工业园区环境保护管理存在的问题及治理对策浅析

徐 毅

（江苏盐城环保科技城管理委员会，江苏 盐城 224000）

引言

工业园区是通过行政手段划分出的，以发展工业制造及服务业为主要需求的一块区域，该区域通过整合生产要素、统一管理经济及环境，使得园区产业特色突出、集约化程度高、分工协作能力强[1]。工业园区在降低基础设施成本和刺激地方经济发展方面发挥了积极促进作用，但工业集中带来的环境问题也引起了广泛关注，例如园区布局不合理、资源能耗高、污染治理不深入、环境管理水平不高等问题[2]。有鉴于此，本文对工业园区环境保护管理存在的问题及治理对策进行了探讨。

1 工业园区环境保护管理存在的问题

1.1 园区规划不合理，环境保护被弱化

工业园区立项建设时并非没有规划，而往往是环境保护规划与其他规划在编制和实施过程中，既没有对各规划之间进行统筹协调，也没有发挥规划环评的把关作用，使得招商引资过程中，环境保护让位于经济发展。为了尽快产生经济效益，某些园区一味追求入园企业数量和规模，但大量企业聚集使园区周边环境不堪重负。随着园区项目不断落地，引发的环境问题经常引起周边居民的强烈不满[3]。园区产业定位不清、布局不合理，选址不经过科学论证，以致常出现将重污染企业布置在主导风向上风向的怪事[4]。在园区规划实施过程中，为了让项目尽快上马，很多园区采取各种优惠政策，降低环境准入门槛，通过“先上车后买票”的方式“搭便车”和规避环评，导致园区资源能耗高、污染大[5]。在进行园区规划时，环境保护常被削弱的根本原因是相关人员绿色发展意识不浓，存在经济发展优先于环境的错误认识。园区为吸引企业入驻开辟所谓“绿色通道”，项目未批准或正在报批期间就已开工建设，使得入驻企业不受环境管理的约束[6]。虽然党的十八届三中全会将绿色发展、高质量发展理念作为经济工作的中心，但受多年来“经济增长至上”观念的影响，绿色发展理念还未完全融入园区规划建设之中。

1.2 体制机制不健全，保护责任难落实

目前，许多工业园区正在逐步落实环境保护目标责任制、排放污染物许可证等制度，但在现实层面，这些制度很难得到完全落实。园区制定并发布的各项环境保护规章制度只是行政管理手段，与园区实际工作联系不紧密，致使环保责任未能真正落实[7]。无论园区工作人员还是周边群众，很多人并没有意识到环保工作是整个园区尤其是领导干部的重要职责，以为环保只是环保部门负责的工作，与其他部门及人员没有关系。这就导致环保部门工作人员在执法时进退维谷，如果严厉管理并处罚污染企业，导致经济增长受挫，担不起阻碍当地经济发展的“罪责”，因此对污染企业“放一马”；当上级部门查出问题时，又会面临环保工作失职、失察的结果。还有一些园区对环境保护“一岗双责”认识不深，职责落实不到位。以水环境保护为例，其涉及规划、国土、住建、农林、水务、城管、环保等众多部门，但各部门保护职责未明确划分，存在职能交叉重叠、缺位等问题，造成“多龙管水”却管不好水的局面。以上种种问题的根源在于环境保护管理体制不健全，问责机制未理顺，出了问题总有环保部门兜底，其他部门很难将环境保护工作真正重视起来。

1.3 管理方式简单化，监察执法很被动

很多工业园区存在环境保护专业队伍薄弱、执法能力不强的问题。环境保护机构办事人员少，执法队伍中专业人员不足，面对园区入驻企业越来越多的局面，环保工作人员工作强度大、责任重，无法保证对所有企业进行全过程、全方位监管，以致污染投诉、信访等事件时有发生。执法人员执法时存在态度粗暴、手段单一、被动执法等问题。受经费不足等因素影响，许多园区环境监察机构的环境监测设备少、更新慢、陈旧落后，导致调查取证能力弱，无法及时获取污染排放的有效证据，从而影响执法成效。由于环境监察机构行政级别低，没有能力统筹各部门开展统一行动，许多需要联合行动的工作不得不单独行动，无法对排污者进行有效管束，使其有恃无恐。

1.4 企业违法成本低，不重视环境保护

工业园区以发展经济为主要目标，政府对环境问题的关注点集中在近期、严重的污染事件，而没有对长期性、一般性的污染问题给予足够重视，这导致企业对环境保护管理采取漠视态度，以被动应付方式对待，没有意愿主动承担环境保护管理责任。许多企业没有建立完善的污染物排放监测、考核制度，抽查环保管理台账，常发现残缺、补记现象甚至为应付检查临时找人编造等现象。污染治理要从源头开始，但许多企业未针对环保管理设置专人专岗，兼职人员也未接受过系统的环保管理培训。他们只关注末端治理，有选择地运转生产线上配置的环保设施，以应付环保检查和群众投诉为目的。与偷排产生的效益相比，违法付出的成本轻如鸿毛，因此即使偶尔受到处罚，一些企业仍坚持偷排偷放。

1.5 公众参与不积极，环保氛围较淡薄

随着公众环境意识的增强，许多人已认识到环境保护的重要性，但大多数人仍缺乏环保参与意识。相当一部分人认为环保应由政府负责，而政府对环境保护的宣传停留在特定时期（例如世界环境日、全民环保月）的活动上，以挂横幅、贴板报、发放宣传单为主，难以适应新形势下环保工作的需要。公众对环保知识一知半解，主动参与热情不高，除非环境问题已损害到自身利益，才不得不维权。形成这种情况的原因，一方面是公众参与的法规制度不健全，且参与人的权利保障也未得到充分体现；另一方面缺乏参与环境保护的平台，环保工作基本由政府牵头实施，园区项目规划大都是在决策形成后才征询公众意见，公众参与也只是履行程序所需，难以发挥实质作用。

2 工业园区环保管理问题的治理对策

2.1 推进规划环评，提高入园门槛

2.1.1 牢固树立绿色发展理念

工业园区的领导和工作人员应当牢 固树立绿色发展理念，摒弃唯经济增长的观念，既关注当前发展，更要着眼未来。在园区规划建设时审慎处理发展与环境的关系，以循环经济、绿色发展的理论科学规划园区发展宏图，尤其是要落实规划环评工作，从源头上把控入园准入门槛，依据“三线一单”要求，强化空间和总量管理，严禁高污染、高能耗产业入园。

2.1.2 发展循环经济

绿色发展理念的主旨是在充分考虑资源环境容量的前提下实现可持续发展的目标，而循环经济理论则是基于对自然生态过程的观察提出重复利用废料的循环生产方式，将对资源环境的破坏性影响削减至最低程度，使得经济发展得以持续不断地进行下去。

2.1.3 全过程贯彻规划环评工作

在开展规划环评工作时，相关部门及人员必须严格遵循规划环评的基本程序，包括规划纲要拟定、规划区域调查、规划指标体系的构建、环境影响的预测评价以及规划论证、审查和反馈等，以此保障规划环评活动的有效性。规划环评应从园区规划启动时就积极介入，并使规划环评贯穿于园区规划编制的全过程，通过规划环评，促使园区规划从决策源头保护环境[8]。规划环评越早介入，就越能从园区建设的决策层面施加影响，因此相关部门及人员在进行顶层设计时就应注意保护环境。

2.2 健全体制机制，完善治理体系

2.2.1 建立健全环境保护责任制度

工业园区环境保护人人有责，从园区党政领导到各部门都要承担起环境保护的职责。首先，环境保护应从落实责任制入手，建立健全环境保护责任制度，明确各部门的环境保护职责，在考核评价指标体系中加入对环境质量指标的评价，并赋予其足够的权重，通过签订环境质量目标责任状，促使各部门落实环境保护职责。领导干部离任时必须进行环境资产审查，通过建立离任审计环境保护制度，明确其在任期间自然资源资产和环境保护责任的落实情况。

2.2.2 健全各部门协作机制

各部门应树立环境保护联防联控的新观念。环境保护既不是环保部门一家之事，也不是环保部门一家就能完成的工作，必须打破各部门行政边界，形成环境保护共责共担机制。园区政府应在完善联防联控制度的基础上，建立各部门协商机制，各方多沟通、多协商，在园区领导下统一标准、协调执行。

2.2.3 加大多部门联合执法力度

在各部门协作机制的基础上，建立城建、安监、环保、公安、城管等多部门联合执法机制。对“未批先建”项目一律取缔，对“边批边建”项目一律停建，对环保设施不健全项目一律整改，对排放不达标企业一律停产整顿，对发生重大环境污染事故的企业责令其退出。

2.2.4 完善治理体系建设

完善治理体系建设，使环境保护治理体系现代化。全面梳理现有的环境保护制度、条例、规划等文件，及时修改和废止不符合国家现行法律法规、政策要求的部分，使环境执法合法合规。

2.3 创新管理手段，优化服务职能

2.3.1 建设自动化、信息化的环境监测体系

相关部门应积极开展园区环境保护能力建设，构造覆盖全园区的环境监测体系。随着信息化、物联网、人工智能等技术的发展和应用，提高监测设施的自动化、信息化水平成为必要且现实的选择。对于排污企业来说，逃避监管可以使其少缴纳排污费，而信息不对称使得排污企业可以轻易隐瞒其排污行为。排污企业此种行为的根源在于环保管理者不能充分掌握排污信息，因此要让污染源始终处于有效监管之下。受监管人员不足的局限，人工监测有极大的漏洞，许多排污企业每年接受监测的次数不足10次，而自动监控系统可以全年不间断进行监测，极大克服了信息盲点。

2.3.2 提升执法人员业务水平

针对环保执法力量不足的问题，相关部门应结合园区执法现状，适当增加人员数量，并加强对执法人员的培训教育，规范执法程序，提升依法行政和规范执法水平。园区环保执法机构应定期组织学习环保法规和相关知识，同时加强与其他地区环保机构的交流，使执法人员开阔视野，提升业务水平。

2.3.3 创新环保管理手段，提升环境服务职能

园区环保监管机构应跳出“以罚促管”的刚性管理桎梏，多采用更加人性化和柔性的管理手段，例如将以“事后处罚”为主转变为注重“事前把关”和“事中管理”。事前严格进行环保审批；事中对可能存在的违法行为及早给予警示，通过约谈、上门告诫等方式打好“预防针”。管理手段尽可能多样化，软硬结合，这样才能更有效地引导企业守法、合规，主动进行污染防治工作。

2.3.4 引入第三方服务模式

相关部门可以将园区环保监管薄弱环节委托给第三方专业机构，通过市场手段解决园区环保监管部门一些难以解决的问题。例如污染源自动监控系统的维护管理工作，既可以发挥专业机构的经验和特长，也便于园区环保监管部门腾出手来强化环境治理体系建设。

2.4 强化企业责任，鼓励清洁生产

2.4.1 强化企业环保主体责任

企业是园区工业生产及服务的主体，也是履行环保责任的主体，必须强化企业环保的主体责任。首先，企业主要负责人要落实环保“一岗双责”制，既要承担企业生产责任，也要做好环保工作，将企业的发展与环保成效紧密联系起来，做到企业生产与环保两不误。同时，园区政府要建立企业环保业绩考核制度，督促企业加强对污染治理设施的日常管理，完善台账记录，认真开展环境安全隐患排查，制定突发环境事件应急预案，自觉缴纳排污费。通过制度断绝企业在环保问题上的任何侥幸心理，不管哪一次“搭便车”，都会遭到雷霆打击。

2.4.2 推行正面清单制度

推行正面清单制度，鼓励企业开展清洁生产和使用清洁能源，通过技改减少污染物的生成和排放。园区政府应制定正面清单，鼓励企业通过科技手段更新生产技术，提高循环利用率，减少污染排放，推动企业由污染型企业向绿色型企业转型。例如对医药企业产出的药渣要进行分类管理，无害药渣通过堆肥处理实现废物再利用，有害药渣则按危险废物处理要求进行处理。

2.4.3 推行企业生产责任延伸制度

园区政府应积极引导企业将生产责任延伸，不仅要做好企业生产工作，还要加强废物回收利用，提高再生原料使用率，同时完善生产信息的收集和管理，主动向社会公开企业的环保信息。鼓励企业对生产技术进行更新换代，改造环保设施，在提高生产效率的同时，显著改善污染治理水平。

2.4.4 善用奖惩激励措施

园区政府在“罚劣”的同时也要“奖优”，一方面将污染严重的企业列入“黑名单”，另一方面采用正面激励手段，利用税收优惠、管理费用减免、表彰奖励等手段激励企业守法，改变企业“违法成本低、守法成本高”的局面，营造“尊崇守法、鄙夷违法”的氛围。

2.5 加强全民教育，提倡公众参与

2.5.1 公开环保信息

环境保护仅靠政府的行动、企业的自觉还远远不够，全社会共同参与才能形成强大的环境保护动力。首先，为保障公众对环保管理的知情权和监督权，园区应建立环境信息公开平台。公众参与环保管理的先决条件是全面、准确地掌握环境信息，因此园区政府有责任和义务公开环境相关信息，并采用通俗易懂的语言向公众展示环境信息。信息公开的渠道既要接地气也要与时俱进，除了在广播电视、报纸等传统媒介上公开环境信息，也要通过微信、微博、环保APP等形式向公众开放相关信息。

2.5.2 加强环保宣传教育

加强环保管理知识的宣传教育，可以增强全民参与环保管理的意识。园区政府在开展宣传教育工作时，要使公众意识到环保管理既是政府的责任，也是全体公民的义务，所以宣传教育一定要做到全面覆盖。相关人员要进入社区、学校、企事业单位开展宣传，并将宣传内容与公众的日常生活、出行、消费等联系起来。宣传形式应当不拘一格，既可以通过广播电视、报纸、宣传栏、宣传手册等，也要利用好新媒体进行宣传。

2.5.3 全方位拓宽公众参与环保管理的渠道

以往的公众参与以被动参与为主，公众很少有机会主动参与，为此园区政府可创造条件促进公众参与。例如鼓励民间成立非政府环保组织及政府出资购买非政府组织服务等，通过非政府组织搭建公众与政府、企业间沟通的桥梁。同时，还要完善公众参与环保管理的激励机制，园区应开设环保热线电话，畅通群众投诉渠道，设立有奖举报制度，鼓励群众参与环境监督。

3 结语

针对工业园区环境保护管理存在的园区规划不合理、体制机制不健全、管理方式简单化、企业违法成本低、公众参与不积极的问题，相关部门可采取推进规划环评、健全体制机制、创新管理手段、强化企业责任、提倡公众参与等措施，通过打造全民共治共保的治理体系，推动环境与经济发展互利共济目标的实现。