深入开展市级行政执法队伍执法效能评估

●厦门市委编办

2023年上半年，厦门市组织开展市级执法队伍执法效能调研评估，全面摸排执法队伍履职中面临的主要问题，提出优化行政执法队伍体制机制的思路，推动完善与市场经济发展相符合、与依法行政要求相匹配的执法体系。

经过多年的实践改革，厦门市已初步构建起与市场经济发展相符合、与依法行政要求相匹配的执法体系。为全面了解市级综合执法队伍执法效能情况，2023年上半年，厦门市组织开展了市级执法队伍执法效能调研评估，评估历时3个月，评估对象是市级15家执法队伍，同时评估触角延伸至4个区级部门、15个镇（街）。通过评估，全面摸排执法队伍履职中面临的主要问题，提出优化行政执法队伍体制机制的思路，为夯实新一轮行政执法体制改革提供基础。

一、评估中发现的问题

（一）部分领域执法体制仍需优化

评估发现，部分领域仍存在多头执法和多层级执法现象。一是市农业综合执法支队按专业领域划分执法工作，岛外各区按属地辖区划分执法工作，对同一违法行为一定程度存在多层级执法情况。文化、应急、劳动监察、城市管理领域目前在市、区两级均有执法队伍，部分领域甚至在市、区、镇（街）三级均开展执法。二是多种人员身份。市级执法队伍共分三种机构性质，市场监管队伍为行政机构，交通运输、港航、自贸区三支执法队伍为事业单位，其余绝大多数执法队伍为参公事业单位。机构性质不一、人员身份不一，一定程度影响依法行政要求的落实。

（二）部分执法队伍资源配置不够高效

一是执法力量整合不到位。目前，市海洋发展局下设海洋综合执法支队、渔港渔船管理处两支执法队伍，市自然资源局下设九个自然资源所加挂“大队”牌子，并单独具备法人资格，与中央关于整合归并执法队伍的要求还有差距。评估中还发现，体育、教育等市直部门存在有执法权但执法力量不足的问题。二是内设机构设置不科学。文化市场综合执法支队从行业监管角度设置三、四、五大队，同时又从辖区监管角度设置一、二大队分别负责思明、湖里两辖区所有文化市场、旅游市场执法工作，运行过程中职责明显存在交叉。应急管理综合执法支队内设机构设置与实际履职情况也存在出入，需相应调整。三是局队职责边界不够清晰。部分主管部门未厘清与所属执法队伍的职责边界，出于工作需要下移审批、许可等部门职责，导致执法队伍工作重心偏移，削弱了事中事后管理。市卫生与计划生育监督所内设许可科，具体承担市级卫健委审批、许可等政务服务事项。市农业综合执法大队在执法业务外实际负责涉农许可14项。四是人员结构不够合理。目前各执法队伍普遍存在老龄化突出、人员大量借用的情况，经测算，本次评估的15支队伍执法人员平均年龄45岁，急缺法律、信息化等专业人员。

（三）跨部门执法协作制度有待完善

一是联动响应机制尚未广泛建立。大部分执法队伍的跨部门联动仍依赖临时沟通、书面发函，没有形成相对固定、详细的配合机制。也未出台联合执法事项清单，没有明确跨部门综合执法的各方职责内容，执法工作存在模糊地带，容易推诿扯皮，导致联动机制无法长久有效实施。二是市级统一的执法信息平台尚未搭建。各部门、各区自行规划、自行建设信息平台，市级暂无统一的跨部门综合执法信息平台，执法信息无法共享关联，各个部门的执法需求无法统一集中，未能实现统筹协调功能。高效、统一、便捷的联合执法工作格局尚未形成。三是监督问责机制尚未形成。部门间开展联动执法、委托执法，遇到同一违法行为同时适用多个法律规范的情况，存在“避重就轻”“避繁就简”问题。如海洋执法过程中涉海工程违法行为的查处，往往同时可用海洋、资源规划、生态环境三个领域的法律法规进行处罚，执法中可能选用取证难度低、易操作的法条，未能真正落实本领域执法要求，需要进一步强化监督、问责。

（四）信息化建设能力参差不齐

一是运用信息技术还不充分。部分执法队伍已通过在线监控、远程视频、无人机、定位系统等信息化手段强化非现场执法，但仍有较大提升空间，如信息设备未高效利用、未及时更新，岛外有些镇（街）信息化监控布点远少于岛内市区，整体信息化配套布局也不够合理。二是平台建设水平还不一致。陆上执法队伍的信息化建设水平普遍较高，如交通、城市管理、文化市场等领域；海上执法队伍因地域、空间受限，技术手段有限，缺少高水平信息化平台，影响执法效能。三是信息共享壁垒还未打通。由于业务系统不兼容、数据保密等原因导致“信息孤岛”“数据烟囱”问题，未能实现高水平的信息共享、互联互通。如海上执法工作中，港航综合执法支队、海洋综合执法支队无法共享海警局、海事局、海防支队所掌握的“三无”船舶、进出港船只相关信息。又如生态领域执法中“海上倾废”监管，目前无法接入公安交通部门核心道路出入口监控数据实现车辆“倾废”轨迹跟踪。

（五）新业态执法难题亟需破解

一是跨区域监管协同难度较大。不同于传统的属地监管，目前企业、网络用户普遍存在注册地与实际经营地分散在不同地域的情况，流动性大，需由市级统筹协调核实后指定执法主体。企业实际办公地、运营地未与注册地“双一致”，导致协调难度较大。二是网络平台执法困难较多。网络直播、平台经济的崛起，带来了新就业形态劳动关系，从而产生新就业群体维权问题。同时直播经济带来的无证经营、售卖假冒伪劣产品等网络违法行为日益增多，调查取证难度大、耗时长。三是新业态监管执法无据。如文旅体育市场出现的帆船、游艇、皮划艇等休闲新业态，教育部门承接的校外培训机构监管等，因法律法规的修订完善滞后于新业态的发展，缺乏执法依据与监管手段。

二、推进行政执法体制改革的思考建议

相比于其他城市，厦门市地域面积狭小。与此同时，所辖六区城市化水平普遍较高，城镇化率高达90%，尤其是岛内两区人口占全市总人口38.7%。基于上述自然禀赋特点、经济社会发展水平、编制资源规模等基本情况，未来厦门市行政执法体系、行政执法层级和执法队伍设置更适宜以市级执法为主，构建集约型、扁平化的行政执法体系架构。

（一）构建更加科学高效的执法体系

一是精简规范执法队伍设置。按照“一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍”的要求，整合市海洋发展局下属市海洋综合执法支队和市渔港渔船管理处；整合市市场监管局下属综合执法支队和价格监督检查局。按照就近原则，整合市水利、农业执法队伍，推动跨部门、跨领域综合执法。在精简规范市级执法队伍设置的同时，减少执法队伍之间的职责交叉，提升执法效能。

二是因地制宜构建执法体系。结合厦门市地域面积小、行政管理幅度不大的实际，充分考虑各领域执法特点，因地制宜，设置执法层级。在市场监管、生态保护、交通运输、海洋等领域适宜继续实行市一级执法体制。农业、文化市场等领域在市及主城区实行市级为主执法体制。同时推动执法力量下沉一线，精简压缩执法队伍综合性内设机构，确保一线执法人员比例不低于80%。

三是推行更大范围综合执法。持续深化综合行政执法体制改革，在更多领域更大范围推行综合行政执法。坚持优化协同高效，统筹配置行政处罚职能。如将生态环境部门、自然资源部门、体育部门、文化和旅游部门与各区渔业主管部门的相关涉海涉渔执法职责划入市海洋部门，打造跨部门、跨领域“海上一体化”执法体系；将电影部门相关执法职责和体育部门涉海以外相关执法职责划入市文化和旅游部门，解决部分领域执法力量不足的问题。

四是推动执法人员专项管理。结合行政执法类公务员改革，探索执法人员定岗管理，推动一线执法队伍人员编制实行专项管理专项招录。会同公务员主管部门定期摸底执法人员借用情况，及时清退过度借用人员，确保一线执法力量不削弱，不“外溢”至其他非执法岗位。严格限定一线执法人员借用条件、时间、岗位，保持一线执法队伍规模，为基层执法减负。充分考虑各领域特点，及时招录补充符合工作需求的执法人员，新进人员严格按照执法类公务员标准，进一步优化改善执法队伍人员年龄、专业等结构。

（二）探索建立边界清晰的跨部门综合执法机制

一是健全跨部门综合执法制度。积极开展跨部门综合执法，健全跨部门综合执法制度。结合厦门实际，由各相关部门按上级文件要求梳理提出需要跨部门联合执法的重要事项清单，实行动态更新。特别是对监管边界模糊、执法部门较多、责任存在交叉的新业态执法难题，如校外培训机构清理规范、医保定点医疗机构监管、根治欠薪等民生领域关注度高的执法事项，充分运用综合执法事项清单促进监管部门、执法部门主动履职、密切配合，弥补监管空白点。

二是完善跨部门联合执法协作机制。市级跨部门综合执法事项清单按程序报请市政府批准后对外公布实施，并建立跨部门联合执法协作机制，强化刚性约束。按照福建省《关于印发明确主管部门与综合执法机构职责分工完善工作机制的若干意见》相关要求，在机制中明确不同执法部门、不同区域、不同层级间的职责衔接与责任分工，细化执法部门间议事会商、争议协调、源头追溯、线索移送、情况通报等工作要求，明确执法领域、执法流程、检查比例、检查频次等，理清责任链条。由主管部门负责对接、制定联合执法方案，做好事前研判、事中参与、事后督导，强化对执法队伍的业务指导。

三是加快建设市一级跨部门综合执法平台。依托厦门市“双随机”跨部门综合执法平台，升级建设全市统一的跨部门综合执法平台，并与福建省一体化大融合行政执法平台做好对接。积极推行“互联网＋统一指挥＋综合执法”，强化平台的统一协调指挥功能。探索执法平台与政务服务、基层治理、投诉举报、社会信用等平台互联互通。不断拓展监管信息互通共享范围，统筹各执法领域现有执法平台的信息数据，着力打通数据壁垒，实现信息互通共享，违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。