步。

2.4 大力推进实战硬件支撑保障体系建设

坚持“规划引领、目标管理、政策支持、集约共享”，努力打造与首都“四个中心”城市战略定位和国际化大都市相匹配的公共消防安全硬件支撑保障体系。

一是围绕“大站建强、小站建密、微站建广，织密城乡灭火救援网”，大力推动各类消防队站建设。坚持规划引领，优化消防站点布局，站点总数由改革前的213 座发展到目前的433 座，大幅缩短了队站作战半径、提升了响应速度。城市建成区每4-7 平方千米布点建设1 个规划站；立足北京特点，加密建设小型站，原则上主城区2 平方千米左右有1 个小型站，远郊区最低目标实现“一镇一队”。

二是大力推动市、区、站三级专业训练设施建设。进一步完善总队综合训练基地功能，积极推进总队第二战勤保障基地建设前期工作。组织对50 个具备训练条件已完成训练设施改造任务的队站进行复检，不具备训练条件的队站，与周边具备条件的队站或社会单位建立合作机制，保障常态化日常训练有序实施。

三是提升应急物资储备和投送能力，大力推动战勤保障基础建设。落实四部委《“十四五”应急物资保障规划》和总队《应急装备物资保障体系建设实施方案》，健全队伍、部门、社会、企业“四位一体”联储联保联供模式，完成两级应急装备物资储备目标任务，区级应急装备物资储备库100%完成建设并投入使用。加强与航空、铁路、公路等部门和大型物流企业协作，提升跨市域的应急机动远程投送能力。

四是大力推动消防装备优化升级。按照各类装备逐步实现体系化功能升级、结构优化、统型统标、信息化管装整体思路，不断强化装备建设管理。在加强装备建设同时，推动车辆装备“全生命周期”信息化管理，纳入调度指挥平台“一张图”，实现装备保障与灭火救援联勤联动，为灭火作战调度指挥和装备采购提供科学依据。

2.5 坚持实战导向，积极探索作战效能评价体系和严明奖惩

一是探索出台公平理性客观的作战效能综合评价体系。对灭火作战的评价不能非黑即白，也不能单纯靠领导说了算。战训部门和政治部门量化标准，实事求是评判灭火作战每个环节、每个岗位的作战成效，结合北京地域特点，衡量作战投入的人力和装备、消耗的灭火剂和灭火器材、作战持续时间、过火面积、火灾损失、人员伤亡等评判标准，针对性实施奖惩，保护真正英勇善战的骨干力量，同时通过火灾事故延伸调查体系对失职失责行为严厉惩处，立起练兵打仗的鲜明导向。

二是牢固树立“训练有功、灭火救援有位”的鲜明导向。善于在执勤训练、灭火救援中发现人才、培养人才、使用人才，分级建立骨干人才库，健全教练员选训用管机制，培养新型的“四会”教练员。积极宣扬练兵中涌现出来的先进典型，充分利用各类媒介平台宣传练兵好经验、好做法，采取多种形式增强指战员荣誉感，引导指战员人人争先进、个个受教育，充分调动激发练兵备战的积极性、主动性、创造性，营造浓厚的练兵氛围。

3 问题与思考

3.1 存在问题

3.1.1 战训基础工作还有提升空间

基层队站辖区调研熟悉工作模式僵化、效果较差，熟悉工作未分类无计划，把握不清量大、量小统筹关系，有的单位对辖区单位开展调研熟悉和实战演练走形式、不深入、不细致，基础信息采集不扎实、台帐底数失真，实战应用性不强。

3.1.2 多种形式消防力量建设还不满足实际需要

“国家队”消防员编制有限，政府合同制消防员发展比较缓慢，部分消防救援站不能满编运行。企业专职队、单位微型消防站、志愿消防队等多种形式力量战斗力比较薄弱，且统筹力度不够。

3.1.3 多灾种灭火救援车辆装备结构有待优化

面对“全灾种、大应急”救援任务所需要的特殊灾害类型处置车辆和跨区域救援所需要的后援类车辆、“高精尖”装备仍有较大缺口，自动化、智能化水平有待提高。

3.1.4 灭火救援编成化作战模式有待完善

灭火救援现场指挥混乱、供水混乱、通信混乱的老大难问题，根本在于作战编成不规范、指挥层级不清晰、作战分工不明确，加之不同灾情的力量调度也有不同，单纯以“大专业队”为划分的力量编成已逐渐不适用于复杂多样的灾害事故处置。

3.2 思考与建议

3.2.1 规范执勤战备秩序

规范战备检查程序、内容和检查标准，细化检查流程，做到工作任务表格化、表格内容具体化，确保规范实效，通过常态化、精细化的战备检查，着力解决基层防护不到位、隐患排查不深入的现象，建立规范统一的执勤战备秩序。

3.2.2 强化多元化消防队伍建设。

按照“建强国家队、壮大专职队、发展志愿队，构建多元消防救援力量体系”的总体思路，逐步扩大政府专职消防员规模，补充基层人员实力，力争实现城市消防救援站、小型消防站满编执勤，在此基础上，持续抓自防自救力量全覆盖建设和“一警六员”实操实训，努力做到与专业消防救援力量互为补充。

3.2.3 优化灭火救援装备结构

推进装备结构优化，在满足灭火作战需要为主的装备数量基础上，结合北京实际，强化专业救援装备配备，推进装备统型，实现车载器材全部标准化、标识化；推进消防站无人机、灭火机器人等装备列装，梯次推进个人防护装备升级换代，逐步实现“机器换人”。

3.2.4 推行编成编队作战模式

从以往单兵、班组、整建制的划分形式，转化成“作战编组、作战编成、作战编队”3 级编成模式。班组层级打破“班”的概念，按照任务分工，构建“1组不少于2 人”的作战编组，形成若干个最小作战单元。队站层级推行大站“3车15 人”和小站“2 车10 人”基本作战编成，同时，结合“大站带小站”共训共练、一体化作战模式改革，组建“3+X”功能作战编成。支队层级根据灾害事故特点和跨区域作战任务需求，分类组建组织指挥、应急通信、攻坚灭火、搜索救援、破拆排烟、供水供液、战勤保障等作战编队，做好应对处置高低大化、老幼场所、新能源等急难险重任务和跨区域作战准备。

4 结语

提升综合应急救援能力是一项长期工程、系统工程，必须始终坚持问题导向、实战导向，心怀进取之心，保持“能力恐慌”，从调度指挥、力量编成、全员练兵、业务基础、综合保障等方面全方位入手，在不断地探索和实践中，总结经验、固化成果、优化机制、抓出成效，才能在“职业化、专业化”发展方向上稳步前行，真正走出具有中国特色的消防救援新路子。