基层治理现代化视域下城市社区治安共同体建构研究

徐士虎，陈泳旭

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100038）

一、引言

随着经济社会的快速发展和城市化的持续推进，我国正由乡土社会向城市社会发生深刻结构性转型[1]。社会大众从传统跨向现代，由“单位人”转变为“社区人”，城市社区成为维护治安秩序的重要基础平台。在新时代城市治理新形势下，社会价值观念和利益诉求不断分化[2]，基于熟人社会的“血缘”“地缘”等原有社会联结纽带逐渐断裂，城市社区治安治理面临着复杂风险挑战。在推进基层治理现代化进程中，如何实现城市社区治安治理创新，是当前具有重要现实意义的时代命题。党的十九届四中全会首次提出“社会治理共同体”概念，党的二十大再次强调，要将“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”作为基层治理创新的重要原则。因此，建设好城市社区治安共同体，是实现基层治理现代化的必然趋势和要求，能够有效满足社会公众的安全治理需求、促进治安矛盾纠纷化解、优化利益分配格局，推动形成共建共治共享的基层治理现代化格局。

二、城市社区治安共同体的内涵

进入新时代，党中央从研究社会治理问题及规律的新视角，提出了“社会治理共同体”的概念，并进一步明确了其丰富内涵和科学体系。聚焦基层城市社区治安治理，城市社区治安共同体是指在基层党建引领下，以城市社区为治理场域，基层政府、市场主体、社会组织以及公安民警、社区居民等各类治安参与力量，秉持公共精神，通过民主协商、资源共享、互动合作等方式，致力于维护社区治安秩序而形成的有机联合体。城市社区治安共同体具有公共性、开放性和参与性的特征。治安共同体的公共性强调共同体成员秉持公共价值理念，聚焦社区安全公共事务，进行平等协商与合作，有助于在共同体成员间形成权责纽带，提高治安共同体的组织凝聚力和认同感。治安共同体的开放性是指共同体的边界并非固化封闭，而是包容开放的，除了共同体内已有的社区治安主体力量，共同体可以与时俱进，灵活吸收并整合各类新兴治安治理资源。治安共同体的参与性指共同体成员在立体化的合作治理网络中，遵循着人人有责、人人尽责、人人享有的行动逻辑，努力实现社区治安治理共同参与，治理成果共同享有的善治局面。

三、城市社区治安共同体的建构困境

为满足城市居民日益增长的治理新诉求，近年来各地在建构城市社区治安共同体方面进行了诸多有益尝试，积累了丰硕成果，但与此同时，我们也要清楚地看到当前城市社区治安共同体建构仍面临着党建引领不到位、治安资源配置不足、制度机制保障缺失和社区居民参与有限等突出困境，如果不及时化解将会阻碍共同体在基层社区治安治理方面的深入实践探索。

（一）党建引领不到位

城市是多样个体或群体的集合，而这样的集合又会带来新的多样性[3]。面对日益复杂多样的社区治安治理需求，部分基层党组织的治理能力难以精准匹配城市居民治理期待，其治理能力有待进一步提升。一些社区通过“社区两委”组织社区群众开展社区治安自治活动，但在组织活动过程中存在资源有限等问题。在治保、民调等基层组织中，专职从事社区治安治理的人员数量相对较少，多是依靠社区居民利用闲暇时间兼职加入组织、碎片式参与社区治安治理，导致社区治安隐患风险难以及时发现并高效清除。此外，在基层治安治理实践中，党员素质能力参差不齐，极少数党员存在与群众联结不够紧密、模范带头作用有待进一步加强等问题。久而久之，社会大众对基层组织的治理能力信任感会逐渐降低，基层组织面临难以扎根定基，为城市社区提供正式秩序力量保障的窘境。

（二）治安资源配置不足

治安资源是国家和社会在解决社会治安问题时拥有的物质、制度、文化等要素的总称[4]。一方面，从国家资源来看，最主要的国家治安力量是在基层治安治理中充当主力军的公安机关。随着城市社区公众治理需求更加异质多元，城市大众对安全感提出了新的更高的要求与期待。然而，基层一线长年超负荷警务工作与有限派出所警力的不匹配，严重掣肘社区治安治理高效运行。警力难以真正扎根社区、硬件装备设施水平落后、待遇保障难以匹配现实需求、基层公安机关的改革发展相对滞缓，这些现存的弊病与城市社区治安治理之间的矛盾日益突出。另一方面，从社会资源来看，当前城市社区治安治理还存在主要依赖公安机关等体制内资源，而对于其他治安治理力量则存在吸纳不充分的问题。与农村社区相比，城市社区的异质化、多元化和碎片化属性突出[5]，“地缘”“血缘”等熟人社会原有的联结断裂，传统社区治安资源在现代城市社区缺乏培育土壤。近年来，致力于公共安全服务供给的社会组织逐步成长，但由于过度的行政依赖、制度政策保障匮乏、参与动力有限等要素的制约，其未真正参与到社区治安治理过程中。

（三）制度机制保障缺失

基层治理制度机制不完善，难以适应治安共同体的多元化特征。一是协商沟通机制缺失。治安共同体成员之间存在价值观念、利益诉求、权责利分配等分歧是必然的，因此就需要协商，以推动不同主体之间达成一致意见与集体行动。实践中，仍过分强调派出所在社区治安治理中的行政主导作用，通过“大包大揽”的方式开展治理活动，缺乏与其他部门、社会组织、居民群众的有效协商沟通。协商沟通机制的明显缺位带来了社区治理效能衰减与行动者认知偏差，限制了城市社区治安共同体的良性发展。二是信息资源共享机制缺失。职能部门之间信息资源共享不及时、横向沟通不通畅致使信息孤岛的形成。三是监督考核机制缺失。当前，社区治安主体分工不明确，没有建立清晰明确的管理、检查、考核、奖惩、监督等制度，社区治安治理队伍凝聚力、战斗力不强，工作积极性有待提高，难以形成齐抓共管的局面。

（四）社区居民参与有限

建设好城市社区共同体，需要共同体的所有成员，特别是社区居民，自觉将自身个体与共同体紧密联结，形成“休戚与共”的共同感[6]。然而在当前城市社区中，社区居民参与社区治安治理程度有限。在参与意识方面，社区居民参与社区治安治理的积极性和热情度不高。“无利不起早”的心理依然存在。生活在城市中的居民迫于压力，往往将精力主要用于提高个人经济收入与生活质量上，对于社区治理共同事务多处于冷漠状态。在集体认同感匮乏的现代城市社区中，社区居民多认为社区治安治理是公安机关的主责主业，公安机关应当全权负责社区治安治理工作，与社区居民个人关系不大。在参与主体方面，参与社区治安活动的社区居民多为中老年人和社会无业人员，他们通常因为年龄大、身体弱、专业素质不高等因素，仅能应付较为简单的日常性工作，难以满足城市社区居民的更高治安治理期待。在参与内容方面，社区居民以社区巡逻与平安宣传为主要工作内容，难以提供创造性、精准性、差异化的公共安全服务。在参与效果方面，社区居民参与社区治安治理存在“运动式”特征，往往根据上级安排，因事而聚、被动参与，重视社区治安成果的展示验收，而忽视在日常中对社区治安治理的常态化参与过程。

四、城市社区治安共同体的建构路径

城市社区治安共同体是城市社区多方治理主体秉持维护社区治安秩序共同目标，科学分工、平等合作、深度联结并采取共同行动的有机联合体。共同体的建构有利于促进社区多元主体凝聚力量，形成强大合力。未来城市社区治安治理共同体建构总体上要从创新基层党建、完善制度机制、强化数字赋能、扶育社会力量、巧用资源动员等方面发力，推动基层社区治安治理实践深入开展。

（一）创新基层党建，发挥引领作用

在共同体构建过程中，中国共产党发挥着关键性、全面性的引领作用[7]。城市社区治安共同体作为基层治理体系和治理能力现代化的重要形式，必须坚持党的领导。其一，调整优化社区党组织结构。在党建引领下，尝试打破区域和行业限制，建立跨区域跨行业的区域大党委。以组织化的双向嵌入方式，提倡社区不同行业、单位的党政主要负责人进入社区党委，赋予党组成员等正式组织身份，协助处理社区治安治理相关事宜。其二，基于“党建+”拓展形式多样的治安治理形态。聚焦社区共同体的治理利益需求，在社区党委领导下设立多个类型行动支部，如夕阳志愿队、法律服务队、茶艺社等，以治理成果共享推动城市社区治安共同体可持续建构。其三，发挥党员的先锋模范作用。鼓励社区各机关单位内的党员和入党积极分子提升思想政治素质，主动下沉社区、融入网格，常态化报到服务，积极运用各自专业技能，依托自身对于社区安全风险防控、社区公共安全服务供给的独到见解，在社区治安治理过程中带头作出积极贡献。

（二）完善制度机制，厘清主体关系

多元主体参与是治安共同体的显著特征，但如果对各个主体之间的责任分工和职权范围划分不明确则会引发一系列问题，造成九龙治水、各自为政的混乱局面，不利于凝聚共同体成员之间的共识[8]。为此，必须划清多元治安力量的责权利界限，建立社区治安共同体的组织协调机制。第一，成立专门协调机构。在社区党委的统一领导下成立专门负责社区治安工作的机构，搭建以社区警务室为主的社区中心治安服务站，建立多渠道搜集治安信息和多元化解调处机制，由社区民警担任站长，各职能部门、社会组织、群众代表为成员，可以尝试将抽调人员的人事管理权限和工作权限相剥离，消除被抽调人员的后顾之忧，使之可以专心从事治安治理工作。第二，建立应急调度机制。建设社区治安应急处置统一调度平台，将社区安全建设的部分权力下放给基层社区，给基层更多的施展空间。第三，引入第三方监督机制。在明确治安共同体各成员之间的职责分工和职权范围基础上，引入除政府职能部门之外的第三方监督评价机构，对于不履行职责的治安共同体成员赋权专门机构进行监督惩戒。

（三）强化数字赋能，建设智慧场景

在数字时代的当下，互联网技术是赋能基层治理创新的重要方式，为建设治理共同体提供了强大支撑[9]。一方面，要设计开发“芯”社区智慧信息平台系统。紧紧围绕“人、地、物、事、网、组织”等关键社区治安要素，动态搜集、汇聚区域内各类数据信息。积极链接部门政务管理系统、市场信息系统、网络平台信息系统等各相关系统，按照共享权限等级，互相交换共享数据资源以破解“信息烟囱”沟通壁垒。另一方面，提高数据信息资源的实战应用程度，以数据信息反哺城市社区治安治理。依靠数字赋能提升化解现代社区风险、掌握社区民意、提供便民服务等能力。对社区开展动态研判，确保社区个体行为特征实时更新，当社区出现风险点时能够第一时间发出预警，为实现快速处置提供可靠保障。及时发布官方警情通报与社区公共安全服务讯息，多种形式宣传社区见义勇为等好人好事，推动各类社区服务的线上咨询、预约和办结，为高效征询社区群众的反馈意见、邻里交流提供平台。

（四）扶育社会力量，优化资源配置

治安共同体的建设要整合多元主体力量，各展其长、功能融合、合作互补，最大限度发挥各主体职能作用[10]。通过扶育结合的方式，规范引导社会组织等新兴社会力量提高专业公共安全服务供给能力十分重要。要大力引进、整合提供专业调处、法律咨询、治安防范等服务型、公益型、互助型的社区治安类社会组织入驻城市社区治安共同体。一方面，加快孵化培育。政府通过加大公共服务项目购买力度，在资金提供和政策输出方面给予大力支持，成立社会组织成长基金，出台完善登记与运行管理等相关制度政策，为社区社会组织入驻治安共同体提供合法性基础。另一方面，提升社会组织规范化建设水平。完善内部日常管理和专业人才队伍培养，破解社会组织自身培育发展目前存在的困境挑战，努力形成组织规模成型、管理运行规范、服务技能精进的社会组织，进一步提升社区公共安全服务供给的专业化水平。

（五）巧用资源动员，激发内生动力

社区治安治理要充分发挥社区居民的主体作用，通过合理利用物质资源和非物质资源开展动员，激发社区居民维护治安内生动力。一方面，运用物质资源动员。在社区推行以“志愿服务+累计时长+兑换奖励”运行的“公益时间银行”社区治安治理新模式，将协助调处邻里矛盾纠纷、参加社区治安巡逻志愿活动、参与社区公共事务议题讨论作为加分项目，动员社区居民积极投入“公益时间银行”，通过积极参与社区治安治理累积志愿积分，按照志愿积分总分值，分层级享受生活物资免费兑换领取、贷款利率调整、商家产品打折福利等利好政策。另一方面，运用非物质资源动员。其一，价值资源动员。相较于经济型利益，生活在现代城市的人更期待非经济性的社交、地位和权力等价值维度上的认同[11]。通过在社区中设置“治安治理先进单位”“平安卫士”“优秀治安志愿者”等治安领域的荣誉称号与荣誉标识，开展规范评选，对获得荣誉的单位、个人广泛宣传，将社区资源适度向其倾斜，进而激发更多的社区成员为了争得荣誉而积极参与到社区治安治理当中。其二，情感资源动员。我国枫桥经验的亮点内容就包括运用情感资源调动起基层参与治安治理的积极性，实现基层和谐治理。每逢重要节假日开展社区关怀活动、送温暖活动等，为社区居民营造“微温暖”“微浪漫”，激发社区居民维护治安内生动力，积极打造具有归属感的人文和谐社区。

五、结语

在我国社会结构发生深刻变革的时代背景下，基层社区治安治理面临诸多新考验，治理诉求复杂多样，现有治理实践难以完全满足现实需求。新形势下，建构城市社区治安共同体，是回应时代命题，是实现基层治理现代化的有力抓手。城市社区原本分散的治理主体秉持公共精神，在民主协商、资源共享与互动合作过程中，不断提升身份认同与集体认同，形成关系紧密的有机联合体，大大纾解基层社区治理中的诸多现实问题。当然，城市社区治安共同体的建构并非一劳永逸，而是一个动态发展的长期过程，在未来实践探索中结合各地实际情况进行调整完善，实现共建共治共享的基层治理现代化新格局。