边境地区突发事件应急管理研究

郭其云 郭瑞

我国与邻国山水相连，陆地边界线全长约22000 多千米，海岸线长14000千米，同14 个国家接壤，是世界上边界线最长、邻国最多、边界情况最复杂的国家之一。边境地区是我国对外开放开发经济合作的重点区域，边境地区人员货物往来频繁密切，受限于边境地区特殊的地理环境及社会经济发展水平，在应对边境地区的突发事件时往往会存在诸多的困境与难题，应当引起我们的高度重视与警觉，未雨绸缪，及早深入开展相关研究。

1 我国边境地区突发事件的主要类型和特点

突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件[1]。2007 年11 月1 日正式实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由此观之，一般来说，突发事件具有不确定性、共生性与耦合性等特点，极易给国家财产和人民群众生命安全造成重大损失，严重影响社会稳定与发展。

边境地区的突发事件，基于共性与特性的视角，分为一般性和特殊性突发事件。一般性突发事件包括：自然灾害类突发事件，比如西南边境地区的洪涝、滑坡、地震、山崩、泥石流，西北地区的沙尘暴、森林草原火灾等灾害事件；事故灾难类突发事件，比如发生在广西靖西的交通事故，造成11 人遇难，其中包括9 名越南人；公共卫生类突发事件，比较典型的如传染病，新冠疫情期间，因缅甸北部疫情爆发，多批次传入云南边境德宏瑞丽、临沧耿马等地；社会安全类突发事件，比如突然发生的重大刑事案件等。由于地缘的特殊性、民族多元性和个别边境邻国国内政局不稳，相较内地而言，边境地区突发事件还具有其特殊性，比如涉及国与国之间纠纷的中印对峙事件、“三非”人员引起的突发事件、避战边民涌入突发事件和其他存在但较少发生的突发事件。

边境地区突发事件，在具备上述特点的同时，还具有以下三个明显特点：

1.1 复杂性

影响边境地区突发事件的因素既有民族文化各异、生活习性不同、地理环境特殊、跨境婚姻往来、宗教信仰差异等国内因素，还有近年来我国对外交往合作加速，边境地区社会经济开发力度的加大，边境口岸升级及增多，国与国之间交流频繁、跨境民众往来日益密切等国际因素。边境地区频发突发事件，虽然一方面有其内在的因素，人们在一定程度上可以预见它的发展趋势，掌握它的发展规律，比如边境地区避战边民的涌入、跨境疫情的传播、跨境火灾的蔓延等。但很多时候，边境地区的突发事件是毫无征兆的，一旦爆发就会迅速蔓延，事件的发展、可能造成的影响往往无法判断和估量，使人们难以准确地把握事件的起因、规模、事态的变化、影响深度和广度，继而使得边境地区突发事件的应对复杂化。

1.2 涉外性

边境地区作为国家领土的边缘地带，与周边国家紧密接壤，发生在边境地区的突发事件在很多时候会不受控制地蔓延到邻国，引起涉外事件。其次，作为在边境地区活动的边民等对象，由于历史原因，生活习俗、地理环境以及民族联系等因素，他们与国外的边民存在着千丝万缕的联系，其活动无时无刻不与国外发生着联系[2]。最后，周边国家（地区）的安全形势、社会治安状况直接影响着边境地区，境外发生的突发事件，都会对边境地区的安全稳定、社会秩序、人员生命财产安全造成影响。2017年中蒙6·29 边境草原火灾，大火从蒙古国境内持续蔓延至我国呼伦贝尔中蒙边境地区，导致内蒙古大兴安岭北部原始林区乌玛林业局西口子林场等森林受灾。2005 年松花江水污染事件，由于松花江水污染，俄罗斯对中俄界河黑龙江（俄方称阿穆尔河）造成的影响表示关注，中国向俄道歉，并提供援助以帮助其应对污染。

1.3 敏感性

“边境无小事，事事通中央”，边境地区特殊的地域性使发生在边境地区的突发事件具有政治上的高度敏感性。边境地区突发事件与内地突发事件相比，具有向境外蔓延、衍生、耦合等多种演变形式，事件处置通常会上升到国家外交层面，因此形势更严峻、情况更复杂、影响力更强、处置难度更大，在应急处置时间上更具有紧迫性。事件发生后，对事件的应对与处置不可避免的会引起国际社会的广泛关注，尤其是涉及双边国家主权、社会稳定、民族荣誉、社会文化、风俗习性等事件，在处置过程中若考虑不周，会引起邻国的不满与抗议，破坏双边国家正常友好关系，更严重的，很可能会被有些国家利用以达成其不正当的目的，影响国家的政治稳定和国家声誉，影响国家对外关系大局。

2 边境地区应对突发事件存在的主要问题与原因分析

近年来，随着国家政策的支持和边境地区的不断发展，边境地区危机处理能力有了一定的提升，但形势仍不容乐观，依然面临许多新情况新问题，还有许多不适应新形势任务需要的薄弱环节，突出表现在：

2.1 边境基层应急建设理念落后

预防处置危机的关键是要树立正确的、先进的应急理念，不能停留在有事就解决，无事就不管的观念。基层一线是应急救援的细胞和神经末梢。如果基层政府能够妥善做好应对危机事件的预防处置措施，将会极大地降低危机发生的概率、减轻危机造成的影响。边境一线的基层组织，特别是乡、镇、村一级，危机预防的意识往往较为薄弱。据实地考察，边境乡镇的领导干部通常认为所处的地方比较闭塞，和外界交流较少，不会发生什么大事。虽然边境地区经常有外国边民往来，流动人口成分复杂，但缺乏危机事件的统筹谋划，对危机工作停留在常规性的开会、报材料，在上级有要求时，象征性地开展一下应急处置演练。而生活在边境一线的边民危机意识则更落后，他们很多与境外边民世代友好相处，生活习性相同，语言相通，防范应对意识较差，当突发事件发生时，对社会经济生活、人民生命财产安全的威胁更大。新冠疫情期间，云南瑞丽就因境外新冠病例输入多次封城。

此外，边境一线边民缺乏参与危机应对意识，大多数边民没有危机事件的概念，认为处置突发事件是政府部门的责任，与己无关，参与度较低，自发组织结合起来应对突发事件的意愿不强。

2.2 边境基层应急联动机制不完善

应急联动考验的是参与危机事件处置各方协同配合、信息交流机制等方面的能力。2018 年我国成立了应急管理部，负责组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练，指导安全生产类、自然灾害类应急救援等[3]。公共卫生事件和社会安全事件的应对处置目前主要分别由卫健部门和公安机关负责。现阶段，虽然形成以国务院为最高行政领导机构，国务院各部门机构和地方各级人民政府具体负责的领导机构，但在实际中，有的机构之间的沟通对接还不顺畅。尤其是在边境地区，无论是在信息流通、资金技术、还是人员配置上，都受到极大制约，无法建立处置突发事件的应急管理综合部门，没有一个统一领导、统一协调、统一指挥的应急联动中心。在边境很多地方，每当群众遇到突发危机事件时，往往都只会拨打公安机关报警电话，不会根据危机的类别分门别类的向专职机构求救，或者没有建立求救专线电话，群众遇事只需要拨打一个电话，就能够得到相应的救助。

此外，及时的信息沟通能够提高对危机的反应速度，但边境地区尚未建立统一、高效、快捷的信息沟通渠道，信息传递交流不及时，存在延误的可能，导致在具体的突发事件处置中，组织指挥混乱。2018 年6 月24 日，受到强降雨的影响，中越之间的北仑河水位突然快速上涨，一艘运货船失控撞到东兴口岸的中越大桥，口岸附近的许多货物和车辆都被洪水冲走。由于东兴口岸各部门与交管、气象等部门交流合作不够深入，相互之间的配合缺少默契，导致这次自然灾害造成的损失高达150 万元[4]。另一方面，由于边境地区所处地缘位置的特殊性，再加上双边条约及协作机制不够健全，当发生跨境突发事件时，往往要向上级有关部门请示、汇报，极易贻误突发事件的最佳处置时机。

2.3 边境地区应急处置力量比较薄弱

应急队伍与任何组织机构一样，都是由人组成的统一整体，对目标的确立、人的管理、对职责的划分，就形成了组织体系[5]。在边境地区，一般县级的突发事件应急处置预案中，应急力量的组成要素包括担任领导机构、指挥机构的政府，公安、民政、医疗、应急管理等县政府有关部门组成的工作机构和专家组。在应急管理部印发的《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》《村（社区）突发事件应急预案编制参考》中提到，乡镇应急救援队伍可以包括本地区基层警务人员、乡镇消防队员、医务人员、预备役人员、民兵、物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等。村（社区）队伍保障依托村（社区）“两委”班子成员、网格员、护林员、灾害信息员、民兵、企业、单位、志愿者等[6]。边境地区，特别是边境一线地区没有物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等应急队伍，部分乡镇政府专兼职消防队伍长期空缺，其余应急处置队伍人员素质参差不齐，大多由一些政府和地方人员兼职。此外，在人员编制、工资待遇等上也存在很大问题，很多人员没有职业感、归属感和荣誉感，应急队伍整体比较分散，边境多以山区、戈壁、荒漠为主，很难进行集中有效的统一领导，当危机真正发生时，反应能力和反应速度都十分滞后，而县一级相对专业的危机处置力量达到边境一线时，通常需要较长时间，极大影响危机的处置效率。2012 年位于云南德宏瑞丽的姐告地区，一座用于储藏边贸摩托车交易的仓库发生重大火灾，当时由于消防力量不足，只能由当地出入境边防检查部门端着水枪协助进行灭火，造成大量摩托车焚毁，损失惨重。

2.4 边境地区应急基础设施建设亟待改善

我国东北边境地区以林地为主，北部、西北边境地区以沙漠、戈壁、草原为主，西部是喜马拉雅山脉，西南边境地区以山地、丘陵为主，特殊的地理环境和历史发展背景，使广大边境地区经济发展比较落后，这些区域的应急基础设施建设比较滞后。边境地区经济发展与社会治理全面落后，尤其体现在公共服务领域。边疆地区占我国国土面积的60%，人口也超过1/5，但公共服务没有达到全国的均衡水平[7]。处置突发事件成效的好坏，在很大程度上依赖处置力量和物资的投送能力，边境地区现代化进程和经济发展水平较为滞后，导致资金投入不到位，边境地区经济发展的滞后造成了交通运输业的滞后，很多边境地区甚至连一级公路都没有，作为运输能力强大的铁路运输更是匮乏，造成了在遇到突发事件时应急处置力量不能快速有效地机动，救援力量、物资不能及时运达，极大影响了应急救援效率。此外，在边境地区，医疗、卫生、公共服务等其他基础设施的建设也相对滞后，在对突发事件的后期处理中，无法提供有效、持续的保障。

3 应对边境地区突发事件的对策与建议

国家自然科学基金委在2009 年“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划建议中指出:“目前人类对具有高度复杂性的非常规突发事件的演化规律还缺乏深入的科学认识,在实践中缺少紧急应对的有效手段”。边境地区作为特殊敏感区域，突发事件的形式、变化和影响后果比内地要大很多。在这种大背景下，探讨边境地区突发事件的应对策略，不断提高对边境地区突发事件的应急管理能力，显得尤为重要而迫切。

3.1 加强边境地区基层应急理念建设

首先，边境地区基层政府应提高对危机管理的重视程度。目前，我国改革正处于深水期和攻坚期，社会转轨、经济转型，各类矛盾处于易发、多发的敏感期，加上各种自然灾害的影响和边境地区复杂的社情民情，极易诱发各类突发事件。要确保突发事件应急管理措施的稳定性、连续性和高效性，边境地区基层政府要认清当前应急管理工作形势的复杂性和严峻性，系统长远谋划危机管理工作，建立有效的应急预案，以及专业应急队伍、综合应急队伍和志愿应急队伍。

其次，要加强对边境地区群众危机意识的宣传教育。我们无法准确预测危机的种类和发生时间，但我们可以做好危机前的应急准备工作。自“非典”、汶川地震、新冠疫情以来，危机这根弦，人们绷得越来越紧，人们对安全的需求也越来越高。在新冠疫情期间，由于信息接收的路径及传播的广度，也存在这样一个现象，城市比农村、内地比边境地区更加重视疫情防控。因此，要结合边境实际情况，组织少数民族干部、联防队员、村组干部开展“双语宣讲”活动，通过案例宣讲、线上短视频、便民服务厅大屏、乡村大喇叭等多种形式，加大对危机知识的教育宣传，改变边境地区群众落后观念，扩大应急救援知识的覆盖面。

最后，要通过加强应急演练引起公众的重视。应急演练既是提高应急队伍应急救援能力最有效的手段，也是一种直观、影响深刻的宣传教育方式。要结合边境倾向性危机种类，向各级组织下达一定的演练指标，将边境群众纳入演练对象，让边境群众亲身参与，从根本上改变他们的思想，让他们意识到，这不只是政府的事，更是和自身利益息息相关的大事。

3.2 完善边境地区突发事件应急管理组织指挥体系

突发事件的应急处理是一项系统性工作，涉及很多职能部门，要形成统一、协调、高效、规范、稳定的突发事件应急处置机制，需要一个形式上的实体机构，加强对各处置救援力量的统一指挥，协调各职能部门的行动，通过对危机现状的分析研判，做出最准确的判断，拿出最合理的救援方案，以提高快速反应能力。此外，还需从实质上界定实体机构之间的责任，以及与不同实体机构之间的关系，形成高效的领导指挥体系。对领导指挥体系也要进行规范化管理，明确根据不同突发事件种类确定总指挥，在应急预案中确定具体负责部门及人员，根据危机事件的级别启动应急响应级别，防止应急处置救援力量在处理突发事件时的无序与混乱。我国从中央到地方各级，应设立边境地区突发事件管理的综合应急部门，当突发事件发生时，确保人力、物力、财力资源得以迅速整合，及时投入突发事件现场。

需要特别强调的是，突发事件具有很强的地域性，尤其是在边境地区。因此，突发事件发生时应坚持属地管理的原则，鉴于应急处置救援力量涉及多个部门，在应急处置救援时应在地方党委政府的统一领导下，根据突发事件的具体类型和性质，领导各相关职能部门建立由各应急处置负责人参加的突发事件应急处置小组，对各专业应急处置力量进行统一指挥，协调突发事件应对工作。由于边境地区的特殊性，要特别注重加强军地协调联动机制建设，探索构建具有中国特色的军地应急处置协同机制，切实提高边境突发事件应急处置能力。

3.3 加强边境地区突发事件应急处置力量体系建设

现阶段，我国已初步建立起以国家综合性消防救援队伍为主力，以专业救援队伍为协同，以军队应急救援力量为突击，以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。在此基础上，应急管理部统筹抓好各类救援力量建设，依托企业建成国家安全生产应急救援队102支，辐射全国矿山、危化品、隧道施工等高危行业领域。建成工程抢险救援专业队7 支，将2300 余支近5 万余人的社会应急队伍纳入应急救援力量体系，规范社会应急力量发展[8]。可以看出，国家层面，在对突发事件应急处置力量建设过程中，以国家综合性消防救援队伍为主的处置自然灾害、事故灾难的应急救援力量已形成体系。在处置自然灾害、事故灾难等突发公共事件时，依托消防救援队伍的体制、装备优势，形成主力救援力量；在处置暴力恐怖袭击、群体性事件等社会安全事件时，要依托公安特警、武警等专业处置力量；在处置公共卫生等突发事件时，则要依托卫健部门的专业优势。

边境地区，在加强国家综合性消防救援队伍体系建设的同时，应统筹公共卫生、社会安全等应急处置力量体系建设，形成危机事件队伍体系建设大格局。此外，加强政府、企业、民间组织之间制度化合作，不仅能够激发公民参与的积极性和主动性，而且还能通过民间组织有效地整合社会力量。民众在突发事件的应急处置救援中发挥着十分重要的作用，要不断加强民间应急处置救援力量的建设。特别是我国广大边境地区，一方面，上述提到的各专业应急救援力量在大部分边境地区尚不完备，民众作为突发事件的亲历者，可以第一时间对突发事件进行自我处置与救援。另一方面，民众具有地熟、人熟、情况熟等专业应急处置救援力量所不具备的优势，可以在对突发事件的处置中发挥巨大作用。新冠疫情期间，云南边境地区广大群众充分发挥劳动时间和地点与边境巡逻地点高度契合的特点，在进行割胶劳作时也不忘边境防控，对可疑人员做到第一时间发现、第一时间举报，“守边人”24 小时进行轮岗值守，在边境建立起了一道道屏障，确保了边境的安全和稳定。

3.4 加大边境地区应急基础设施建设力度

党的二十大报告提出，要优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，强化经济、重大基础设施等安全保障体系建设，构建现代化基础设施体系。边境地区应急基础设施建设不仅是国民经济建设的重要组成部分，也是有效处置边境地区突发事件的重要物质保障。随着国家西部大开发等政策的实施，我国边境地区的基础设施建设取得了很大成就，但边境地区集老、少、边、山、穷为一体，总的来看，经济基础仍很薄弱，基础设施与内地相比，仍然存在巨大差距，应急基础设施的不完善很大程度制约了突发事件处置救援的效率。因此，要强化总体设计、规模布局，将边境应急基础设施建设纳入经济社会发展规划，与开发开放、乡村振兴、平安建设、守边固边、兴边富民等统筹推进，推进公共服务和基础设施军警民统建共用[9]。

国家要进一步加大对边境地区的财政支持力度，边境地区要借助国家“一带一路”倡议的实施等，不断加大应急基础设施建设力度。一是要优先畅通道路交通运输渠道，加快沿边高速公路建设进度，统筹谋划边境地区铁路网络布局，大力支持边境地区机场建设，构建一体化交通网络，提升交通通达水平。二是要加强物资储备工作，应急物资是突发事件应急处置过程中所必需的保障性物资。应急物资保障水平的高低在很大程度上决定着突发事件应急工作开展的效率和效果。要加快建立区域性物资储备仓库，有效整合公共卫生、安全生产、防灾减灾、消防救援等各方面的应急资源，建立应急物资统一采购、供应、调配机制，提高物资存储率与使用效率。

4 结语

党的二十大报告指出，必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面、全过程，确保国家安全和社会稳定。边境安全作为国家安全重要组成部分，基于边境地区所处区位的敏感性和特殊性，加强边境地区突发事件的应急处置救援工作研究尤为重要和迫切。我们要牢固树立系统观念，立足全局，着眼长远，早谋划，善布局，妥善应对边境地区各种机遇和挑战，及时应对和化解可能发生的各类灾害事故，为边境地区经济社会发展、和谐稳定保驾护航。