非均衡治理理论视角下改革失败的实例与防范策略

曹冬英,王少泉

(云南师范大学 历史与行政学院,云南 昆明 650500)

改革成败对一个国家、地区、领域和单位等的发展具有重要影响,如近几十年我国的改革取得显著实效,有效增强我国的整体实力,与我国近几十年改革情况完全不同的是,某些国家和地区等的改革效果不佳甚至结果与预期完全相反,这种情况可以称为改革失败,对这种情况展开研究能够寻获防范改革失败的策略。从王莽改制、路易十六改革、“清末新政”和戈尔巴乔夫改革等改革失败的实例来看,改革失败具有诸多特征、明显危害,很大程度上归因于改革过程中未能切实借助非均衡手段打破“低水平锁定”状态。从已有研究成果来看,国内外诸多研究者撰文分析改革过程中存在的问题及推进途径,但仅有极少数文献与本研究所述改革失败相关,如:曹冬英分析了路易十六改革、“清末新政”和戈尔巴乔夫改革等改革失败实例,指出改革开放是对“托克维尔悖论”的有力回击。[1]阿布·B·班巴(Abou B.Bamba)以科特迪瓦为实例分析了该国改革过程中存在的问题。[2]这些研究成果具有一定学术价值,但并未运用非均衡治理理论对改革失败展开分析。

综上:改革失败是一个非常值得研究的现象,当前,国内外学界重点探究了改革过程中存在的问题及推进途径,在此领域的研究已有一定深度,但鲜有研究深入分析改革失败,更没有研究者基于非均衡治理理论展开分析。本研究在阐释非均衡治理理论的基础上分析改革失败内涵、特征、危害及根源,最后分析防范改革失败的策略。

一、非均衡治理理论视角下改革失败的理论基础与内涵

非均衡治理理论是公共行政领域的总理论,运用这一理论能够深入剖析改革失败的内涵。

(一)非均衡治理理论

不平衡增长理论(unbalanced growth theory)认为,一些发展中国家在经济发展过程中会出现“不平衡增长”,被锁定在低水平状态下,即经济发展过程中出现“低水平锁定”状态。[3]将不平衡增长理论运用于治理层面能够发现:治理过程中会出现“低水平锁定”状态,打破这种状态的途径是运用非均衡手段。基于此并吸纳诸多学科、理论中与“非均衡”相关的内容,可以构建非均衡治理理论(disequilibrium governance theory):在执政党/领导者的正确领导下,借助多元主客体的合力、运用先进的治理技术在实体空间和虚拟空间中因需制宜地实施烈度适中的非均衡政策,优化金字塔型治理结构以求:消除治理领域的“低水平锁定”状态,基于“非均衡—均衡”动态有效提升国家治理水平,惠及最广大群体。[4]

非均衡治理理论是公共行政领域的总理论,表现为:一方面,现有的公共行政理论分属工具理性谱系、价值理性谱系,具有明显的倾向性——倡导效率或公平,[5]因此可以视为非均衡治理理论在特定时期、特定环境中的具体呈现,[6]如:新公共管理理论可以视为非均衡治理理论在20世纪90年代初、工具理性谱系中的具体呈现。[7]另一方面,运用非均衡治理理论分析多领域的治理实践,能够生成诸多“分支理论”:以时间维度呈现非均衡治理理论内容的间断—非均衡理论(punctuated-disequilibrium theory);[8]具体呈现非均衡治理理论适度原则的适度化治理理论(moderate governance theory);作为非均衡治理理论在数字政府治理领域具体呈现的数字时代治理“第三波浪潮”理论(governance of the "third wave" theory in the digital era);运用非均衡治理理论分析数字时代行政生态基础上生成的重聚型行政生态模式观(reunion administrative model concept);运用非均衡治理理论分析公共价值基础上生成的中国式公共价值管理观(chinese public value management concept);阐释与非均衡治理相反情况的非均衡闭锁理论(disequilibrium blocking theory)。其中,非均衡闭锁理论的内容是:短视的执政党/领导者等依托不良的金字塔型结构实施错误的非均衡政策,此类政策仅惠及少数地区、领域或群体等,催生甚至加剧地区之间、领域之间、群体之间等的不平衡问题,导致国家、地区及领域等出现“低水平锁定”状态甚至更为糟糕的治理水平下降状态。

(二)改革失败的内涵

从非均衡治理理论视角来看,一个国家、地区、领域和单位等展开改革,根源于改革者试图消除“将这些国家、地区、领域和单位等的发展锁定于低水平状态”的旧事物,改革目标是借助明显具有非均衡色彩的改革举措破除“低水平锁定”状态。一项改革如要取得成功,必须遵循一些原则,如:1.执政者(包括领导人和执政党等)强有力领导但并非刚愎自用,实现强有力领导下的多元参与。2.具有非均衡色彩的改革举措正确且烈度适中,不可催生严重非均衡状态。3.因需制宜:因时制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜等地实施改革举措。[9]4.惠及绝大部分而非少数或全部群体。某些国家、地区、领域及单位等展开改革的过程中,并未遵循上述原则,最终导致改革失败,即改革过程中出现了类似“眼镜蛇效应”的情况——“眼镜蛇效应”是指制定并实施针对某个问题的解决方案,反而使这一问题恶化。

非均衡治理理论视角下的改革失败是指:国家、地区、领域及单位等发展过程中,治理主体试图打破基于旧制度、旧机制、旧法律法规和旧政策等生成的“低水平锁定”状态,构建了新制度、新机制、新法律法规和新政策等但未能实现改革目标,某些改革举措反而成为新的桎梏,甚至催生新的“低水平锁定”状态。

改革失败呈现的是:新制度、新机制、新法律法规和新政策等“新事物”并未催生应对现实问题的新治理能力。这些“新事物”生成的新治理能力存在两种情况:第一,“新事物”生成了新治理能力,但这种新治理能力与解决现实问题的需求不符。第二,“新事物”生成的新治理能力只是表面上新,实际上依然是旧治理能力。无论是这两种情况中的哪一种,这些表面上是“新事物”但实际上并非如此的事物无法在改革过程中打破原本存在的“低水平锁定”状态,甚至有可能催生新的“低水平锁定”状态。

二、非均衡治理理论视角下改革失败的实例与特征

清末新政和俄罗斯“休克疗法”改革失败的实例,运用非均衡治理理论分析这两个实例能够发现改革失败具有历史性、现实性、普遍性、多样性、复杂性和明显危害性。

(一)改革失败的实例

比较研究是一种重要的研究方法,这种研究方法可以简单地分为纵向比较方法和横向比较方法。选择改革失败实例的过程中,一方面,基于纵向比较方法选择清末新政作为改革失败的实例,这一选择主要归因于:清末新政是百年前我国试图通过改革增强国家实力的失败实例,分析这一实例可以寻获一些(对我国当前改革的)启示。另一方面,基于横向比较方法选择俄罗斯“休克疗法”作为改革失败的实例,这一选择主要归因于:俄罗斯失败的激进式改革与我国成功的渐进式改革形成鲜明对比,分析俄罗斯“休克疗法”的失败教训,有助于防范我国改革过程中出现会导致改革失败的激进观念甚至举措。

1.历史实例。清末新政(1901—1911年)期间,清政府基于一些举措展开变革,但其中很多举措导致“清末新政”最终失败,这一改革过程中最受关注的举措之一是清政府在修建川汉铁路过程中设立“川汉铁路公司”:1904年设立“官办川汉(成都—汉口)铁路公司”,1905年将这一公司改为官商合办,1907年又改为商办。表面上看,川汉铁路公司从官办改为官商合办再改为商办[10]能够有效推进改革进程,但从川汉铁路公司内部的情况来看,掌控这个公司的是“旧人”,公司中充斥着冗员以及贪腐、挪用公款等现象,官僚主义盛行,办事效率低下,本质上依然是腐朽王朝的衙门,实例如川汉铁路公司的官员耗费数年时间争论“从东往西还是从西往东修筑铁路”,连最基本的勘测都没有展开,这些情况引起民间普遍不满,成为1911年5月清政府宣布将川汉铁路、粤汉铁路的路权收归国有之后爆发保路运动的基础条件。可见,清政府在“清末新政”期间试图通过设立并运行川汉铁路公司推进川汉铁路建设进程但最终失败,加快了清政府覆亡的速度。除设立“川汉铁路公司”之外,“清末新政”期间,清政府设立“皇族内阁”、将“北洋六镇”扩编为“北洋常备军”等也是改革失败的重要原因。

2.当代实例。20世纪90年代初,新立国的俄罗斯面临经济增长率低、企业活力不足等问题,这些问题将俄罗斯的发展锁定于较低水平,难以实现国家的快速发展。为了解决这些问题,叶利钦领导下的俄罗斯联邦政府采用了强度过高的“休克疗法”,不仅未能打破原有的“低水平锁定”状态,反而出现新的“低水平锁定”状态,这种状态呈现于多个领域,如:从本质上来看,二十多年以来俄罗斯的经济增长主要基于能源经济实现,依然是一种低水平的增长状态,即一种“没有发展的增长”。这些情况表明:俄罗斯的改革尤其是20世纪90年代初的“休克疗法”是一种改革失败。

(二)改革失败的特征

1.历史性与现实性。改革失败具有明显的历史性与现实性:一方面,改革失败并非一种天然存在也不会永远存在。一国、一地或一个领域尚未展开改革时,不可能出现改革失败这种情况,实例如中世纪时期并未展开改革的欧洲国家没有出现改革失败这种情况。当一国、一地或一个领域的改革进程被中止,改革失败失去存在的基体,自然不会继续存在,由此成为一种历史存在,可见改革失败具有明显的历史性。另一方面,改革失败是一种现实存在而非一种虚幻的事物。无论是哪个国家、哪个地区、哪个领域的改革失败,都依托某些制度、机制、法律法规以及政策等存在,而非一种由人们构想出来的虚拟事物。如:南非于1991年终结存在四十余年的种族隔离政策并出台一系列新政策,[11]革新了当时的制度体系,但未能有效破除“低水平锁定”状态,反而使这种状态更为明显,导致改革失败、南非的综合国力尤其是治理水平、经济发展水平等相对下降,这一改革失败依托一些制度、法律法规及政策等存在,具有明显的现实性。

2.普遍性与多样性。一方面,改革失败普遍存在于各地、各领域,而且改革失败能够大范围地影响诸多主体,即改革失败的影响力也具有明显的普遍性。历史上的王莽改制、路易十六改革和“清末新政”等都是典型的改革失败实例,以“清末新政”为例:改革失败存在于清政府建设川汉铁路、粤汉铁路的过程中,[12]也存在于将“北洋六镇”扩编为“北洋常备军”的过程中;受改革失败过程中诸多举措影响的地方以及群体很多,表明改革失败的影响普遍存在于很多地方和群体中。另一方面,改革失败的具体呈现形式以及成因等具有明显的多样性。实例如:路易十六先后任用重臣莫普、杜尔哥等展开改革的过程中,受法国各地治理环境的不同等因素影响,推进改革进程的速度不一,更为重要的是改革失败在不同地方、不同时间段等的表现明显不同——改革失败对某些地方、某些群体的负面影响更为明显,在大力推进改革举措的时间段的负面影响更为明显。当然,改革失败具有多样性的同时也存在共性,如:改革失败会阻滞国家、地区、领域和单位等的发展进程;改革失败主要归因于改革未遵循正确原则,宏观表现是未能消除甚至催生了新的“低水平非均衡”状态。

3.复杂性与明显危害性。一方面,改革失败的表现形式、成因等极为复杂,从表现形式来看,改革失败整体表现为:多元治理主体试图借助新制度、新机制、新法律法规和新政策等推进改革进程,但这些新事物却未能打破“低水平非均衡”状态,阻滞了改革进程。但不同国家、地区、领域、单位和时间段的改革失败表现形式却存在明显差异。改革失败的成因主要有:新制度、新机制、新法律法规和新政策等新事物形式新但实质旧;改革过程中立新未除旧、未做到因需制宜。除了这些主要成因之外,不同改革失败的成因存在诸多差异。可见改革失败具有明显的复杂性。另一方面,改革失败会对国家、地区、领域和单位的发展产生明显负面影响(即危害性),这种负面影响存在于实施改革举措的局部地区、某个时间段,而且会对这些地区、时间段之外产生负面影响。实例如:“清末新政”这一改革失败,对当时我国的发展进程产生明显负面影响,这种负面影响一直延续到20世纪20年代甚至30年代。具体以清政府在1902年将“北洋六镇”扩编为“北洋常备军”[13]为例:此举的主要目标是巩固清政府的统治、强化“清末新政”的军事依托,但此举却加速了清王朝的覆亡——清王朝很大程度上是在革命党和以袁世凯为领导者的北洋军共同作用下覆亡,强化“清末新政”军事依托的举措终结了清王朝也终结了这一新政,而且此举的负面影响至少延续到20世纪20年代末北洋军阀的统治被推翻之时。

三、非均衡治理理论视角下改革失败的危害与根源

改革失败具有明显危害,其根本成因是:改革过程中未能切实借助非均衡手段打破“低水平锁定”状态。具体成因有:事物的形式与实质截然不同;受“治理惯性”影响的“旧人”实施改革举措;并未真正做到因需制宜。

(一)改革失败的危害

1.宏观危害:导致一国、一地或一个领域等未能消除甚至出现新的“低水平锁定”状态,阻滞治理进程。实例如:“清末新政”期间,清政府实施的一些改革措施导致改革失败,这一改革未能消除源起于清代中期的“低水平锁定”状态,明显阻滞那一时期的治理进程。

2.具体危害:第一,削减某些主体推进改革进程的热情。一些主体原本愿意积极参与改革进程,却发现主导改革进程的主体并未真正借助一些举措推进改革进程,所构建的新事物实际上是旧事物,抑或在构建新事物时并未消除旧事物,更多的现象是改革过程中并未做到因需制宜,在这些情况的共同作用下导致改革失败,一些治理主体发现这些情况后不愿意继续积极参与改革进程。实例如:20世纪初,清政府及北洋政府实施了诸多举措试图推进我国的发展进程,但因施政不当导致改革失败,这一情况导致一些原本愿意积极参与这些改革的有识之士变为守旧乡绅,不再积极参与改革进程。第二,降低客体对执政者的信任度。执政者主导推进改革过程中,某些不当举措导致改革失败,必然引起客体的不满,由此降低客体对执政者的信任度。实例如:清政府设立的“川汉铁路公司”等同于衙门,未能有效助推改革进程,这一公司的种种不当行为降低了民众对该公司乃至清政府的信任度。第三,削减多元协同的效能。改革沦为改革失败,必然导致参与主体及客体质疑执政者的能力甚至意图,由此不再愿意积极协助执政者推进改革进程。实例如:“清末新政”期间,清政府建立“皇族内阁”主导改革进程,[14]这一举措导致很多群体对清政府彻底失望,一些人员由此走上坚决用武力推翻清政府统治的道路,而非继续与其它群体一起协同推进清政府主导的各项改革措施。第四,降低系统运行过程中的稳定性。改革失败必然对发展进程产生负面影响,这种负面影响太大时会影响系统稳定性。实例如:清政府在推行“清末新政”过程中试图借助某些改革措施强化统治系统稳定性,但突然宣布实施“将路权收归国有”这项政策,由此引发“保路运动”,严重降低统治系统的稳定性,由此产生的连锁反应尤其是武昌起义,最终导致清政府覆亡。

(二)改革失败的根源

改革失败的根本成因是:多元治理主体未能在改革过程中基于非均衡治理理论所述“执政者—政府—市场—社会”金字塔型治理结构不断制造能够打破“低水平锁定”的非均衡。改革失败的具体成因有:

1.事物的形式与实质截然不同。从改革过程中出现的一些“新事物”的实质来看,形式新但实质旧,这是一些治理主体未真正理解改革内涵并努力推进改革进程的重要表现。形新实旧实际上是改革过程中某些制度、机制、法律法规和政策等的形式与实质这两方面的情况严重非均衡,形式上似乎具有新特征、是新事物,实质上却依然是旧制度、旧机制、旧政策等旧事物,这种情况下即使改革过程中实施了明显具有非均衡色彩的举措,也无法打破“低水平锁定”状态。

一些主体为了推进改革进程,表面上对某些制度、机制、法律法规和政策等展开了革新,但只是更换的名称或者将其划归新的部门管辖,即在改革过程中出现“新瓶装旧酒”这一情况,并未在实质上对这些事物展开真正的革新。历史实例如:清政府于1911年5月根据《内阁办事暂行章程》成立庆亲王内阁即皇族内阁,这个内阁共13名阁员,9人是满洲贵族而且这9人中7人是皇族。[15]表面上来看成立内阁是推进改革的重要举措,但各阶层尤其是一些革命志士发现这一内阁实质上是皇族内阁之后彻底对清政府失望,开始致力于全力推翻清政府的统治。可见,成立内阁本质上成为阻滞改革进程的举措最终导致改革失败。当前实例如:数字政府治理是推进数字时代改革进程的重要途径,某些地方的政府部门推进数字政府治理进程时,只是简单地将纸质版的文件、通知等放到政府官网中,表面上看存在一种全新的治理平台——政务云平台,但是这些政务云平台实质上只是政府文件、通知等的展示窗,并未真正借助这些治理平台实现数字政府治理,反而对当地的改革进程产生某些负面影响,如导致一些治理客体对这种形式的数字政府治理产生抵触情绪,从而不愿意参与改革进程。

2.受“治理惯性”影响的“旧人”实施改革举措。从改革过程中是否消除旧事物来看立新未除旧,如:一些主体在旧理念主导下以旧方式运行新机制,导致新机制在改革过程中慢慢变得与旧机制无异甚至束之高阁。这种情况导致:多元主体之间的非均衡程度有待进一步调适;治理过程中的整体性、系统性有待进一步强化。在这些情况的共同作用下改革最终失败。改革过程中机制和理念等的革新速度必须与环境的变化速度大致均衡,在大致同步的情况下用新机制、新理念等逐渐替代旧机制、旧理念等,呈现从“旧机制、旧理念等占主导”到“新旧机制、新旧理念等大致均衡”再到“新机制、新理念等占主导”的状态。

从诸多改革失败的实例来看,一些主体高度相信甚至迷信曾经发挥重要作用的制度、机制、法律法规和政策等,认为依托这些制度等能够在新的环境中继续推进改革进程,因而不愿意针对现有的制度等展开革新。受这种“治理惯性”影响,某些主体事实上不愿意针对环境的变化展开革新,即使上级展开了改革亦或在上级的施压下被迫展开改革,也只是在形式上展开改革,而非同时在形式和实质两方面进行变革,这些不愿意展开改革的主体实际上已经在新的治理环境中沦为“旧人”。

改革失败的实例中,尽管制度、机制、法律法规和政策等已经展开改革,但那些明显受到“治理惯性”尤其是旧的治理理念影响的“旧人”,依然习惯于采用旧方法、旧政策等实施治理举措,并未在实质上实施改革,这种现象必然对改革进程产生阻滞。这种情况下,这些已经革新的制度、机制、法律法规和政策等没有能够助推改革进程,反而让诸多主体认为“已经针对治理环境的变化展开相应革新,短时间内无须进行新的改革”,由此,改革进程会受到明显阻滞,导致改革失败。

3.改革过程中并未真正做到因需制宜。一方面,从改革的具体方式来看,一些主体在推进改革过程中采用一刀切做法,导致某些新法规、新机制、改革举措等无法做到因需制宜,这些新事物因而无法在改革过程中发挥效能,沦为摆设甚至沦为改革进程的阻滞物。另一方面,从经验借鉴方面来看,改革过程中盲目借鉴相关经验、未做到因需制宜,即借鉴的经验与需要推进改革进程的地区、领域和单位等的需求明显不契合,导致借鉴的经验不但未能助推改革进程,反而起到阻碍作用,导致改革失败。实例如:清政府推进“清末新政”过程中盲目借鉴欧美国家的经验,在很多地方建立咨议局,在很多咨议局尤其是东南省份的省咨议局的要求甚至压力下,清朝中央政府不断缩短预估的新政完成时长,加快了变革速度;除此之外,咨议局在很多事项上与执政者发生冲突,加快了改革速度并最终导致失速,清王朝随之覆亡。

四、非均衡治理理论视角下防范改革失败的策略

防范改革失败的根本策略是:促使多元治理主体在改革过程中基于“执政党/领导者—政府—市场—社会”金字塔型治理结构有效运用现代治理技术、因需制宜地实施改革,基于非均衡手段有效打破“低水平锁定”状态。这一过程中须高度关注的是:不断强化执政党的领导;借助多元治理主体的合力;有效运用现代治理技术;做到因需制宜;有针对性地实施具有非均衡色彩的变革。防范改革失败的具体策略有:

(一)催生由新形式、新实质共同构成的新事物

改革过程中保障事物的形式与实质相同,即催生由新形式、新实质共同构成的新事物。多元主体合力推进改革的过程中,在制度、机制、法律法规、政策等方面,形式和实质两个方面都必须真正实现革新,真正理解所处时代背景下不同地方、不同领域、不同阶段的改革内涵并努力推进这一进程。具体从当前我国正在推进的改革来看,数字政府治理是推进数字时代改革进程的重要途径,因此必须切实理解数字政府治理的内涵,并因需制宜地展开革新,基于这种革新催生形式与实质都新的事物。

(二)改革过程中切实破旧立新,有效打破“低水平锁定”状态

多元主体在执政党的领导、政府的主导下稳步推进改革进程,在这一过程中:实现破旧立新,做到新人以新方式运行新机制、实施新法规及政策等,保障新机制、新法规及新政策等在改革过程中有效运行;进一步调适多元治理主体之间的非均衡程度,这一过程中必须秉持因需制宜原则,根据不同地方、不同领域、不同治理阶段的具体需求催生不同的新事物(新机制、新法规及新政策等);进一步强化治理过程中的整体性、系统性,实现多元主客体有效运用现代治理技术在改革过程中有效打破“低水平锁定”状态。

(三)改革过程中实现因需制宜

一方面,从改革的具体方式来看,践行非均衡治理理念,真正做到因需制宜,严防一刀切等做法,防止新机制、新法规及新政策等新事物无法在某些地方发挥效能、沦为摆设甚至改革的阻滞物。另一方面,从经验借鉴方面来看,改革过程中必须在切实了解治理实际以及相关经验准确情况的前提下从点到面、渐进地展开经验借鉴,真正做到因需制宜,实现借鉴的经验与需要推进改革进程的地区、领域等的需求相对非均衡,实现“借鉴相关经验”能够有力助推而非阻滞改革进程。