环境监测机构的现状和发展探讨——以山东省县区级环境监测机构为例

郭卫红，蒋红博，李 明，赵吉芳

（菏泽市生态环境局牡丹分局，山东 菏泽 274000）

引言

生态环境监测是生态环境保护的技术基础，是生态文明建设的重要支撑，是生态环境管理、执法监督和决策的重要依据。“十三五”期间，生态环境保护系统的广大工作者，以攻坚克难的铁军风采投入到“蓝天、碧水、净土”三大战役中，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成；2023年是“十四五”的关键之年，早在2021年，中共中央、国务院审时度势，适时印发了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》[1]，从“坚决”到“深入”，意味着污染防治攻坚战必须向更深层次、更广领域、更高要求推进，赋予生态环境铁军肩上的任务更加艰巨。作为生态环境保护“顶梁柱”、“生命线”和“奠基石”的生态环境监测队伍，如何发挥生态环境铁军的“先锋队”“侦察兵”作用，对深入打好污染防治攻坚战至关重要。

1 山东省生态环境监测行业现状

2017年《山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》印发。山东省实施方案中要求调整环境监测体制：现有县（市、区）环境监测机构更名为县（市、区）环境监测监控中心，主要职能为执法监测，由市级财政承担人员和工作经费，具体工作接受县（市、区）环保分局领导，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应机制，同时按要求做好属地生态环境质量监测相关工作，承担相应的环境应急监测任务。该方案已实施多年，但各市地的监察监测体制改革仍存在滞后问题，事权关系和人员编制得不到彻底解决，带来的主要影响是各县区生态环境监测机构只是零星地开展某些例行监测任务，而需要承担的辖区内的生态环境质量监测、环境监督性监测和执法监测、应急监测的主要业务都存在监测能力不足问题，大多数业务则以委托的形式由社会监测机构去完成，有的甚至完全处于“悬空”和闲置状态。

山东省环境监测系统“垂改”前共有160多个县、区生态环境监测机构，除个别市地经济开发区或高新区为市生态环境局派出机构没有建立自己的生态环境监测机构外，其他都建有各自的环境监测站，隶属关系归属各县、区生态环境局。由于历史的原因，原县、区环保局对环境监测的重要性认识不足，重监察轻监测，重数据轻质量，重处罚轻服务。现在普遍存在的问题是，监测人员编制混乱，技术人员结构断层；监测经费投入少，能力建设不达标；仪器设备陈旧老化，执法监测联动和应急响应力不从心；监测监控关系不明晰，监控中心不能发挥应有作用。也正是这些原因，各县区的环境质量监测、执法监督监测、应急监测大多以招标或委托的方式由第三方监测机构来完成。这种现象在全国其他省份也同样存在。加强生态环境系统县（市、区）监测监察联合执法，强化县区生态监测监控中心建设刻不容缓。

为了推进“放管服”改革，生态环境部印发了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》等一系列指导性文件[3]。其中改革的一项主要内容就是“放”，在生态环境监测领域把关于建设项目或排污企业的监测事权“放”给了企业本身和社会化服务机构。因为大多数企业没有自身的化验室和自动在线设备的运维条件，实际上是在环境管理上“事下放，花钱雇管家运行维护”而已。

自环评现状监测、“三同时”环保竣工验收监测、排污许可自行监测、自动监测设备比对监测和运行维护“下放”以来，受市场经济的影响和利益驱动，全国各地社会化监测机构迅速发展。[2]据不完全统计，2023从事生态环境监测的社会化监测机构和在线设备运维机构在山东省注册的近700多家，从业人员3 000多人。从大的时间维度来看，第三方监测的业务市场是大体固定的，如果不控制机构数量，导致社会化监测机构盲目扩张，无序发展，粥少僧多，自然会造成恶劣竞争；监测机构为了利益最大化，必然降低成本，违规操作，导致监测质量无法保证；监测机构为了赢得市场，甚至同委托单位串通一气，弄虚作假，硬性“达标”；监测机构只盯业务量，不注重能力建设和素质培养，监测报告粗制滥造，违背行业准则。

“放管服”改革的目的之一是提高为企业服务的质量，降低服务成本。然而由于社会化监测机构唯利是图，自行监测费用居高不下，再加上政府对第三方运维机构的“管的松”，自动在线设备维护费、治污设施监管费也是逐年递增，为了履行企业主体责任和执行排污许可政策，企业主也只好忍气吞声，委屈“服”从。

2 打造生态环境监测铁军，推进生态环境监测体系现代化

2.1 落实垂直管理制度改革，强化能力建设

2.1.1 理顺监测监察关系，创新监测监管模式

按照山东省环保系统“垂直管理制度改革”方案，驻市环境监测机构上划后，各市地县区级环境监测机构主要职责为支持配合属地环境执法，对辖区污染源实行监督性监测。地方政府必须重视“垂直管理制度改革”工作，尽快推进，坚决落实，解决县区监测站“悬空”闲置状态，让他们有事可为。

首先，要理顺监测监察的关系，充分认识监测对监察的支撑作用，通过实施依法监测、科学监测、诚信监测，实现污染源监测与排污许可监管、监督执法联动，把执法融于服务之中，提高执法公信度，维持执法的严肃性、科学性，保证执法效率和执法效果，解决目前执法的随意性、形式性、单一性、反复性的模式；其次，要创新监测监管模式，结合各市地实际情况和行政建制，打破现有体制，整合人才资源和技术资源，在每个市分区建设3～4个跨区域生态环境监测或监控中心，其他县区可以建立规模较小的监测分支机构。

在实际工作中，以监测或监控中心为基础，其他分支机构密切配合，结合监察执法的灵活性，采用交叉取样监测执法、异地取样监测执法等多种形式，实行取样和监测分离执法、“双随机”抽取监测机构执法、平行比对共同监测执法等形式，保证监督监测质量，保障监督执法的公正性和权威性，根除地方原有行政干预和保护主义的“痼疾”，缓解监测人员不足、仪器设备配备不良的矛盾，解决各县区生态环境部门委托社会化监测机构购买服务而造成的资源浪费和数据造假等问题。在进行环境质量监测时，由监控中心统一调度，根据各县区分支机构能力大小，相互配合共同完成。

2.1.2 强化县区监测能力建设，提升监测铁军装备能力

行兵打仗，讲究的是军队的素质和武器装备的配备，县区监测机构是地方深入打好污染防治攻坚战的主力军和先头部队，起着先锋侦查、信息研判的作用。环境监测本身就是一个专业性和技术性很强的职业，如何充分挖掘自身潜力最大限度发挥监测人员的作用，队伍的建设和能力的提高不可或缺。

首先，必须有一支素养优良技术过硬专业队伍。山东省各市地在最初组建环境监测机构时招收的大多是20世纪90年代前后毕业的大学生，就各县区监测站而言，技术人员比例高达90%，大学本科占比人员比例超过60%，并且个个都是“真材实料”，业务上基础扎实、能力过硬；思想上责任心强、有担当，干起活来能打敢拼。当务之急是各市地应结合机构建制和人员档案理清人员事权关系，把关系在监测单位而被分配或借调到其他岗位的人员调回，把因为编制问题临时聘用或借用的其他监测人员根据需要进行转正或清退，根据需要招聘补强现场监测和应急人员，培养生态环境战线“三五”人才，优化各个岗位人员结构，逐步解决人才断层问题。

其次，尽快解决监测场所和监测环境不足问题，维护、保养、更新现有可用资源；同时加大财力投入，一方面争取建站基金，另一方面把购买服务的资金用于监测能力建设上，优化建设符合行业标准的大型监控监测中心，尽快配置监测仪器设备和应急监测装置，全面提升生态环境监测自动化、智能化、信息化能力，扭转目前落后的传统监测模式，实现手工、粗放、分散到自动、精准、集中联动的转变。

最后，在日常工作中，把监督性检查监测和突发污染事件监测作为提升本领的“主战场”，把化验室作为整合各种资源、标准化输入和输出的“大后方”，注重监测管理，遵守监测规范，严格监测流程，把好监测数据质控关，严守生态环境监测质量“生命线”，确保监测数据“真准全”，把县区监测机构铸造成一支在污染源监督性监测、执法监管、应急预警监测中智勇双全、能征善战的监测“铁军”中的主力军、先锋队、排头兵，为深入打赢山东省水、气、土壤三大污染防治攻坚战保驾护航。

2.2 规范社会化监测机构的监测行为

2.2.1 认清社会化监测机构的地位，逐步推进环境监测服务社会化

《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》明确规定，环境监测服务社会化是环保体制机制改革创新的重要内容。社会环境监测机构通过市场行为可有效缓解部分监测工作压力[3]。也就是说，环境监测服务社会化是市场经济发展的需要，是环境监测领域改革创新的需要。但我们应清醒地认识到，生态环境系统各级监测机构是环境保护部门的重要组成部分，其业务是公共服务内容之一。从性质上来说，监测站属于公益一类事业单位，不以营利为目的，公益性环境监测机构的社会属性决定了其公平、公正的监测地位。环境监测机构是随着环境保护事业发展和壮大成长起来的，在生态文明思想建设、污染防治、环境质量改善的过程中发挥了积极作用，也是环境监测战场的“主力军”。

2.2.2 净化社会化环境监测服务市场，规范社会化监测机构监测行为

关于社会化环境监测机构的发展和监管，国家和相关部门已经出台了许多指导性意见和文件，山东省市场监管部门和山东省生态环境保护部门也结合本地实际情况制定了相应的监督管理办法和规定。近年来，两部门采取不同形式对各地市注册和运营的社会化检验检测机构进行了各种形式的例行检查和专项检查，发现不少问题，但最终大多都是进行整改，惩罚手段偏软，惩治力度太轻，致使形成社会化环境监测市场混乱的不良态势。

一方面，各市地应通过监管平台和人工调查相结合的办法，以市场监管部门为主，由生态环境等相关部门配合，摸清现有在地方注册并已通过认证（或认可）从事生态环境监测的社会化监测机构和自动在线设备运维机构的数量、资质、能力、实力和信誉等基本信息；查清本地、异地监测，跨领域、跨行业监测业务开展情况；清理不法投机商业机构及开展业务与执照不符或擅自扩大变更业务范围的违规机构。

另一方面，严格控制准入条件，规范社会化监测机构监测行为。社会环境监测机构目前只需要通过资质认定，经环境保护主管部门备案后即可开展相应环境监测业务，而在监测机构中的人员培训、监测参数范围等方面与环境监测站相比较，目前缺乏相应的考量标准。[4]深入推进生态环境领域“放管服”的改革需考虑市场容量，不能一次性“放”得过开或“放”任自由，既要考虑本地和周边的环境监测市场，又要审查实际注册资金，还必须关注生态环境部门业务分配、执行情况及购买服务的项目情况，严格控制社会化服务机构的服务质量[5]。

3 结语

打赢污染防治攻坚战的目标任务已经明确。山东省及各地市应在生态网络建设的基础上，把生态环境监测工作作为“一把手”工程来抓，在人、财、物上不吝投入，健全环境治理监管体系，强化监测能力建设。加快构建上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实现环境质量、污染源和生态状况监测全覆盖，推进生态环境监测体系与能力现代化。