推进应急管理体系和能力现代化的制度框架及实践路径：基于社会共治的分析视角

马桔红

在治理现代化浪潮之下，社会共治愈发演变为普适性的制度工具[1]。现代风险社会环境下，面对各类风险及突发事件的日益频发及复杂性和不确定性，传统的一元主体治理模式已无法满足现代风险社会的治理需求。风险治理不是单一权威强制进行的治理决策，而是需要不同利益相关者的通力合作，它强调多方力量共同治理[2]，之所以强调合作的缘由在于，依靠合作可以消除政府中心主义引发的治理失效[3]。党的十八大以来，习近平总书记从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，提出了完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[4]。党的二十大提出“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架”[5]。

在大安全大应急框架下，包括党委、政府、社会组织、企业、公众在内的各类主体都应当发挥各自优势，通过协商、合作、协调等方式，积极有序高效参与应急工作，建立起良好的互动机制，促进资源共享、信息共享和协同行动，提高社会整体抗灾能力和救援效率，推动实现应急管理体系和能力现代化。具体而言，党委作为领导核心，统一领导和指导各级政府和相关部门开展应急管理工作。政府发挥主导和负责的作用，承担统筹规划、组织救援、资源调配等职责。社会组织积极发挥社会动员作用，通过提供志愿服务、资源整合、高效协同等协助政府开展应急救援行动。企业发挥自身优势和社会责任，通过提供专业技术、紧急物资支援、资金支持等保障应急救援工作顺利开展。公众应当服从指挥并自觉参与自救和互救行动、参与志愿服务等。在我国《突发事件应对法》中就明确规定了要建立有效的社会动员机制，并将公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作上升至义务层面。实际上，公共危机的常态化处理机制本身就蕴含对社会资源的应急动员[1]。尤其是2008 年汶川地震、南方暴雪灾害后，我国逐渐形成了以政府为主导、全社会协同的应急管理格局。因此，在未来风险系数不断增加的社会情境下，加快构建应急管理社会共治体系，能够更加科学地做出应对风险的决策、更加高效地治理风险社会下的突发公共危机[6]。

1 社会共治的基本内涵及其在应急管理中的作用

1.1 社会共治的基本内涵

2014 年，李克强总理在政府工作报告中首次提出“推进社会治理创新，并强调运用法治方式，实行多元主体共同治理”[7]。学者们也从不同层面对社会共治进行了研究。王名等认为，法治是社会共治的基础，社会共治是一个包括多元主体在内的开放、复杂的系统，其核心是对话、竞争、妥协、合作和集体行动，最终目标是实现社会共同利益[8]。王春婷认为，社会共治是政府、社会及市场主体，针对某项公共议题进行合作和共同治理的过程，构建了一个包括“五个核心要素”“三个层次”及“八种模式”在内的社会共治认知与实践框架[9]。夏锦文指出，在现代社会治理领域，政府、社会组织、企业、公民个人等主体，都可以在一定规则的约束下，以不同形式共同行使治理权力[3]。

综合学者们的研究，可以将社会共治理解为一种共同利益、共有权力和共同治理，其优势在于凝聚社会力量、提高治理效能、促进社会的发展与进步，其内涵和特点表现为：一是以法律为前提。法律框架能够确保各个主体在治理过程中权责分明、行为合法、权益受到保护；二是以平等自愿为核心原则。各个主体享有平等的地位和权利参与治理活动；三是以相互交流、共同协商为主要方式。通过这种方式多元主体之间能够达成合作共识、采取集体行动、共同承担责任；四是以实现治理效益最大化为最终目标。不同治理主体通过合作来解决复杂的社会公共问题，为社会提供基础设施、社会保障、公共安全等有效的公共服务，不断提高社会福祉和公共利益。

1.2 社会共治在应急管理中的作用

社会共治的效率和效能反应出一个国家的治理能力，作为社会治理的重要组成部分，应急管理在各个层面都要贯彻社会共治的理念和实践。尤其是在多元化的风险环境下，社会共治与应急管理的互动耦合更表现为对系统风险的防范和治理。社会共治具有较高的公民参与度、较多的赋权、较好的决策等特点，这些特点使其逐渐成为风险社会中现代化国家治理体系的重要组成部分，也是处理公共安全危机实现善治的有力工具[6]，社会共治通过多元参与合作机制，充分调动各方力量和资源，弥补政府失灵、市场失灵导致的治理无效，建立起强大的应急治理能力体系。从本质上讲，公共危机的社会共治有利于缓释公权与私权的秩序冲突，降低制度运行的社会成本，社会共治在供给充分的社会治理资源的同时，也会促进危机治理结构的民主化改良[1]。

一是多元化参与和共同责任。社会共治强调应急管理过程中政府、企业、社会组织、公民等多元主体的共同参与和应对，以促进各方资源的整合和利用，实现各方优势互补。各方共同承担应急管理的责任和义务，政府加强责任担当和监管，社会组织提供专业的应急服务，公众加强自身防护和应急措施，形成一种协同共治的良好局面；二是应急信息的共享与传播。随着现代信息技术的快速发展，信息共享与传播的重要性越发凸显。应急管理的全过程都离不开信息共享，应在应急多元主体之间建立起结构优良、运行有效的应急信息协调共享机制，确保信息传输的畅通，减少因信息孤岛、信息不对称所带来的负面影响；三是防灾减灾救灾。社会共治注重风险管理，强调通过制定科学预警机制、强化企业风险管理、安全生产等，充分发挥社会组织在应急管理中的积极作用，通过教育培训提高公众的灾害防范和应急处理意识和能力，预防、降低灾害的发生和减少损失。强调多元主体在应急过程中的快速响应和救援行动，形成有效协同的救援体系，提高灾害应急响应的能力和效率。促进各方共同参与社会支持和心理援助、灾后重建和社区恢复工作；四是社会监督。社会共治强调信息透明和公开，鼓励政府及相关部门在应急管理中对受灾情况、救援进展、资源调配等相关信息进行公开、公布，以接受法律、社会、公众及媒体舆论的监督。鼓励公众、社会组织等参与应急管理的决策制定、资源调配和执行过程，进行直接监督，提高决策的科学性、灵活性和民主性以及应急管理工作的透明度和效能性。

2 我国应急管理社会共治的制度困境

2.1 应急管理社会共治法律制度不完善

2007 年，《突发公共事件应对法》的出台标志着我国应急管理进入了法治化发展轨道。虽然我国已有一系列应急管理法律法规，但对应急管理社会共治的规范性和指导性不足，主要表现在法律制度的内容体系及执行层面。

2.1.1 法律制度内容体系不够健全

当前法律体系对应急管理社会共治的指导性原则、具体内容、实施方式等规范性内容缺乏明确规定。一是社会共治主体责任模糊。虽然法律规定了政府部门、社会组织、企业及个人职责，但对协同共治的责任承担和参与方式指导不足，导致相关主体的角色定位和责任划分模糊；二是缺乏社会共治的组织机制。现有法律缺乏对政府、社会组织、企事业单位等多元主体之间的协作关系和合作机制的明确规定和指导，影响了社会共治的实施效果。三是对知识产权和隐私保护的法律规定。在应急管理的信息共享和协同行动中，往往涉及知识产权和隐私保护的问题。现有法律制度尚未明确处理应急管理中的知识产权和隐私保护与社会共治之间的关系，成为了信息共享和协同行动的法律障碍。

2.1.2 法律制度执行不足

一是执法主体存在责任不明、执法不严的现象，无疑削弱了执法力度；二是缺乏对执法效果全面、及时、有效的评估，无法及时发现和解决执法过程中存在的问题和不足；三是一些地区执法力量薄弱，对相关法规的解释和执行存在一定困难，导致了执法主体作用发挥受限。

2.2 应急管理社会共治的多元主体协同合作机制不完善

应急管理是一个涉及多个部门、单位、组织、群众等主体之间协同合作的治理过程。但目前，应急管理社会共治的多元主体协同合作机制仍不完善，导致应急管理的社会共治效果不佳。

第一，信息与资源共享不畅。相关部门、单位和群众对应急事件的信息掌握不足、交流不畅，信息共享不及时、不全面，导致及时反应、协同应对不足。同时，一些地区资源供应不足、共享不均，导致无法满足应急需求。

第二，任务协同机制不畅。由于应急管理社会共治各主体的任务分工不明、责任不清，容易导致应急过程中的信息断档、衔接不畅、行动受阻。

第三，指挥协调机制不完善。由于缺乏明确的社会共治指挥机制，地方政府和救援机构指挥部门之间、企业和公共机构之间的协调配合不够紧密，导致救援行动分散、救援效果不佳，影响应急救援的协同性和整体效率。

第四，社会参与机制不健全。尽管社会组织在应急管理中发挥着重要作用，但在应急参与、应急协同等方面仍有不足：一是在一些地方和领域，受行政审批、资质认证等条件的限制，社会组织参与准入门槛高，难以合法合规地参与应急管理工作。二是一些社会组织自身发展薄弱，缺乏应急管理的相关专业能力。三是社会组织间、组织与政府部门、组织与企业间缺乏有效的协同合作机制，导致应急管理工作中任务协调、资源优化配置、信息交流等方面的协同障碍。

此外，公众应急参与机制不健全，一方面，公众对应急管理的重要性和紧迫性认识不足，积极参与的意愿和主动性不强，缺乏应有的应急意识和技能，在应对危机时容易出现反应迟缓、防范不到位等问题。另一方面，公众参与渠道有限，缺乏有效的表达机会和参与决策的机会，导致应急管理决策缺乏民意反馈和社会支持。

2.3 应急管理社会共治的评估和监督机制不完善

科学评估和有效监督是促进应急管理社会共治有效实施、提高应急管理水平的重要环节。目前，应急管理社会共治的评估监督机制尚不完善，对社会共治实施情况和效果难以进行全面准确地评估。一是评估指标缺失，缺乏全面、科学、具有可操作性的评估指标体系，无法准确了解各主体参与的数量、质量、效果等情况。二是缺乏明确的监督机构和部门，监督职责分散，协同配合不足，监督工作的连续性和有效性不足，影响了社会共治的改进和提升。

3 社会共治视角下推进应急管理体系和能力现代化的制度框架及实践路径

应急管理社会共治的制度困境影响着应急治理效果。以风险预防为导向的应急管理社会共治应当注重对治理主体的赋能，一是法律制度赋能，即通过健全相关法律法规和责任体系，赋予应急管理社会共治主体更多的法律权力和支持。二是体制机制赋能，即通过完善应急信息平台机制、应急资源保障机制、应急协同参与机制、全民应急教育体系等为应急管理社会共治提供更有力的体制机制支持。

3.1 健全社会共治应急法律法规和责任体系

应急管理社会共治要坚持“以人为本”的核心理念，坚持政府引导、信息公开、预防为主的基本原则，积极构建应急法律制度和责任体系。一是制定社会共治基本法律。进一步明确社会共治的指导思想、基本原则和目标，明确相关规范、要求及措施，明确多元主体的权责义务、参与程序及合作机制等。二是明确应急信息公开的基本原则和程序，健全信息安全保密制度，强化对信息传播、公众知情权的法律保障。四是健全应急法律执行机制，完善相关法律解释、操作指南等，提高法律制度的实施效果。

3.2 加强社会共治应急信息平台和机制建设

在突发事件中数据共享的质量不但直接影响国家治理的效度与力度，更影响社会舆情研判、政府公信力提升以及社会稳定发展[10]。为实现应急管理社会共治目标，通过引入人工智能、大数据分析等现代技术手段和信息化工具，建立一个集系统构建、数据集成、信息共享、协同合作、安全保障、信息监督等功能于一体的，高效、可靠的应急管理社会共治信息平台系统。如建立“互联网+社会共治”信息化平台，该平台能够整合多元主体的信息资源，实现跨部门、跨层级、跨区域数据集成，并通过信息发布、风险沟通等机制向社会提供全面、准确、透明的应急信息，实现信息共享与协同合作。同时，采取措施保障信息安全，防止信息泄露和滥用的风险。此外，对信息采集、共享和信息利用等进行监督检查，提高应急管理工作的科学性、规范性和有效性。

3.3 完善社会共治应急资源保障机制

健全的社会共治应急资源保障体系能够保障应急管理工作的顺利开展。一是建立资源调查与评估机制。对社会范围内的应急资源，包括人力、物资、设备、技术等进行全面系统的调查评估，了解应急资源的类型、数量、分布、质量等，为应急过程中的资源调配提供依据；二是完善应急资源储备机制。根据调查评估结果，完善应急资源储备库，完善资源配备及使用制度，对各类应急资源进行有效分类和储备，并定期进行检查和更新，确保资源的有效性和完整性；三是完善资源共享与合作机制。政府可以通过建立合作机制、提供优惠政策等方式，鼓励多元主体之间的资源交流与互助，实现资源信息的整合、共享和利用；四是完善应急资源调度管理与追踪系统，通过信息化手段对资源采购、分配、调度、使用情况进行追踪和监督，实现应急资源的全生命周期管理。

3.4 完善社会共治应急协同参与机制

政府、社会组织、企业、社区、群众等多方主体的应急协同参与能够提升应急管理能力和效能。一是通过健全分工与协作机制，明确各主体的职责和义务，如政府部门发挥领导作用，负责统筹、协调、指导工作。社会组织、企业应根据自身优势，提供安全隐患排查、风险识别、风险防范等应急支持。社区、群众作为基层力量，提供社区支持、社区参与、志愿服务等应急协作；二是完善社会参与机制。政府可以通过制定相关政策、提供专业知识和技术支持、简化参与准入程序、建立便捷的实名注册和审核机制等，鼓励企业、社会组织积极参与应急工作，如参与资源的储备、收集、调配，应急信息共享、沟通等。建立公众与政府部门之间的交流平台，鼓励公众参与应急管理决策、实施及监督管理。三是建立协同演练与培训机制。通过开展协同演练发现应急过程中的问题并及时进行修正和改进，通过应急培训提升公众的应急意识和能力，提升应急管理人员的能力和水平，进而提升各主体间的配合协作能力；四是积极发挥媒体作用。媒体是政府与民众之间信息传递的重要桥梁，政府要充分利用媒体力量，加强与媒体的合作与沟通，强化正确的舆论引导和监督，共同构建一种信息透明、互动共享的应急管理体系。

3.5 健全社会共治全民应急教育体系

健全应急管理社会共治全民应急教育体系，要坚持“共建共治共享”的理念，充分发挥“群防群治”的作用，规划建立全民应急教育机构，针对不同群体需求形成多元化的应急教育体系，不断强化应急宣传、普及应急知识、厚植全域应急文化，提升全民应急素养，为全社会提供系统的应急教育服务。

3.5.1 学校应急教育方面

一是将应急教育纳入义务教育课程内容，适应不同年龄段学生需求开设安全教育课程，逐渐培养学生的应急意识和能力。二是纳入高等教育通识教育课程、思政课程、专业课程内容，通过开设应急管理与灾害防控等相关课程，以及与专业救援机构和行业协会合作组织学生参与实训和模拟演练，让学生了解应急管理理论、案例、应用技术、应急措施等内容，培养学生应急意识，提高应急能力。

3.5.2 企业安全培训方面

一是制定企业安全管理与应急培训计划，在不同行业、领域安全生产中，加强对员工的安全教育和培训，提高员工安全意识和安全生产技能。二是通过专业机构和培训师资，对员工进行生产操作规范、安全事故逃生演练、急救操作模拟等实操性的安全课程培训，使员工在真实体验中掌握安全操作流程和技能。三是组织员工参加安全生产知识竞赛、交流会议等，通过学习安全知识、分享安全生产案例等，激发员工学习热情，提高安全意识。

3.5.3 社区应急教育方面

社区作为我国应急管理的基层组织，在应急教育中发挥着重要作用。通过开展社区应急教育能够为社区灾害防控打下坚实基础。一是积极开展社区应急宣传，通过发放应急教育手册、宣传资料、设立公告栏、电子屏幕、举办应急知识竞赛、演讲比赛等方式，向社区居民介绍应急知识，发布应急操作指南等；二是积极指导、支持和帮助居民建立家庭应急计划、完善家庭应急物资储备等；三是组织开展火灾逃生、地震疏散等应急演练，让居民掌握危机情境下自救互救的基本技能和方法；四是组织开展社区志愿服务为社区居民提供帮助和支持。

4 结语

推进应急管理体系和能力现代化建设是一个持续改革和发展的过程，需要社会各界共同努力，进行广泛的理论和实践探索。理论层面，社会共治拓展了应急管理研究的思路和视角，要不断加强对国内外应急管理实践案例的研究，更好地把握不同应急情境下社会共治的可行性、适应性，不断完善应急管理社会共治的制度框架。实践层面，除了进一步完善相关法律法规，健全协同参与机制、信息共享机制、资源保障体系、应急教育体系等。还要勇于创新，不断加强技术创新和应用，不断加强国际交流与合作，提高应急管理中社会共治的科学性和智能化水平，提高应对全球性风险挑战的能力，不断推动我国应急管理体系和能力现代化建设，提升国家应急管理水平。