进一步增强宏观政策取向一致性

许文 赵大全

2023年底召开的中央经济工作会议强调要增强宏观政策取向一致性，提出加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。针对宏观政策取向一致性的问题，有必要把握和坚持全局和系统理念，完善政策制定和执行的协调机制，扩大和完善宏观政策取向一致性评估机制，建立科学常态化的政策纠偏和问责机制，进一步增强宏观政策取向一致性。

宏观政策取向不一致的主要表现

政策制定目标偏差下的宏观政策取向不一致

各地各部门基于自身需要所确定的政策目标，可能会与宏观政策整体取向存在偏差。例如，某省人民政府于2023年10月发布了同意205国道宿淮收费站开征车辆通行费，该政策公布后在社会上引发较大反响。此外，安徽、甘肃、湖北、吉林、山西等地自 2021年以来也相继发布过国道收费站开通收费的公告。尽管按照《公路法》未禁止对国道收费，且国内目前仍有一定比例的一级公路和二级公路继续进行收费。但恢复国道收费政策与社会对国道免费的一般认知不符，也与燃油税费改革后逐步减少收费公路的政策方向不一致。尤其在目前的经济社会形势以及稳增长和稳预期的政策一致性取向下，地方政府对新增国道收费会增加物流等成本，不利于稳定社会预期。

政策出台时机偏差下的宏观政策取向不一致

部分政策从其自身看是必要且合理的，但政策出台的时机不合适，可能对其他领域和经济产生不利影响。例如，2023年12月22日，《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，当天下午就引发了股市的过度反应。港股网易和腾讯两大游戏企业的股价大幅下跌，在A股网络游戏板块中，也有多家公司股价跌停。尽管该《办法》尚未正式实施，且对部分企业的利润影响并不大。但目前资本市场对相关政策的调整极为敏感，不稳定性的政策会导致资本市场立竿见影地下调。

政策执行口径偏差下的宏观政策取向不一致

地方政府或相关部门调整政策的执行口径不一致等现象，会影响政策的一致性和稳定性。例如， 2021年发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出了“鼓励低龄老年人再就业”的要求，在人口老龄化背景下，不仅有利于提高其自身供养能力，缓解家庭的养老压力，也能不同程度地减轻社会负担和国家财政压力。而目前有些地区先后出台了限制建筑施工企业用工年龄的政策，明确规定“禁止18周岁以下、60周岁以上男性及50周岁以上女性进入施工现场从事建筑施工作业”。该政策的目的是保护超龄农民工的安全和权益，规范建筑施工行业的用工管理，但对部分农民工的就业带来实质性影响。根据2023年一些媒体报道，有些城市已出现超过60岁的老人为打工办假证“减龄”最终被查处和处罚的情况。“一刀切”的限制规定和缺乏提供其他就业渠道和服务的做法，与鼓励就业的整体政策取向相悖。

政策配合协调偏差下的宏观政策取向不一致

实践中，财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策相互协调不足，难以形成政策合力或政策效果不佳的情况时有发生。例如，2023年12月，網络媒体披露河北某镇政府工作人员入户收走七旬老人一吨煤一事，后续南邢郭镇政府发布情况通报表明“没有现场收缴老人的散煤”，而是提醒要将散煤替换为清洁型煤取暖。北方农村地区散煤治理与农户生火取暖之间的矛盾，再次成为舆论关注的焦点。这反映出散煤治理中的环保政策与财政等政策的协调配合问题。要避免散煤复烧与实现农村散煤清洁替代政策的可持续，关键要把清洁取暖成本控制在农村居民可接受范围内，需通过技术创新降低清洁型煤成本，也需建立差异化、精准化和可持续的补贴政策。

宏观政策取向一致性出现偏差的原因

偏离“稳中求进工作总基调”的政策急转弯

政策急转弯的出现，就是政策不能渐进地正常化而是急速地收紧或“踩刹车”。一是政策制定的机会主义。表现为极强的功利性，其策略和主张是现实的、短视的，缺乏前瞻性及通盘考虑，对稳预期具有很大的冲击性。有的地方房地产政策多次在收放之间摇摆，又如生猪养殖政策不断反复等。二是不讲策略、不计成本地未立先破。新旧动能转换中的未立先破、产业转型升级中的腾笼换鸟、“双碳”政策下的运动式减碳都是未立先破的政策急转弯。对此现象，习近平总书记曾告诫，不能把手里吃饭的家伙先扔了。三是政策效果待巩固情况下的急刹车。“退耕还林”反转为“退林还耕”、严控光伏发展的“5·31新政”都因忽视政策的渐进性和延续性，因“急刹车”而引发不良反应。政策急转弯是宏观政策取向一致性出现偏差的关键原因。

政策层层加码下的合成谬误与分解谬误

政策叠加导致非预期风险。一是长期目标短期化、系统目标碎片化，导致合成谬误或分解谬误。许多发展目标具有长期性和系统性，将长期目标短期化、碎片化，以“运动式”方式实施，把“持久战”打成“突击战”，就容易出现政策执行中的层层加码，造成政策的合成谬误。2016-2017年，以防风险为重心的政策基调下，各监管部门纷纷出台“防风险、去杠杆”措施，在一定程度上加大了金融市场波动和经济下行压力。2021年，房地产调控政策收紧过程中多部门政策叠加，诱发房地产市场风险。二是顺周期调控导致的合成谬误或分解谬误。经济下行时，应减少收缩性政策出台的频率，防止各种收缩性政策叠加，加大经济下行压力、损害经营主体信心和预期；经济上行时，要防止扩张性政策叠加，引发通胀、资产泡沫、债务扩张、结构性扭曲风险。如果缺乏“跨周期和逆周期宏观调控”思维，脱离经济运行实际状况盲目出台政策，就会使政策效果偏离预定目标。

条块分割的管理体制容易引发政策冲突

条块分割的管理体制本身就是一种容易引发政策冲突的“体质”。在条块分割的管理体制下，地方政府部门只对“块块”的本级政府和“条条”的上级部门负责，而对同级政府的其他部门没有履行责任的义务。叠加属地管理、垂直、半垂直管理等因素，以及政策按“条条”又划分为决策、执行、支出和监督等环节，政策中任一要素或环节的冲突、矛盾都会直接引致政策冲突现象：一是全局性政策与局部性政策冲突的“上下不齐”，主要表现为“上有政策，下有对策”。二是同级政府部门制定的政策存在不一致甚至相互矛盾的“左右各异”。原本的“各司其职，各尽其责”变成了“各自为政，各行其是”。三是新旧政策规定之间存在相互脱节、不一致甚至相互矛盾的“新旧不一”。这就是常说的“穿新鞋走老路”。从根本上说，政策冲突很多是部门利益在作怪。

对非经济性政策的经济影响缺乏重视

实践表明，除直接的经济政策之外，包括法律手段、行政手段以及社会、文化、司法、军事、外交等领域的非经济性政策也会对经济运行产生直接或间接的影响。例如，上述加强网络游戏管理和实施失信被执行人限制措施等非经济政策，与经济政策相比，在影响上更为间接和隐蔽，且难以准确预见，但可能对经济带来较大影响。尤其是部分非经济政策的紧缩效应，客观上影响到社会预期和发展信心。现行的宏观政策取向一致性评估机制，主要是对经济政策进行评估，未对非经济政策的经济影响进行全面评估。

相关对策建议

政策制定和执行要有全局观念和系统观念

一是提升政策整体思维。在当前形势下，准确把握“稳与进”、“立与破”的关系，明确稳增长、稳预期、稳市场等宏观政策取向，从总体大局出发而非部门本位出发，将宏观政策取向一致性要求贯穿于政策制定和实施的全过程。二是增强政策看齐意识。以辩证统一的视角来认知和把握容易发生政策取向不一致的领域，既要“向上看齐”，把握好宏观政策的大方向，确保“上下对齐”；也要“向周围看齐”，做好与其他部门政策之间的协调，实现“左右对齐”。三是强化宏观政策的跨周期和逆周期调节。通过保持政策的连续性和稳定性，形成对政策的长期稳定预期，在更长时间轴上实现我国宏观政策取向一致性。

完善政策制定和执行的协调机制

一是建立重大政策的事先评估机制。各地各部门出台政策前应有事前评估，全面评估政策文件内容和出台时机等可能带来的直接和间接影响，从源头上降低宏观政策取向不一致的可能性。二是推动部门间的工作协同和政策协调。比如，各个部门出台政策应与未来财政支出和财政能力相匹配，形成“一盘棋”并纳入中期财政规划统筹考虑。可能对资本市场产生重大影响的政策，应事先与金融管理部门沟通，保持政策预期的稳定性和一致性。三是做好政策的事后评估。以定期“回头看”的方式主动分析部门政策制定與执行过程是否存在政策取向不一致和政策不协调的问题。

完善宏观政策取向一致性评估机制

一是将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。重视社会预期管理，充分发挥宏观政策协调机制的作用。二是完善宏观政策取向一致性的具体评估办法。进一步细化宏观政策影响的评估范围，将对资本市场、房地产市场和投资预期等方面的影响作为评估重点。

建立科学常态化的政策纠偏和问责机制

一是建立政策纠偏机制。各地各部门应深入学习贯彻中央经济工作会议精神，对出台的相关宏观政策开展对照检查和自行纠偏，加大中央与各地各部门的协调和沟通力度，及时纠偏与宏观政策取向不一致的相关政策。二是建立政策问责机制。建议将把宏观政策取向一致性纳入各地各部门的党政领导班子政绩考核，列为年度考核的重要内容。三是强化社会监督。建立健全投诉渠道和机制，鼓励企业、公众和社会媒体对宏观政策取向不一致现象进行反馈。

（编辑 季节）