我国养老第三支柱个人养老金发展问题研究

郑 屹

（1.长春金融高等专科学校 财务管理学院，吉林 长春 130124；2.吉林省金融文化研究中心，吉林 长春 130124）

随着预期寿命的延长和生育率的下降，世界各国纷纷步入老龄化社会，人口老龄化已成为当今社会的热点问题。在这一时代背景下，世界各国都在积极布局养老产业，包括医疗、社区服务、养老金融服务等。像美国、英国、日本等发达国家从早期就开始针对人口老龄化出台了一系列养老措施，大力发展养老保障体系，完善金融养老服务，以满足不断增长的养老需求。按照联合国的标准，我国在1999年进入老龄化社会，并且老龄化程度在不断加深。随着我国人口老龄化程度的不断加剧，传统的养老观念难以适应现代养老需求。面对这一情况，国家积极应对，不断完善养老保障制度。

我国与其他国家一样，采用三支柱养老保障体系。第一支柱是政府强制的基本养老保险，第二支柱是企业和个人共缴的补充性企业（职业）年金，第三支柱是自愿参与的个人养老保险。目前，我国三支柱体系发展不平衡，过度依赖第一支柱，而第二支柱规模有限，第三支柱发展严重滞后。因此，发展第三支柱迫在眉睫。近些年，我国积极探索第三支柱个人养老金，并给予很多关注和政策支持，在发展的关键时间节点上，总结和借鉴国外成熟的个人养老金发展经验，对我国个人养老金的发展具有十分重要的意义。

一、我国第三支柱个人养老金发展现状

我国第三支柱个人养老金制度的最初设想是通过职工自愿参加、自愿选择机构，与第二支柱企业（职业）补充养老保险挂钩推进。然而，当时并没有配套的政策和措施支持。因此，我国个人养老金制度虽与基本养老保险制度同时实施，发展却严重滞后。由于发展第三支柱个人养老金迫在眉睫，我国分别于2018年和2021年启动了税延型商业养老保险试点。从试点结果来看，整体发展规模较小，效果并不理想。2018年3月，以满足养老需求为目标的基金获批走进大众的视野，改变了以保险为主导的个人养老产品现状。截至2022 年8 月，185 只养老目标基金产品先后发行成立，总规模达到1 096.71亿元。［1］

随着国家“十四五”规划提出要发展多层次、多支柱养老保险体系，丰富第三支柱个人养老金产品再次被提上日程。银保监会分别于2021年9月和2022年2月相继提出在一定范围内开展养老理财试点工作。此举最初涵盖四个城市、四家银行理财子公司，随后逐步扩展至十个城市、十家理财公司，以及一家中外合资理财机构。这标志着我国商业银行正式成为个人养老金产品的提供者。养老理财试点推行以来，总体表现平稳良好，得到市场高度认可。截至2023 年1 月末，存续的51 只养老理财产品，累计购买金额已达1 004亿元。

为进一步推动我国第三支柱建设，健全养老保障体系，国务院办公厅于2022年4月21日发布了《关于推动个人养老金发展的意见》，确立了我国第三支柱养老保险基础制度框架。2022年11月4日，多部委、机构发布了《个人养老金实施办法》《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》等公告。2022年11月25日，个人养老金制度正式启动。个人可通过银保监会批准的商业银行开立个人养老金资金账户，自主选购符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等个人养老金产品，每年最高额度1.2万元，并享受税收优惠。［2］需要注意的是，此次纳入个人养老金产品目录中的理财产品并非之前试点机构的存续产品，而是获批银行理财公司新发行的产品。从个人养老金产品目录来看，截至2023年9月20日，681个个人养老金产品中储蓄类产品占比最多，将近68%；基金类产品占22%；保险类产品占7%；理财类产品目前占比最少，仅占3%。究其原因，主要有以下几方面：一是近年来，理财市场破净潮的影响使居民购买个人养老金理财产品的热情降低，导致理财产品发行速度放缓，远落后于频频上新的基金和保险产品；二是相较于储蓄等产品，个人养老金理财产品的特点存在不足；三是自资管新规落地以来，理财产品仍处在转型探索阶段，需要进一步完善产品设计。［3］目前，个人养老金开户数和普及率仍显不足。由于我国个税起征点为5 000元，主要的受益对象为高收入群体，低收入群体获益有限，因此养老金参与积极性并不高。由此可见，我国个人养老金产品仍处在探索阶段，规模有限，难以满足人们多样化的养老金融需求。现阶段，个人养老金理财产品的数量和规模虽达不到预期，但我国居民对银行理财产品的热情始终还在。随着居民养老保障意识的逐渐提高，养老理财市场的潜力有望进一步释放。因此，结合我国自身情况，梳理和总结国外经验丰富的个人养老金发展经验并加以借鉴，具有重要意义。

二、国外个人养老金发展经验

美国、日本、欧洲的个人养老金制度已有数十年的发展历史。其个人养老金资金规模占GDP 的比重也在持续快速增长，并助力形成了丰富多元的养老体系格局。

（一）美国

美国个人养老金制度始于1974年，并形成了全球最大的第三支柱养老金体系，其中绝大多数功劳归属于IRA（个人退休账户）。IRA账户是一个集参与者养老储蓄资金和各类养老金融投资于一体的平台，具有税收递延的优惠。只要通过IRA账户持有养老金投资，无论购买的是何种养老金产品，都可享受到同样的税收优惠。IRA账户主要有以下几个突出特点：

一是税收优惠覆盖面广。IRA账户起初只面向没有被第二支柱雇主退休金计划覆盖的群体，后将参与范围扩大至全部纳税人。另外，根据美国投资公司协会（ICI）统计数据，仅普通IRA账户就覆盖了近4 400万个美国家庭，超过美国总人口的1/3。这些参与者都将受到税收的减免。二是管理机构类型多样，养老投资产品丰富。美国可选择的受托机构类型不仅包括银行、保险公司、基金公司，还包括证券公司、信托公司、清算服务机构等各类非银行金融机构。而且养老投资产品列表上产品丰富多样，目前除了古董、艺术品等禁止投资外，可投资的范围有银行储蓄、理财、保险、共同基金、证券等各类型产品。三是个人养老金账户配套制度灵活。美国IRA账户进一步划分可以包括传统IRA和罗斯IRA（投资收益免税）两种，两者在缴存、投资和领取三个环节存在税收差异。传统IRA 账户实行EET模式，即缴存和投资环节免税、领取环节征税；罗斯IRA采用的是与之相反的TEE模式，即缴存和投资环节征税，领取环节免税。除此之外，灵活还体现在传统IRA 账户和罗斯IRA 之间可以自由划转，同时允许退休、离职人员将之前累积的第二支柱资金转存至IRA账户中。四是对不同年龄群体进行差异化激励。美国政府给予IRA账户税收方面激励政策的同时，还针对不同生命阶段的群体给予政策上的倾斜。2002年美国颁布新法案，规定50岁以上群体可以额外往IRA账户缴纳最高1 000美元资金，也就是多享受1 000美元的抵税优惠，这一政策大大激发了老年人参与的积极性。［4］

（二）日本

20世纪70年代初，日本就已经进入老龄化社会。虽然日本人口老龄化严重，但由于除了政府提供养老金之外，日本的企业养老金制度也较发达，因此个人养老金出现得比较晚。

日本也是三支柱养老保障体系，其中第三支柱个人税收优惠账户主要包括iDeCo养老计划（个人缴费确定型养老金）和NISA（个人储蓄账户）。iDeCo养老计划覆盖群体较为广泛，包括日本所有在职员工及家庭主妇等人群。然而，参与该养老计划有一个前提，就是参与者必须已经参与了基本养老第一支柱，否则将无法加入该养老金计划。iDeCo养老计划有如下几个特点：

一是将参与群体分为自雇人员和学生、企业在职员工和公职人员、家庭主妇三类，并设定不同的缴费上限。二是iDeCo 养老计划提供的养老金产品由日本国家养老基金联合会和金融机构合作设计，并为参与者提供不少于三个可选择的投资组合。同时，为了保证参与群体投资决策的合理性，运营管理机构还向参与者提供可选的投资产品和投资者教育。三是领取个人养老金的方式有多种选择。iDeCo养老计划账户内的资金可以通过三种方式领取，分别为到期限一次性领取、以年金方式分5—20年分期领取以及部分一次性领取加部分分期领取。NISA（个人储蓄账户）是2014年才推出的，参考了英国ISA。其账户中的资金主要投资股票、共同基金、交易所基金以及房地产投资信托基金。参与者可以在设定额度内进行投资，投资所得可以免税。［5］

（三）欧洲

欧洲国家老龄化程度比较高，对于养老保障制度的探索开始得也比较早，已经形成了一套较为成熟和健全的养老保障体系。第三支柱普遍成为欧洲国家个人养老保障的重要补充。

欧盟也在为推动各成员国第三支柱养老金产品进行积极探索。PEPP（泛欧个人养老金产品）是欧洲保险与职业养老金管理局（EIOPA）历经8年充分酝酿和论证倾力打造的一款个人养老金补充产品。EIOPA设计监管框架和产品范围，并通过建立统一的注册平台向欧盟区内发售PEPP的全部产品信息，具体产品设计由金融机构完成。PEPP具备以下几个特点：

一是PEPP没有明确税收措施，而是给予欧盟成员国自由，使其可以根据自身情况配套税收优惠政策。二是欧盟对PEPP的风险和收益提出了较高的底线要求来保证投资者权益，并且在产品规范中要求每个产品供应商提供最多6种投资选择，其中包括一个风险收益把控更严格的默认产品。同时，还要求PEPP的所有产品选择一种风险缓释机制。一种是根据客户的生命周期匹配产品，类似于目标日期基金。另一种是从投资者缴存的资金或投资收益中提取一部分用作准备金，来对冲收益欠丰的情况。三是要求PEPP审慎经营和进行标准化的信息披露。PEPP的资金投向需要以客户最佳利益为原则，审慎经营，注意分散化投资，不能过度使用杠杆，也不能期限错配，衍生品投资只能用于促进投资组合，降低风险。同时，供应商每年需按照欧盟标准化模板提供收益报告和关键信息文档，详细披露客户投资的产品收益明细和计划，揭露客户在各种情况下可能面临的风险。［6］

三、国外个人养老金发展经验借鉴

（一）制度激励效果显著

美国、日本、欧洲在个人养老金激励方面都有税收政策配套支持，参与个人养老金计划的群体都能获得税收减免，覆盖面十分广泛，大大激发了居民的投资意愿。另外，各国能够针对不同生命周期阶段群体和不同收入群体给予政策倾斜，全面调动居民的积极性。

（二）个人养老金产品类型丰富

美国、日本、欧洲个人养老金产品呈现多元化特点，包含储蓄、理财、保险、基金、其他债券等类型产品，并针对不同生命周期、不同风险偏好的客户群体提供差异化的产品，很多机构供应商还提供组合投资产品供投资者选择。

（三）对投资者进行教育引导

无论是美国、日本，还是欧洲国家，都十分注重对投资者的教育引导。个人养老金产品丰富，且涉及较为复杂的账户管理、税收、资产配置等问题，大部分投资者难以进行最优的决策。因此，这些国家大力发展投资顾问业务，为参与者提供全方面的咨询和服务。

（四）账户管理科学、灵活

这些国家的居民通常只能开立唯一的个人养老金账户，但随着第三支柱的发展，对产品的投向或税收选择进行了分账户管理，并且账户间可以进行划转，十分灵活。同时，离职或退休人员留存在第二支柱的资金还可转入养老金账户，自主选择投向。

四、我国个人养老金发展的路径建议

（一）建立健全个人养老金保障机制和激励手段

国外普遍采用税收优惠政策鼓励居民参与个人养老金账户。目前，我国第三支柱税收优惠普及力度不足，低收入群体无法享受到个人养老金账户制度的税收优惠，并且试点的银行养老理财产品以及目标投资基金均没有配套的税收政策支持。没有普惠的税收优惠政策和其他激励手段，难以吸引群众参与。因此，一方面，政府应进一步健全个人养老金税收政策，对无法惠及税收优待的低收入群体在投资收益方面给予税收补偿，对新型试点产品给予一定的税收支持；另一方面，养老产品供应者可以与社会养老服务机构建立合作，对长期持有产品的客户群体给予积分奖励，并在其达到一定年龄时提供积分兑换养老服务的激励机制，触达参与者全方位的养老需求。［7］

（二）针对不同的客户群体丰富产品类型和形式

与养老金融发展成熟的国家相比，虽然近几年我国对第三支柱个人养老金产品的类型进行了有益探索，但在产品类型的广度和同类产品的差异化上还是有一定的差距。因此，除了储蓄、理财、保险、目标基金几个大类，我国还可以拓展证券信托等产品，以及投资组合的供应。同时，应深入了解不同收入、生命周期、风险偏好、性别的客户对产品的需求，做好客户画像，精准定位不同市场客户群体。

（三）加强对客户群体的投资教育和策略引导

国外对于居民的投资教育引导十分重视，也一直在大力发展投资顾问业务。我国在这方面一直是欠缺的，专业化的程度也不够，大部分参与者缺乏对现有产品选择的决策能力。同时，随着我国第三支柱个人养老金的不断发展，产品种类不断丰富，不同教育程度的群体进入，势必会催生出对个人养老金政策咨询、账户管理和产品配置的大量需求。因此，我国应重视对投资者的教育，提升从业人员的素质，确保他们能够站在客户群体角度，为其提供专业化的咨询服务。［8］

（四）完善对个人养老金账户的设计和管理

国外很多国家在个人养老金账户的设计上十分灵活，可以根据不同产品投向和税收选择细分账户，并能实现账户间的划转。我国刚开始实行个人养老金账户制度，在接下来完善的过程中，可以借鉴国外经验，针对投资产品类型和税收优惠政策进行细致的划分并实现账户间资金的划转，给予参与者更多的自主选择空间，以吸引居民的积极参与。