党和国家监督贯通协调机制研究*

吴建雄,黄 琼

(湘潭大学法学院 湖南,湘潭 411105)

引言

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调:“要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。”[1]党的二十大报告强调:“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调。”[2]在二十届中央纪委二次全会上,习近平总书记就推动完善各类监督的贯通协调机制作了进一步强调,为推进党和国家监督体系现代化指明了方向,提供了根本遵循。从国内对监督体系研究的现状看,大多成果聚焦在对监督体系整体和各类监督方式的阐释性研究上,鲜有对各类监督的监督属性和相互关系作系统研究,特别是监督方式整体的贯通协调问题尚待深入探讨。有鉴于此,本文拟从党和国家监督体系内各要素的监督属性和相互关系入手,对构建党和国家监督的贯通协调机制展开研究。

一、党和国家监督体系中各要素的监督属性和相互关系

(一)党和国家监督体系中各要素的监督属性

党和国家监督体系中的各个监督要素包括党内监督、纪检监察监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督、审计监督、财会监督、统计监督等。其中,具有宪法法律规定的以国家强制力为后盾的人大监督、行政监督、司法监督属于权力监督范畴,具有权力属性;具有宪法法律赋予的人民监督权的民主监督、群众监督、舆论监督属于权利监督范畴,具有权利属性。因此,党和国家监督结构是党和国家权力监督与人民群众权利监督的结合体。

党和国家监督体系的监督对象是公权力和公职人员,其要旨是“消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”[3]。党内监督、纪检监察监督、人大监督、行政监督、司法监督等权力监督,是党的自我革命战略思想即跳出历史周期率第二个答案的集中体现;民主监督、群众监督、舆论监督等权利监督,是党的人民监督思想即跳出历史周期率第一个答案的集中体现。从这个意义上说,党和国家监督体系即是党的自我革命战略思想和人民监督思想有机结合的成果,旨在确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。

(二)党和国家监督体系中权力监督与权利监督的关系

党和国家监督体系中权力监督与权利监督的相互关系在理论上体现为党的自我革命和人民监督的关系,即跳出历史周期率两个答案的关系。习近平总书记深刻指出:“一百年来,党外靠发展人民民主、接受人民监督,内靠全面从严治党、推进自我革命,勇于坚持真理、修正错误,勇于刀刃向内、刮骨疗毒。”[4]自我革命和人民监督这两个跳出历史周期率的答案,紧密联系、相互依赖、共同作用,深化和发展了我们党对马克思主义执政党建设规律的认识。

第一,自我革命和人民监督目标成效、价值遵循一致。自我革命是保持党的先进性和纯洁性的根本保障,主要依靠党的领导机关和领导干部不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,确保党永远不变质、不变色、不变味。人民监督主要依靠人民群众,以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治等为依托,充分保障人民群众的监督权。在目标成效上,我们党除了广大人民的利益以外,没有自己的私利,一切努力、一切斗争和一切牺牲都是为了人民,通过自我革命保持党的肌体健康纯净,依靠人民监督保证人民民主,才能提高党的凝聚力和向心力,才能获得人民群众的支持和信任,从而巩固我们党的执政基础。党的初心和使命就是为中国人民谋幸福和为中华民族谋复兴,这是党以自我革命的政治勇气依靠人民且接受人民监督的力量源泉和底气所在。在价值遵循上,自我革命和人民监督都以坚持人民至上、发展全过程人民民主为价值遵循,确保人民享受当家作主的权利和尊严,以人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量和检测自我革命和人民监督成效的标准。

第二,自我革命和人民监督逻辑互补、相互促进。作为跳出历史周期率的“一体两翼”,自我革命和人民监督需要统筹把握、系统推进。两者发挥作用的场域有所不同,自我革命通过党组织内部进行,而人民监督通过党外向党内进行,但是两者互为补充、相互促进、共同发展。其一,自我革命是人民监督的补充。人民群众的内在素养不一、利益诉求多元、权利行使有限,仅靠外部力量监督会降低人民监督的实效,内在的监督可以弥补外在监督的刚性不足。其二,人民监督是自我革命的助推器。我们党进行自我革命,以刀刃向内的勇气激浊扬清,则要以人民的根本利益为出发点,针对人民群众所反对和痛恨的,从源头上采取相应措施堵漏补缺、及时纠偏、革除毒瘤,洞察民生需求,聚焦服务群众,推动自我革命向纵深发展。其三,自我革命与人民监督相辅相成、效果聚合。“两个答案”都需要坚持党的全面领导,坚持以党的创新理论为指导,坚持站稳人民立场。要顺应时代潮流、回应人民需求,不断拓展和创新自我革命和人民监督的方法路径,确保党员干部和国家公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业,实现党长期执政、国家长治久安、人民安居乐业。

第三,自我革命与人民监督理论基础、实践发展统一。在理论基础上,自我革命与人民监督都以马克思主义唯物历史观为基础,以马克思主义基本原理为根本立场和基本遵循。新时代,自我革命和人民监督要求我们党必须用中国化、时代化的马克思主义世界观和方法论武装头脑,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,厚植思想根基、强化政治灵魂、筑牢战斗堡垒、激发内在动力,不断丰富和发展马克思主义政党建设学说。在实践发展上,在党团结带领人民战胜一个又一个艰难险阻、取得一个又一个伟大成就中,自我革命和人民监督实践不断丰富发展:党的十八大以来,全面从严治党、以伟大的自我革命引领伟大的社会革命,都是我们党进行自我革命的伟大实践;发展全过程人民民主和保障人民依法管理国家事务、社会事务、经济事务和文化事业,人民监督内容不断完善、监督途径不断创新、监督实效不断增强,推动了中国特色社会主义民主政治建设。在伟大自我革命实践中“以正视问题和刀刃向内的勇气”持续推进全过程人民民主体现了“两个答案”的实践发展辩证统一。

二、党和国家监督贯通协调机制总体架构

习近平总书记指出,以党内监督为主导,纪检监察机关要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接,推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通,把权力置于严密监督之下”[5],该论述为构建党和国家监督体系各要素间的贯通协调机制提供了方向指引和行动指南。这就要求构建党的集中统一领导机制,确保监督体系在党的领导下有序运行;建立党内监督主导机制,指引党和国家监督正确政治方向;建立纪检监察统筹机制,(1)即建立纪检监察监督与派驻监督、巡视巡察监督的统筹衔接机制;纪检监察监督与人大监督、行政监督、司法监督、民主监督等监督要素的贯通协调机制。统筹衔接各类监督力量,实现各监督要素的贯通协调,形成党和国家监督同向发力、综合发力的强大监督合力。其总体架构示意如下:

上述示意图显示,党和国家监督贯通协调机制主要由党的集中统一领导机制、党内监督主导机制、纪检监察统筹机制构成。在党和国家监督体系中,党中央的领导指挥居于监督体系的首要地位,涵盖党对监督体系中的各个监督要素的集中统一领导。党内监督居于党中央的领导指挥之下位,在党和国家监督体系中起着主导作用。纪检监察监督在党中央的领导指挥和党内监督的主导下,衔接巡视巡察监督和派驻监督两种监督方式,衔接权力监督和权利监督两种监督类型,发挥党和国家监督的专责统筹作用。巡视巡察监督作为党中央领导指挥和各级党委履行全面从严治党主体责任最直接有力的抓手,与纪检监察监督紧密衔接,通过纪检监察监督对权力监督和权利监督发挥作用。派驻监督作为党的统一领导下纪检监察机关的分支机构,在党和国家监督体系中发挥纪检监察的“哨兵”和“探头”作用。权力监督的本质是国家监督,包括人大监督、行政监督和司法监督。人大监督在权力监督中居于最高层次,通过宪法和法律对行政权、监察权和司法权进行监督,以保证行政监督、监察监督、司法监督依法规范运行。行政监督在权力监督中居于主干地位,主要体现为上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的监督,本级行政机关对所属工作人员的管理监督,以保证国家行政权的依法规范运行。司法监督在权力监督中居于终局地位,通过行使检察权和审判权保证公权力依法规范运行,是党和国家监督体系中的刚性支撑。权利监督的本质是人民监督,包括民主监督、群众监督和舆论监督。民主监督是人民政协和各民主党派对国家机关及其工作人员的工作监督,在权利监督中居于首要地位,作为完善全过程人民民主的重要方式,通过对“一府一委两院”的参议型监督,保障和促进公权力依法规范运行。群众监督和舆论监督在权利监督中居于基础地位,通过信访举报、信息负面公开等多种途径,监督和促进公权力依法规范运行。

三、党和国家监督贯通协调的领导机制

党和国家监督贯通协调的领导机制,是指党在各类监督要素中发挥集中统一指挥作用的制度安排。充分发挥党总揽全局、协调各类监督的领导核心作用,确保党中央关于全面从严治党的重大方针、基本路线、重要部署在各类监督中得到有效落实,从而推动党和国家监督工作高质量发展。具体而言,必须建立健全以下七项机制:

一是党对人大监督的领导。依据《宪法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会享有立法权、任免权、决定权、监督权四大职权,人大监督作为人大及其常委会的重要职能之一,在党和国家监督体系中具有宪定意义,主要是对国家行政权、监察权、司法权等国家权力进行监督。《中国共产党章程》规定,党在同级各种组织中居于领导核心地位(2)参见《中国共产党章程》之“总纲”:“党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用。”,具有统领、表率作用。党对人大监督的集中统一领导体现为三个方面:其一,党在思想政治上引导人大监督,影响人大的决策。党的方针路线政策纲领的制定、党的重大决策部署的落实、党的重大目标任务的谋划影响人大的决策,从而影响人大监督的工作重心和监督作用的发挥。党的全面领导确保人大监督正确的政治方向,保障人大监督在法治轨道上平稳运行,增强人大监督实效。其二,执政党依法享有政治权力。党对人大及其国家工作人员享有民主监督权、修宪和立法建议权以及重要领导干部人选的推荐权,通过行使政治权力引导人大及其常委会的监督工作。其三,党的主张通过法定程序转化为国家意志。党中央与全国人大、地方党委与地方人大,不是上下级的隶属关系,双方的性质、职能、工作方式不同,党中央和地方党委对人大监督的领导是指导性的,执政党必须通过国家立法机关将党的主张上升为国家意志,成为法律,从而对国家政权、社会组织、全体公民产生普遍约束力。转化的法定程序主要由党对人大及其常委会提出立法建议,人大及其常委会按法定程序采纳后作出决定,再转化为国家意志,使党的主张在法律条文中具体充分体现出来,并具有法律强制性,从而实现党对人大监督的领导。

二是党对纪检监察监督的领导。党对纪检监察监督的全面领导是纪检监察工作的根本原则,也是党章党规和宪法法律的要求。健全党对纪检监察监督的领导机制,就要完善同级党委和上级纪委双重领导体制和请示报告制度。纪检监察机关是党内监督和国家监察的专责机关,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》在目标和原则中明确要加强党对纪检监察工作的全面领导。纪委实行双重领导机制,党委通过听取、审议同级纪委监委的工作报告来实现对纪检监察工作的领导、管理和监督。中央纪委定期向党中央汇报工作,请示报告涉及全局的重大事项、重大问题、给予党纪政务处分等过程和结果。地方各级纪检监察机关向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告作出立案审查调查决定等重大事项。完善党对纪检监察监督的领导要以强烈的政治要求、严明的纪律态度、高度的行动自觉和严谨的法定程序将党的领导贯穿纪检监察监督各方面全过程,强化全面从严治党主体责任和监督责任,强化对依规依法履职用权、贯彻执行民主集中制等情况的监督,确保纪检监察监督工作始终沿正确政治方向开展。

三是党对行政监督的领导。行政监督是行政管理活动的一个重要组成部分,是监督公权力运行的重要主体。党对行政监督的领导主要体现在政治领导、思想领导和组织领导上。在政治领导上,完善党的领导制度,要强化行政机关政治纪律。把“两个确立”“两个维护”落实到行政监督的各个环节,自觉地把政府工作置于党的领导之下,忠实贯彻落实党的决策部署。在思想领导上,建立健全各项主题学习教育制度、领导班子思想政治建设工作制度,筑牢思想防线。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。以坚定的思想信仰、强烈的使命担当,弘扬理论联系实践的优良作风,以全心全意为人民服务的热忱、以与时俱进和求真务实的精神、以改革创新的勇气,建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。在组织领导上,充分发挥行政机关党组的核心领导作用。坚持党中央集中统一领导这个“根本的政治规矩”,紧密结合政府工作具体实际,加强行政机关党的组织建设、纪律作风建设,把从严治党、从严治吏的各项要求落实到各级行政机关,以行政机关的自我监督保障和推进国家监督体系的权力监督,不断提高行政机关依法行政的能力。

四是党对司法监督的领导。司法监督在党和国家监督体系中作为衔接人大监督、行政监督、纪检监察监督等权力监督的终结机制,是确保公权力依法规范运行的刚性支撑。讲政治是第一要求,司法机关必须旗帜鲜明地讲政治,不断提高政治站位以及政治判断力、领悟力、执行力,[6]坚持党对司法工作的绝对领导。依据《中国共产党政法工作条例》第三十一条,党委要将领导和组织开展司法工作情况纳入党内监督体系,实行党内监督和外部监督相结合。党对司法监督的领导主要体现在四个方面:其一,党委政法委员会指导和推动司法机关建立适应于新的执法司法权运行机制的上下贯通、内外结合、指挥顺畅、系统完备、规范高效的司法监督制约体系,确保执法司法公正廉洁、权威高效;构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的执法司法责任体系,提升检察和审判质效。(3)参见《中国共产党政法工作条例》第三十一条。其二,司法机关党组(党委)依法依规将司法监督情况纳入党务政务公开范围,完善程序化、平台化、公开化管理监督方式,依法有序推进司法公开,提高执法司法公信力。完善司法机关之间监督制约机制,确保司法监督工作在依法有效监督和约束环境下推进。其三,党委要加强对司法监督工作全面情况和重大决策部署执行情况的督促检查,特别是对党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等情况的督促检查,必要时开展巡视巡察,并在一定范围内进行通报;推动完善和落实政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作制度机制,全面推进司法监督工作特别是党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等情况的贯彻落实;建立健全向批准其设立的党委全面述职制度和重大决策执行情况的督查反馈机制,确保党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等情况在本单位或者本系统得到贯彻落实。其四,建立司法机关党员干部自觉接受纪检监察监督制度,派驻司法纪检监察机构,要督促司法机关领导班子落实全面从严治党主体责任,履行对司法机关全面从严治党的监督责任;检查司法机关守政治纪律和政治规矩以及贯彻执行民主集中制、选拔任用干部、强作风建设、依法行使职权和廉洁司法等情况,充分履行党的纪律检查职责,确保司法监督在党的领导下充分发挥维护公平正义的法治保障作用。

五是党对民主监督的领导。民主监督是全过程人民民主的关键环节,是人民政协的三大职能之一,是民主党派发挥参政议政作用的实现方式,人民政协事业发展进步的关键在于坚持党的领导,因此,首先必须强化党委对民主监督的统一领导。各级党委要完善人民政协民主监督组织领导机制,加强对重点重大监督性议题的统一指挥和督办,引导政协全体会议增加民主监督内容,邀请人民政协参与听证、调查、检查活动,督促相关部门办理监督意见,重视社情民意信息、信访、评议等在民主监督中的功能,将民主监督的工作计划和重要举措统一纳入党委的工作部署,确保人民政协五种监督形式(4)2017年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》第三条规定了完善人民政协民主监督的五种形式,即会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督。的有效运行和民主监督的正确方向。其次,充分发挥政协党组在人民政协民主监督中的领导核心作用。政协党组要担负起维护党的领导的主体责任,在同级党委的领导下,政协党组领导重点议题的组织实施,加强对党和国家重大决策和部署的监督,及时向同级党委报告工作进展和重大问题,把握好监督的重点、力度和节奏。最后,党引导营造民主监督的良好环境。党要引导人民政协创建提出批评和建议的和谐热烈氛围,在理性有度、合法依章的前提下,确保各民主党派畅所欲言、建言献策、各抒己见,做到敢于监督、善于监督、规范监督,以提高民主监督水平和质量,深化民主监督成果。

六是党对群众监督的领导。群众监督是增强党的自我净化能力的外在审视,(5)党的十九大报告指出:“增强党自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。”重视群众监督、密切与群众的联系、全心全意为人民服务都是中国共产党的优良传统与宗旨。人民群众要真正掌握民主权利,必须坚持中国共产党的领导。一是在党的领导下,党政部门要畅通群众监督渠道,丰富群众监督形式,为群众监督创造良好的环境,及时有效解决群众合理诉求。党中央定期开展和部署主题教育实践活动,教育党员干部尤其是领导干部正确对待群众监督,认清手中的权力都是人民赋予的,自觉和诚心接受群众的监督,同时鼓励群众代表参与关系切身利益、关系民生的突出问题决策讨论;推动党务政务信息公开,在人事选拔、重大决策、财政情况等方面应实现全方位、全过程、多形式的公开,充分保障群众的知情权和监督权,防止权力滥用;完善和规范信访举报制度,党委引导信访部门在统计口径、综合分析、平台建设等方面与中央纪委国家监察委部署一致,不断创新信访举报途径和手段,建立更加高效便捷的举报平台。二是党领导推动群众监督与其他监督良性互动、共同发力,构建多元立体的监督体系,实现上下联动、内外结合、横向协调,充分发挥群众监督在党和国家监督体系中的功能和优势。三是党的领导关键在于引导群众监督把握正确的方向。党的领导对于提高人民群众的判断力、领悟力和行动力具有决定性作用,通过推动群众监督理性化、秩序化、规范化和制度化发展,引导群众监督把握正确导向和充分切实发挥监督实效。

七是党对舆论监督的领导。舆论监督是贯彻落实全过程人民民主理念的重要实践方式。加强党对舆论监督的领导,首先必须强化制度建设,构建“大宣传”格局,建设好以党报党刊为引领,社会公共传媒、自媒体、新闻媒体共同发力的有效机制。要不断改善领导方式适应新形势,转变监督思维和加强新闻媒体监管,“坚持党性和人民性的统一,坚持正确导向”,(6)参见《中国共产党党内监督条例》第三十九条:“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督,利用互联网技术和信息化手段,推动党务公开、拓宽监督渠道,虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一,坚持正确导向,加强舆论监督,对典型案例进行剖析,发挥警示作用。”维护国家意识形态安全,保证政府权力良性运行。其次,要强化“四大意识”,坚持党管媒体的根本原则。要引导新闻媒体对党政机关及公职人员违反道德和违纪违法行为进行揭露和批评,客观理性地分析具体事件,在思想上、政治上、行动上与党中央的步调保持高度一致。 再次,要把握客观公正与实事求是原则。敢于面对利益集团的诱惑,讲真相、说事实、守原则,及时发现问题,纠正偏差。坚持党性原则,坚持实事求是,坚持为人民、为社会主义和为党和国家工作大局服务,牢牢把握正确的舆论导向。要服务大局,要事实准确,要客观公正,要注意效果,要遵守纪律。通过加强舆论监督,密切党和人民群众的血肉联系。最后,要强化各级党委的政治责任和主体责任。各级党组织和党的领导干部要自觉和主动地接受新闻媒体等媒介的舆论监督意见,及时根据监督意见督促相关职能部门改进和推动各项工作。党的领导干部要发挥模范带头作用,切实担负起第一责任人的重任。各级党委宣传部门要引导新闻媒体改进舆论监督,同时也要保护新闻媒体工作者的合法权益;剖析典型案例,以案促改、以案促治、以案促建,深化警示教育作用;辩证把握正面宣传和舆论监督相统一的原则。

四、党和国家监督贯通协调的主导机制

党和国家监督贯通协调的主导机制是指党内监督制度。习近平总书记强调:“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”[7],“党委(党组)要发挥主导作用,统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合”[8]。以党内监督为主导,首要的是牢牢把握“两个确立”在监督体系中的核心地位,加强政治监督,强化“政治体检”,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,通过一系列制度安排,监督检查系统组织内部履责情况,促进各类监督的集聚合力、系统集成、同频共振、同题共答。党内监督具有其他监督所无法替代的优势以及重要的示范、纠偏、统领作用。在监督的示范上,中国共产党是执政党,党内监督失效,党外监督也会虚化;党内监督乏力,党外监督必然受限,流于形式;党内监督有力有效,党外监督才能正常运转。在监督的纠偏上,党内监督对党的领导弱化、违反政治纪律和组织纪律、全面从严治党不力、纪律松弛和意识缺失、组织涣散和观念淡薄、权力异化、管党治党宽松软等倾向性和根本性问题及时进行提醒和纠正,确保“药到病除”“治已病、防未病”。在监督的统领上,在党的领导下,严格执行“党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督”(7)参见《中国共产党党内监督条例》第九条。的党内监督体系,引导各类监督统一意志、行动和步调,凝聚监督力量,全方位提升监督质效,形成常态长效的监督合力。党内监督主导机制具体表现为:

第一,党内监督目标决定监督体系的方向。[9]125党内监督的目标是保持党的先进性和纯洁性、提高党的执政能力,从而巩固和强化党的领导核心地位。党内监督的目标决定了国家机关进行自我革新和完善必须在党的统一领导下,以党内监督为政治引领,充分发挥党外监督的力量,全面监督公权力的行使,“把权力关进制度的笼子”。国家监督既要强化对权力的监督与制约,又要注重与党内监督的配合衔接,形成监督合力,促进国家治理体系和治理能力现代化,推动全面从严治党向纵深发展,进而完善党的自我革命规范体系。党内监督与国家监督方向一致、目标统一,才能将制度优势转化为治理效能。

第二,党内监督的内容决定监督体系的总体要求。党内监督的内容包括维护党中央的集中统一领导、坚持民主集中制、落实全面从严治党责任等八个方面(8)参见《中国共产党党内监督条例》第五条第二款。,党内监督是第一位的监督,引领各类监督力量聚焦在这八个方面持续发力。党内监督的内容决定了党和国家监督体系的总体要求是必须在党的集中统一领导下,强化对党政机关及公职人员监督的全覆盖,规范和制约权力运行,建立全面覆盖、权威高效的监督体系,从源头上防治腐败,打赢反腐败斗争攻坚战持久战,确保人民赋予的权力为人民谋幸福,确保党和国家长治久安。

第三,党内监督是各类监督发挥作用的前提。党的建设重要内容之一是党内监督,以党内监督为引领,推动党的自我革命,净化党的肌体和队伍,提高党的执政能力,是保障各类监督有效发挥作用的前提条件。各级党委要落实全面从严治党的主体责任和政治责任,对党员领导干部设定更加严明的纪律约束,对公职人员中的党员履职用权、从政从业等方面制定更高的标准。纪严于法、纪在法前,党内监督对具有党员身份的公职人员的刚性约束保障了国家监督发挥作用。党委通过听取国家机关及人民政协的工作汇报,由党组领导着力解决国家监督中的苗头性、倾向性、潜在性问题,对于违纪违法行为,由纪检监察机关根据法定职责给予问责和处置。同时督促领导干部勤勉高效履职,把党的意志传达到各类监督机关,并指导各类监督力量强化监督职能、细化监督程序、优化监督途径,及时解决监督缺位、方向偏移、监督不力等问题,确保党内监督与其他各类监督发力同向、同步、同频。

第四,党内监督与各类监督的有机贯通、相互协调。[10]党内监督与各类监督的贯通协调需从三个方面加强:一是推进党内监督各类主体间的贯通协调。党委(党组)、纪律检查机关、党的工作部门、党的基层组织以及党员要充分发挥各自职能,加强配合、相互促进,建立各监督主体有机结合、监督举措相互配合、监督成效相得益彰的党内监督体系。强化“一把手”监督和领导班子监督,抓“关键少数”,紧盯权力运行关键环节,结合日常监督、受理信访举报、列席民主生活会、提出纪律检查建议等多种方式,推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的统筹衔接,实现党内监督各类主体之间的协作配合、信息互通、功能互补。二是推进党内监督与国家机关监督的有机贯通、相互协调。党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公机制,可确保执纪执法贯通,有效衔接司法,夯实纪法贯通、法法衔接的制度基础。建立多监督主体的联席会议机制,强化纪检监察机关、司法机关、行政机关线索移送衔接机制、调查核实协助机制;建立联合监督检查、案件查办联动机制;建立纪检监察监督与审计、会计、统计成果运用贯通协同机制。三是推进党内监督与社会监督的有机贯通、相互协调。在党的集中统一领导下,各级党组应积极做好宣传和指引,创新政务公开方式、畅通监督渠道、完善信访受理平台,支持民主党派、人民群众、新闻媒体对党政机关及公职人员提批评和建议,督促建立意见落实反馈机制,精准发现问题,及时研判分析,高效整改落实,提高监督的有效性。完善党内监督同各类监督的贯通协调,要做好战略谋划和顶层设计,健全党和国家监督组织构架,只有党的自我监督与国家机关监督精准发力,党的自我监督与社会监督深度融合,才能形成全面覆盖、权威高效的监督体系。

五、党和国家监督贯通协调的统筹机制

党和国家监督贯通协调的统筹机制是指行使党内监督和国家监察专责的纪检监察监督统筹协调各类监督的一系列制度安排。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调:“要持续深化纪检监察体制改革,做实专责监督,搭建监督平台,织密监督网络,协助党委推动监督体系高效运转。要把巡视利剑磨得更光更亮,勇于亮剑,始终做到利剑高悬、震慑常在。”[8]在持续深化纪检监察体制改革背景下,纪检监察监督发挥统筹协调作用,各类监督力量各司其职、各负其责,相互支持和配合,在协调互动中推进党和国家监督体系取得新成效新进展。纪检监察统筹机制具体表现为:

(一)纪检监察监督跟进和落实党内监督

纪检监察监督机关是党和国家监督的专责机关,纪委与监委合署办公,通过作为夯实党和国家监督体系关键着力点和“四梁八柱”的“四项监督”即纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督贯通融合,有力推动党和国家监督的贯通协调。纪检监察监督跟进和落实党内监督主要体现在两个方面:一方面,监察监督填补党内监督管辖“空白”。从对象上看,党内监督的管辖对象是党组织和全体党员,党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。(9)参见《中国共产党党内监督条例》第六条。监察监督的对象是所有行使公权力的公职人员。而在我国公职人员队伍中,80%以上的公职人员都是共产党员,[11]66虽然两者在监督对象上存在大范围的交叉重合,但对非党员的公职人员的监督覆盖正好填补了党内监督管辖的盲区。两者在多个方面的监督内容上高度一致,是党内监督框架下的补充性再强化。比如在关于政治监督的规定中,要求对公职人员是否坚决维护宪法确立的国家指导思想,是否坚持党的领导、坚持中国特色社会主义制度,是否贯彻落实党和国家路线方针政策、重大决策部署,以及是否依法履行公权力等情况进行监督。另一方面,监察监督解决党内监督执纪盲区的法律适用难题。从监督的运行载体看,党内监督的载体是“四种形态”。作为党内监督的重要抓手,“四种形态”贯彻了标本兼治、分类施治的策略和方针,体现了纪严于法、纪在法前、纪法分开的要求。作为监察执法的主要依据之一,《公职人员政务处分法》吸收转化党纪中关于各类违纪行为的规定,将党员干部和非党员公职人员一体纳入纪检监察监督的范围,通过“四种形态”在国家监察场域的制度转化,确保纪检监察监督跟进和落实党内监督,强化党和国家的监督效能和治理效能。

(二)纪检监察监督保障和接受人大监督

在纪检监察监督与人大监督的监督关系中,监察监督本质上是国家监督的程序化、制度化、法定化和具体化,人大监督本质上是体现人民主权的国家监督。在党和国家监督体系中人大监督主要发挥对“一府一委两院”的监督职能,保证行政权、监察权、检察权、审判权得到依法规范行使。人大监督主要通过听取和审议监察机关工作报告或者专项报告、检查法律法规实施情况、审查规范性文件、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等方式实现其监督职能,督促监察机关切实履行监督职责。例如通过召开联席会议定期通报反馈等方式,及时加强各环节、各阶段信息互通;人大常委会听取监委关于重点监督、专项整治工作的专项报告,采取执法检查和规范性文件备案审查等形式开展监督;邀请人大代表直接参与监委的监督事项。纪检监察机关对于人大提出的监督事项必须认真落实,对于人大提出的监督建议必须及时纠正与改进。纪检监察监督就是要通过程序化、法定化的手段保障人大及其常委会的人民主权监督落到实处,形成监督联动的综合优势和整体效应。

(三)纪检监察监督指导和衔接行政监督

行政监督是行政管理活动的重要组成部分,是行政机关内部对行政机关及其公务员在执行公务和履行职责时的违规违法行为进行的全面监察和督导。国家监察体制改革后重塑了监察权,行政监察权上升为国家监察权,被定义为一种“高位阶独立性的复合性”权力,在监察事项上产生逻辑闭环,国家权力结构形成了立法、行政、司法、监察新“四权”配置模式。[12]112-114在行权逻辑上,监察监督属于行政机关的外部监督。在党和国家监督体系中纪检监察监督与行政监督的关系表现为:监察机关主导对行政管理监督中公职人员违法行为的调查,指导行政机关对违法公职人员适用政务处分,并对处分是否恰当给予确认,对属于第四种形态的严重违法行为涉嫌职务犯罪的移送司法机关追究刑事责任,实行纪(党纪政规)在法(政务处分法)前、法在刑(刑法)前的执纪执法监督模式。行政监督作为行政机关的管理监督,要接受纪检监察机关的指导,确保行政监督的规范性、公正性。纪检监察机关对行政机关管理监督中公职人员违纪违法行为的处置实行有机衔接,两机关均可适用监督执纪“四种形态”。

(四)纪检监察监督衔接和加强司法监督

司法监督即检察监督和审判监督,是确保公权力依法规范运行的刚性支撑。纪检监察监督作为依规治党和依法治权的专责机制,主要通过监督行使公权力的公职人员,保障公共权力在阳光下规范运行。从这个意义上说,司法监督是对公权力运行即“事”的监督,纪检监察是对公权力行使者即“人”的监督。从人是生产力第一要素的观点看,对执掌公权力的人的监督是最根本的,旨在避免以权谋私、滥用职权的主观故意;司法监督对公权力运行即对“事”的监督也非常必要,通过检察监督和审判监督从终局上纠正公权力的错误行使。在党和国家监督体系中,纪检监察机关和检察审判机关分别从对人和对事两个维度保证公权力运行的公正性和人民性。两者的衔接主要体现在三个方面:一是“四种形态”的监督模式与刑事司法程序的对接。对符合第四种形态涉嫌职务犯罪、依法需要追究刑事责任的案件移送检察机关审查起诉,检察机关依法审查监察机关移送案件,依法向审判机关提起公诉,实现罪刑法定。二是对于司法工作人员相关职务犯罪,监察机关和检察机关依法实行双重管辖,检察机关在法律监督中发现司法人员失职渎职等职务犯罪行为可依法进行侦查,并通报纪检监察机关。三是纪检监察机关与司法机关内部监察机制衔接,依照《公职人员政务处分法》《监察官法》《检察官法》《法官法》等法律法规追究责任,监督处置的结果应相互通报。

(五)纪检监察监督保障和支持民主监督

民主监督是完善全过程人民民主的重要方式,通过对国家机关的参议型监督,保障和促进公权力依法规范运行。人民政协的民主监督形式主要表现为间接监督和宏观提议。人民政协在协商式监督中往往能够保持客观公正立场,将平等、合作、民主的精神贯穿监督全过程,融合协商精神与监督价值,以“旁观者清”的态势发现问题、剖析原因和提出建议,真实而全面地反映监督实际情况,凝聚共识,用传统“验方”,探索时代“新方”,对纪检监察监督的决策起到引导和参考作用。反过来,纪检监察监督作为人民政协民主监督职能实现的重要保障和支持力量,督促各机关、单位落实人民政协提交给党委和政府研究办理的提案、改进工作意见、与国计民生相关的各类监督意见等,建立民主监督与纪检监察监督的绿色通道,把有效提案、监督意见纳入纪检监察法律法规,将人民政协宏观性、针对性监督意见落到实处。纪检监察监督和民主监督都是在推进国家治理和社会发展方面履行各自的独特职责,共同完成党和国家赋予的监督使命。

(六)纪检监察监督接受和引导群众监督和舆论监督

群众监督和舆论监督本质上是人民监督的重要组成部分,在党和国家监督体系中发挥着“千里眼”“顺风耳”的信息来源作用,纪检监察机关接受群众监督和舆论监督是应有之义。纪检监督接受和引导群众监督和舆论监督主要体现在两个方面:其一,群众监督和舆论监督有效拓展和丰富纪检监察监督线索获取渠道,而纪检监察监督处理和回应群众监督和舆论监督提交的信息,是群众监督和舆论监督目标实现的重要抓手。群众监督和舆论监督提供的社情民意来源广泛,是公职人员政治品行、道德操守情况,勤政廉政状况,执行党的方针、路线、重大决策部署等情况的重要信息来源,群众监督和舆论监督方式中的政治参与、提出批评建议、信访举报等正是纪检监察监督发现问题线索的重要渠道,因而群众监督和舆论监督在改进党和政府职能部门工作、减少执政行政失误、防止权力滥用、提高决策质量等方面发挥重要作用。其二,纪检监察监督引导群众监督和舆论监督权利的正确行使。群众监督和舆论监督所获取的信息资源也存在片面、杂乱、虚假、误导公众的弊端,这就需要纪检监察机关认真查访调研、调查核实,做到去伪存真,引导人民群众和新闻媒体正确行使监督权和确立正确的导向。纪检监察监督要建立举报人奖惩、保护、保密等机制,完善信访举报机制,调动人民群众和新闻媒体的积极性和主动性,充分为群众监督和舆论监督拓宽渠道和释放空间。

(七)纪检监察监督整合和协调审计、财会、统计监督力量

审计、财会、统计监督虽然属于行政监督的范畴,但因其对公权力发挥经济监督作用而在党和国家监督体系中作为相对独立的监督方式提出。其一,纪检监察整合和协调审计监督。习近平总书记强调:“审计担负重要使命,要立足经济监督定位,聚焦主责主业,更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用。”[13]新时代,审计的“经济体检”与纪检监察的“政治体检”要齐头并进、同步发力,建立审计机关与纪检监察机关查办案件协同机制,把审计机关打造为经济监督的“特种部队”。发现公职人员涉嫌贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、权力寻租等违法违纪问题时,审计机关将所调查的线索及时移交给纪检监察机关,纪检监察机关依据法定职责和法定程序对相关问题线索进行监督执纪问责和监察调查处置,并将结果告知审计机关。其二,纪检监察监督整合和协调财会监督。财会监督的对象是单位和个人的与国家财经政策执行和资金运行相关的经济活动。新时代的财会监督覆盖了财政、财务、会计监督,是三者的有机融合与凝练升华。要“构建财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系”(10)中共中央办公厅、国务院办公厅2023年发布的《关于进一步加强财会监督工作的意见》之“总体要求”中提出“(三)主要目标。到2025年,构建起财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系”。,各财会监督主体利用专业优势,紧盯政府采购活动、资产评估行业、归口财务管理单位财务活动、专项资金管理使用等重点领域,对滥用权力、财务造假、信息失真、职责失守等违反财经纪律的问题及时进行排查、整顿、治理,从严从重查处影响恶劣的财务舞弊、会计造假案件,并向纪检监察部门提交财会问题线索,而纪检监察监督有助于推动问题线索的高效办结。建立纪检监察监督与财会监督日常沟通协作、工作统筹谋划、问题线索移送、案件协同查办、成果综合运用、联合监督整改等方面联动机制。通过科学谋划和统筹设计,构建“督前信息沟通、督中专业协作、督后协同整改”的全过程监督联动体系,织密对国有资产的监督网,不断深化“纪巡财审”联动,推动监督成果共享共用。其三,纪检监察监督整合和协调统计监督。纪检监察机关要发挥专责作用,强化协助引导推动功能,整合和协调统计监督,为统计监督充分发挥数字监督功能提供纪律保障。完善相关督查机制,建立防范和惩治统计造假机制,维护统计数据的真实性,各机关、企业、事业单位均按照国家有关规定,提供统计资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改,不得扰乱、阻碍、限制统计工作的开展。将统计督察报告、督察意见书、问责建议等统计监督成果转化为纪检监察监督事项,为纪检监察机关的政治监督和日常监督提供统计数据支撑,有效震慑“数字腐败”行为,确保党的政策得到良好贯彻落实、国家计划得到高质高效执行、财经纪律得到有效维护、国民经济内部各种比例关系得到优化与平衡,从而维护社会主义市场秩序,促进国民经济的持续、稳定、协调发展。

结语

健全党和国家监督体系,是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。党的二十大报告指出,坚持制度治党、依规治党,健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。建立健全党和国家监督贯通协调机制,既是新时代新征程推进监督体系现代化的必然要求,又是坚持系统观念,即把坚持和加强党的全面领导、党内监督与其他各类监督的贯通协同、协调机制优势和制度保障作用贯穿到监督各环节、各方面、全过程的重要载体。系统观念既是马克思主义哲学重要的认识论和方法论,又是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论。坚持系统观念,要求我们客观地而不是主观地、发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是孤立地观察事物、分析问题、解决问题,在矛盾双方对立统一的过程中把握事物发展规律。[14]构建党和国家监督贯通协调机制要紧扣责任链,着眼于科学合理、系统全面、权责清晰、衔接有序、优势互补、运行规范的机理,整合优化监督机制,各监督主体有效配合、相互贯通,充分发挥各类监督专业优势,凝聚监督力量。建立党的集中统一领导机制、党内监督主导机制、纪检监察监督统筹机制,就是要在党的统一领导和党内监督主导下,以纪检监察专责监督,跟进和落实党内监督、保障和接受人大监督、指导和衔接行政监督、衔接和加强司法监督、保障和支持民主监督、接受和引导群众监督及舆论监督、整合和协调审计财会统计监督力量,充分发挥党和国家监督体系的制度效能。