深化改革耕地制度的思路

智广俊

2月3日，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》明确，启动第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点工作，在全国引起了很大反响。按照习近平总书记提出的“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。对此，我们有必要讨论，土地承包顺延30年在实施中如何体现公平公正的原则，如何总结和吸取实行包产到户以来的经验和教训，正视和解决包产到户四十年后出现的新变化、新形势，以便寻求共识，把农村耕地制度改革推向深入，确保我国粮食主粮基本自给的国策不会出现大的波动。

不同的生产力水平适用不同的经营模式

耕地是农业生产中最基本的生产资料，农业生产力的先进与落后就体现在对耕地的使用上。能对耕地实行保护性的开发使用，不断提高农作物产量和质量，满足人民生活的需求，就是先进的生产力；否则，就是落后的生产力。

生产力是人类改造自然、获取生活资料的能力。生产关系是人们在生产过程中形成的相互关系。按照历史唯物主义的观点，生产力水平决定相应的生产关系；而生产关系又反作用于生产力；适合生产力发展要求的生产关系可以促进生产力的发展。所以，不同的农业生产力水平有着不同的经营模式。

实行土地承包责任制的原则是，承包户“交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”。当初实行包产到户，是按照家庭人口平均分配土地的，也有一部分农民因无劳力等原因只是包了口粮田、没有包责任田。二轮承包时，有的农民因负担不起过重的税费而放弃了土地承包权。经过40多年的变迁，约有35%的农村人口已经转为城市户籍，约有40%的农村人口在外打工或在外地定居，常年留在村里的人口约为25%。土地顺延30年，保护了75%不在村里种地的人的土地承包权，特别是已经在城市里落户的那些人的权利。从某种程度上说，政策保护了“小土地出租者”的利益，实际上损害了在村农民的利益。更重要的是，延续40年且相对固定的承包关系，很多农民形成了“土地承包权就是财产权”的观念（很大程度体现在现实生活中），实际上造成了农村中最大的不公平。例如，刚包产到户时，有户农家5个孩子都在上学，这5个孩子毕业后，都在城市找到稳定的工作，成了城里人；虽然他们不种地了，但依然享受政府对承包地种地补贴款和承包地流转费，而没有进城打工的农民儿女只能高价流转“城里人”的承包地进行耕种。

流转费用高又是导致土地撂荒的重要原因。如果不改变土地承包经营的现状，各地撂荒地的现象就很难得到根本的治理，农业生产力和生产关系就很难理顺，进而阻碍农业生产力的发展与提高。从一定程度上说，包产到户改革对打破人民公社的僵化体制起了积极的历史作用，但不能把包产到户视为不可改变的“金规玉律”。

关于转变农业生产方式，有的人给出的解决方案是走美国农业的道路，动员农民把承包地流转到城乡资本手里，采取现代化的农业生产方式。事实上，虽然巴西、阿根廷等国家农业生产力不低，但粮食生产为少数跨国资本家所垄断，导致产粮大国一半以上的人口吃不饱饭。原中央农办主任陈锡文2022年在《农业经济问题》第5期发表的《充分发挥农村集体经济组织在共同富裕中的作用》一文中讲道：“巴西等拉美国家为了经济起飞，为了扩大资源性产品的出口，鼓励大资本下乡，大量兼并小农户，于是小农户失去土地，失去家园，不得不流落到城市，但城市又不具备相应的条件和能力，不能为大量进城的农民提供就业、社保和公共服务，于是巴西、阿根廷、墨西哥等国家的城市里就都出现了规模巨大的以破产农民为主体的贫民窟，造成严重的社会问题。”

还有些人的想法比较简单，没有充分考虑农民对土地的感情，对农村的复杂性了解不够。现实情况是，既然承包地成了农民的私家财产，有的农民宁愿土地荒废了，也不会把承包地流转出去。

十多年前在一次座谈会上，二位村支书的发言给我留下深刻印象。一位来自浙江的书记说，村党支部开过村民大会，征得村民的同意，决定转型开发文旅项目，要将村里一块一百多亩的地块建设成花海，村委会以当地土地流转最高价格支付。村委会三天内就与200多户村民办好了流转手续。但有一户村民因为不同意成了钉子户，最后惹恼了全村人，村里的老年人轮番到这家人门前“骂阵”，最后这家人屈服了，流转出承包地。村里文旅项目建成后，一年收入300多万元。

来自某市的陈书记说，他与党支部一班人做通了村民工作，重新修建了街道和村民住宅，建成了商业化的小镇；并对全村农田进行了整修，腾出了一百多亩土地，正计划大干一场，结果县领导强制村委会把这一百多亩土地再分到农户手中。陈书记遗憾地说，我们村失去了成为富强村的机遇。

新一轮土地承包经营的五种思路

三轮土地承包经营如何开展？我认为有五种思路可以考虑。

承包地可以顺延，但内容和方式应该有所改变

留在本村的種地农户，愿意继续承包土地可以顺延，但承包地块要适当调整，将之前五六块分散的土地尽量调整为一块地，便于耕作经营。不在村里生活但户籍还在农村的农户，依然有承包土地的权利，但其承包地要由村委会托管；如没有政策上的变化，国家对种地的补贴款农户继续享受，村委会应该按照本村流转土地的地租标准支付土地流转费。如农户已经把土地流转出去，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条——承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案，向村委会报备。对户口已经迁移进城的农户，取消他们对土地的承包权，但不取消宅基地的使用权利。对迁移进城农户交回村里的承包地和已经绝户农家的承包地，要作为集体财产来管理使用，不再分到农户手中。村委会对集体掌握的土地可以集体经营，可以入股合作社和其它经济组织来经营，也可以在本村组内发包经营，谁出的承包费高，谁的信用好，就承包给谁。集体收回的土地具体如何使用，要由村民大会作出决定，户口不在村里的人没有投票权。集体土地收回的承包费或分成利润作为集体经济收入，用于村委会办公、扶贫养老、社会公益等方面的开支，具体开支明细也应由村民大会作出决定。

承包地目前执行的政策是，承包土地以户为单位，村民家人死了不抽地，新生人口不补地。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条，绝户人家留下的承包地，或其他方式增加的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。实践证明，村委会很难执行这一条，建议这些土地留给村委会作为机动公田使用。

大力推广党支部领办合作社经验

2015年，山东烟台市在学习贵州安顺市塘约村经验的基础上，因地制宜，大胆创新，开拓进取，大力推行党支部领办合作社，2021年全市已经有70%的村建起了党支部领办合作社。烟台党支部领办合作社不是村社一体管理，村社是分开的，但村党支部书记出任合作社理事长，这是制度性的规定。在烟台，实行村委会主任和党支部书记“一肩挑”。村党支部和村委会成员要经过合作社社员大会竞选。村党支部发起带动村民加入合作社，充分尊重村民经营自主权，村民自愿申请加入合作社。合作社采取股份合作经营模式，村民以土地、现金、劳动力、其他财产全部折合成现金，以现金来确定股份的份额。外村人和公司也可申请加入合作社，但外来资金股份一般控制在20%以内，以确保本村农民在合作社具有主导地位。村里现有的公用土地、水利设施、公共财产、空闲地、荒山等各种资源，折算成现金入股合作社。政府投入到村里的农业开发项目资金和各种支农资金，也折算成股份，归村集体所有。实际上，村集体是党支部领办合作社的最大股东，党支部书记出任合作社理事长也就顺理成章。合作社的利润提出积累后是分红基金，归合作社成员所有、按股份分配。村集体按照所持股权从合作社得到的收入，归在册全村人所有，用于全村的公用、公益事业或者投资其他产业。合作社具体经营按公司制方式管理。比如，果园经营团队由会员大会推选出来的人组成，合作社其他成员参加果园劳动，按日工、月工资或者包工方式结算，也可雇佣外村劳工。年底果园纯收入，经营团队按比例提取管理费用和奖金。烟台党支部领办合作社，充分调动发挥了村民的积极性，而且每个合作社都有自己的特色。

烟台党支部领办合作社，实际上是将土地集体所有权和村民承包经营权捆绑在一起，以村里土地等资源入股合作企业，土地按照市场价格折算入股资金，这样既保护了集体和村民的利益，使他们能够分享产业创新带来的利润；同时又为资本、技术下乡打开了渠道，给公司企业留出了巨大的发展空间。

值得一提的是，党支部领办合作社与一般农民专业合作社的不同在于：一般农民专业合作社中，资本发挥决定性的作用，村里大户能人强强联合，或者城乡资本相互结合，按照公司法的规则运行、开展生产经营活动。而党支部领办合作社面向全体村民，党组织起到核心领导作用，成为贫困弱势农民的依靠，没有党组织起核心领导作用，很难办好合作社。

李昌平创办的模式

著名“三农”專家李昌平2011年创办了中国乡建院，以专业团队的方式与各地党政部门合作，开展党支部领办的集体经济股份合作社。这种合作社在全国各地有300多个试点，取得了显著的效果，成为当地乡村振兴的样板。李昌平提出村委会“四权统一”、“三位一体”发展的主张。“四权统一”指农村产权、财权、事权和治权统一由村委会来行使；“三位一体”指村社经济发展、社区建设和社区治理三种职能集于一体。农村的事情由农民当家作主，而不是由乡政府越俎代庖。李昌平认为，党支部领办的集体经济股份合作社是特殊法人实体，统领的是农业经济大船及大局；如果党支部领办的只是专业合作社，统领的就是农业经济的小舟，就不可能实现真正的乡村自治。村民以承包地、房屋住宅、资产折算股金入股集体经济合作社，由集体管理，然后分包给专业团队和专业人员来经营，村民按照股份分红。入股承包地有底价流转费，确保农民的基本权益不受损失。以内蒙古达拉特旗树林召合作社试点为例，该行政村成立党支部领办的合作社，合作社下设“四社”：资金互助社，土地合作社、房宅合作社、消费合作社，各社单独经营核算。同时，还在镇一级建立了综合性农民合作社的联合社。

实践证明，只有共产党是完全彻底为人民服务的党，贫困地区的农民只有依靠党的领导才能摆脱贫困，走向共同富裕的道路。

把农民组织起来是共产党的传家宝。我们在开展农村工作时不能把这个传家宝丢掉，必须建设强大的集体经济，贯彻党对“三农”工作的坚强领导，乡村振兴工作才能做好。

全国百强村模式

全国百强村是改革开放以来农村涌现出来的先进代表，代表着中国特色社会主义农村的发展方向，是全国农村的学习榜样。比如河南的刘庄、南街村、周家庄，山东的代村，山西的贾家庄，浙江的滕头村，江苏的华西村等村。百强村有一个共同特点，就是土地实现集体经营。如今，小岗村也开始大批流转土地，建立合作社，实现了集体经济分红收入。

政府尊重村民的自治权利

1982年，新修改的宪法第一百一十一条规定，村民委员会是基层群众自治性组织。1990年，民政部下发《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，提出村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。随后颁布的有关乡村自治内容的法律，进一步强化了村民自治的内容。

落实村民自治和乡村民主建设，要以坚持党的全面领导作为前提。县、乡党的领导机构在推进乡村振兴工作中，应把加强对基层党组织建设的指导作为重点，构建具有群众威望和组织能力的党员队伍，成为贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

落实村民自治还要重视加强农村社会治理。依靠党组织的带头作用、营造风清气正、团结互助的乡风，和秉公办事、公平公开的基层治理机制。

在上级党组织的正确指导下，让村民充分享有“四个民主”，采取民主投票的方式，让村委会真正发挥基层群众自治性组织的作用，比如可以由村民自己决定选择何种经营模式，尊重群众的首创精神。

如果继续实行包产到户政策，就应该总结吸收各地先进经验，比如承包地确权不确地的办法，土地由集体出面集中起来采取多种经营模式等等。

再如，在扶贫攻坚工作中，抽调机关人员到行政村担任村第一书记、选派大学生村官起到了重要的作用，但这种做法不容易形成长久的制度，主要因为下派人员一般更注重对所派单位负责，他们是否愿意长期蹲在乡村也是个问题。农村的事情最好还是依靠本地农民自己办，从本乡本土成长的干部对乡村工作可能更合适些。

（编辑 宋斌斌）