改革开放以来乡村教师补给政策的变迁、特征与展望

●方 红 姚品俊

改革开放以来，国家高度重视乡村教师队伍建设并颁布了一系列补给政策，在乡村教师数量补充、素养提升、待遇保障等各个方面都取得了显著成效，一定程度上缓解了乡村地区教师资源短缺现状。然而，乡村教师队伍依旧存有偏远山区教师补充难、教师资源配置不均衡以及部分乡村地区超编缺人等困境，严重制约着乡村教育质量提升。基于此，本文通过梳理改革开放以来我国乡村教师补给的相关政策内容，厘清乡村教师补给的历史变迁逻辑与基本特征，对新时代乡村教师补给政策科学化具有重要意义。

一、改革开放以来乡村教师补给政策的变迁历程

我国乡村教师补给政策经历了一个循序渐进的变迁过程，可以划分为三个阶段。

(一)第一阶段(1978年-1998年)：规模化补充，注重效率，构建规范化补给机制

十一届三中全会以后，在经济转型的背景下，我国开始恢复与重建教育事业，但彼时乡村教师规模不能满足教育发展的需求。为了解决教育普及与教师数量短缺之间的矛盾，一系列乡村教师补给政策相继颁布。《关于普及小学教育若干问题的决定》提出为实现教育普及，要加速训练合格的城市青年前往农村任教，实现乡村教师数量稳定增长。《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》要求在培养稳定数量的教师基础上，进一步完善津贴补助、生活补贴等保障机制，提升教师留任乡村意愿。《中华人民共和国义务教育法》以法制化形式推动师范院校为乡村地区培养一大批学历达标的中小学教师，并初步制定相关乡村教师补给政策。《中华人民共和国教师法》要求在津贴标准、住房与医疗保障上给予偏远地区教师照顾。这一时期，国家建立起以师范院校分配为主、外部教师补充为辅的补给模式，主要以教师数量补给为政策目标，解决极为迫切的师资短缺、流失问题，从而推进义务教育事业发展。但是，由于客观条件的限制，乡村教师补给政策以数量发展为导向，对质量建设缺乏有效关注，离建设一支合格教师队伍的目标仍有一定距离。

(二)第二阶段(1999年-2011年)：多渠道补充，注重效益，构建专门化补给机制

《关于师范院校布局结构调整的几点意见》出台后，传统的“中专、专科、本科”三级师范教育体制转变为“专科、本科”新二级，对口补充乡村学校的中等师范专科学校退出历史舞台，这对乡村教师补给稳定性造成极大冲击。此外，不断扩大的城乡差距致使乡村教师岗位吸引力低，优秀教师任教乡村学校意愿低，大量聘请代课教师成为乡村学校的首要选项，这都在一定程度上导致乡村教育质量下滑。因此，为了吸引更多优秀人才来乡村任教，解决优质教师短缺与高质量教育发展之间的矛盾，国家出台了一系列补给政策，主要体现在三个方面：一是拓宽乡村教师补充通道，重构乡村教师补给机制。通过出台《教育部、财政部、人事部、中央编办关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，形成“公开招聘”“特岗教师”“免费师范生”相互结合的乡村教师补给格局，为乡村学校输入了一大批高素质教师，有效解决了优秀教师“下不去”的难题。二是建立教师教育体制，加强乡村教师培训力度。通过颁布《关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》《教育部、财政部关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》，创建乡村教师培训机制，实现职前培养与职后发展有机衔接，满足不同教师专业化发展需求，以解决教师队伍整体素质偏低问题。三是完善乡村教师保障制度，提升教师岗位吸引力。《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出相同地区内同类教师工资待遇大致相当，并要求适当增加高级职称在乡村教师中的比例。《教育部关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》以均衡发展为原则，规定特岗教师在薪资待遇等方面不得低于当地公办教师，鼓励他们在服务期满后继续在当地任教，并试图杜绝乡村地区教师的“跳板现象”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》关心偏远艰苦地区教师的工作状况，实行倾斜化津贴补助政策，提高薪资待遇水平。这一时期，乡村教师补给政策侧重于在教师质量上发力，建立起多样化乡村教师补给渠道，并辅以专门化补给机制保障，不断优化教师队伍结构。

(三)第三阶段(2012年至今)：针对化补充，注重高效，构建均衡化补给机制

党的十八大以后，以缩小城乡差距，均衡教育资源为发展目标，国家先后提出新型城镇化、城乡一体化等战略。但是，新型城镇化带来了学龄人口大规模流出，导致小规模学校数量增多。[1]一些地区简单地依照现行编制标准核定乡村教师编制总量，忽略了乡村教师实际数量缺口，致使乡村教师补给政策效率大打折扣。面对这种情况，国家制定针对化补给政策，以实现教师队伍与城乡一体化发展相互匹配。一是创新乡村教师补给途径。《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《支持计划》)提出乡村教师本土化培养计划，扩大“一专多能”教师培养规模，满足乡村小规模学校教师短缺的需求。同时，鼓励城镇退休教师返乡教学，提供高质量教师支持。《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《改革意见》)考虑乡村学校实际差异，采取高效举措促进教师专业化发展，培养一批“下得去”的优秀教师。《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》(以下简称《意见》)提出完善县域教师交流轮岗机制，地方政府引导城乡地区教师互相流通，破除补给机制壁垒。二是深化乡村教师保障机制。首先，在经费保障上，《支持计划》规定以中央财政支持为主导，提高专项资金使用效益，促进教育资源城乡均衡配置。《意见》提出，强化中央财政投入与省级统筹深度合作，优先满足中西部偏远地区教育发展需求。其次，在待遇保障上，《支持计划》规定各地实行差别化补助，落实“越偏远越高”的梯度津贴补给办法，并为乡村教师提供基本住房、医疗保障，进一步缩小城乡生活条件差距。《改革意见》提出，要关心乡村青年教师工作生活，帮助教师解决各类现实问题，提高他们对乡村生活的满意度。《意见》确保相同地区内教师与公务员工资收入水平相当。同时，地方政府要不断改善教师的住房条件，使乡村教师安居乐教。最后，在职称评选上，《支持计划》要求完善乡村教师职称评聘的标准和程序，实现城乡教师中、高级职称的均衡配置。《改革意见》提出改革教师职称评价考核制度，规定将中级、高级职称比例向中小学倾斜。《意见》为了确保职称评聘与考核的公平性，在乡村地区以“定向评价、定向使用”双定向原则对教师进行评级。这一阶段，乡村教师补给政策以推进城乡均衡为目标，针对乡村教师队伍的实际缺口、不断创新乡村教师补给通道，实现补给效益的最优化，构建起均衡化补给机制。

二、改革开放以来我国乡村教师补给政策的基本特征

纵观我国乡村教师补给政策的历史变迁，在不同历史时期，政策具有不同的特征。总体而言，呈现出由非均衡到均衡、由单一到多元、由封闭到开放、由数量优先到数量质量并重的基本趋势。

(一)政策价值取向：从城优乡劣走向城乡均衡发展

改革开放之初，乡村教师补给政策的首要目标是通过大量补充教师，保证基础教育普及和扫盲任务迅速且高效地完成。[2]在城优乡劣的认知模式下，教师资源配置始终遵循着先城市后农村的非均衡实施路径，导致乡村地区教师队伍补给一直处于政策设计边缘，教师队伍一直存有数量短缺、待遇较差、生存环境恶劣等现实问题。进入21世纪后，伴随着教育公平理念的提出，城市优先的教师补给思路日益无法满足教育改革的需求且无法解决教育发展中遇到的新问题。城乡之间的教育资源差距有不断扩大的趋势，国家为了遏制这种趋势，及时调整乡村教师补给政策设计方向。2000年后，教育部出台的一系列相关政策提出，要合理地将城市教师资源合理流向乡村义务教育发展落后地区，弥补优质教师资源不足，实现城乡、校际均衡发展。此后，乡村教师补给政策设计从均衡化视角出发，搭建多样化乡村教师补给渠道，完善配套化保障机制，推动乡村教育高质量发展。近年来制定与出台的政策文本，把实现教育资源均衡摆在首位，这一转向充分体现出伴随着国家与教育战略改革，乡村教师队伍补给的价值取向跃迁至以师资均衡为抓手，实现城乡均衡优质发展层面。

(二)政策执行机制：从强调国家顶层引导到注重地方协同合作

起初，我国乡村教师补给政策更多是以一种满足国家公共利益为导向的“中央强制型政策”，即由中央政府对政策进行顶层设计，而后由各级地方政府有序推进的分层化执行机制，实现政策目标的完整性传达，但在很大程度上忽略了不同地区的经济与教育资源的有限性与差异性，导致政策实施过程中因执行偏差而出现政策悬空以及失灵的现象。应然的政策设计与实然的政策执行之间的对立博弈，使补给政策陷入低效循环的泥沼。许多政策在执行过程中出现部分执行、忽略执行乃至错误执行的情况，导致乡村教师无法享受到政策保障，使乡村教师产生职业倦怠，甚至滋生离乡情绪。为了规避政策异化，突破机制封闭的藩篱，亟待重塑开放新样态。国家将《支持计划》的出台作为执行机制转向开放的标志，其中规定各省、市、县因地制宜出台专属的《支持计划》实施办法与有效措施。此后，地方定向师范生政策的颁布是具有代表性的举措之一。在国家政策目标导向下，地方政府与师范院校共同合作培养地方定向师范生，这既能确保良好的宏观政治环境，又能发挥地方院校在本土化教师培养上的引领示范作用，以一种非理性、隐性的方式引导师范生将乡村教师职业作为未来的工作选择，[3]既兼顾了国家宏观政策目标约束性，也关注到县域独特性，更有助于突破政策执行机制束缚，实现自上而下与自上而下的有机结合，彰显出政策执行民主化趋势。

(三)政策补给举措：从单一静态规模化补给到多元动态精准化补给

乡村教师补给举措具有鲜明的阶段性特征。具体而言，前期更为强调“数量规模达标”这一效率取向，后续开始过渡到“质量素养提升”。20世纪80年代至20世纪末有关乡村教师队伍补给的政策大部分内嵌于具有战略性的宏观教育政策中，很少出台专门的补给政策。1985年，全国教育大会提出教育体制改革目标，为这一时期的乡村教师队伍发展指明了方向。通过中等师范院校“点对点”补充，乡村教师规模呈外延式扩张，迅速实现教师数量的倍增。随着教育现代化推进，社会理念日趋多样化，社会与教育领域格局发生系统性变革。传统“以量补缺”的政策思路无法实现“规模与质量”齐驾并驱的教师队伍建设目标。《中国农村教育发展(2013—2014 )》调查报告显示，乡村地区教师“离乡”意愿高达71. 12%[4]，教师的情感因素成为制约补给政策实效性的主要原因之一。由于受“城乡二元体制、自然地理条件、历史差距积累、城镇化进程中乡土精英抽离、乡土文化丧失、人口流动加速”等因素的影响[5]，城镇地区坐拥丰富的教育资源、完备的薪资待遇以及生活保障体系，吸引更多优秀教师任教，而偏远地区学校遭遇优秀教师补不进以及教师流失的现实困境。针对乡村教师队伍建设的现实需求，国家不断创新乡村教师补给机制，推动城市教师向乡村学校高频次流动，使优质教师资源精准化、均衡化配置。乡村教师补给政策从单一规模化走向多元精准化补给的变迁转向，既是教育事业不断深入发展的应然要求，也是时代变迁在教育领域的必然结果。

三、我国乡村教师补给政策未来展望

在城乡教育发展不均衡的背景下，乡村教师队伍发展依旧存有教师“下不去、留不住、教不好”的现实困境，未来应在总结既有历史经验的基础上，把握乡村教师队伍发展趋势，加速破除掣肘乡村教师补给阻碍，实现乡村教育振兴辐射带动乡村振兴。

(一)筑牢中央与地方合作意识，完善政策制定机制

我国教育政策制定过程中，中央政府往往掌握政策制定的主导权，地方政府的政策建议缺乏有效传递途径。不同政策执行主体间缺少有效交流的机会，这有可能导致政策决策失误。科学化政策制定要避免纵向控制型政策制定，尽力满足多元主体的利益诉求。[6]具体而言，一要建立多主体间平等对话平台，实现信息的畅通交流，打破政策制定的封闭性。中央与地方教育主管部门通过共建政策协商机制，建立公共政策交流机构，引导县域内学校管理者与教师代表有序地参与到政策制定，实时反馈现实政策建议与问题。政策制定者与政策执行主体对处在商榷的政策提案以及实施阶段的政策举措进行有效沟通，能够弥补单一视角的政策设计漏洞。民主的政策制定机制能提升乡村教师的政策参与感、成就感与身份认同感，让他们在政策制定话语体系中从“边缘人”转变为“话事人”甚至“中心人”，这既能弱化自上而下的政策制定机制的异化，又能实现政策管理转向政策治理的跨越。二要以有效性为原则，进一步创建政策预执行机制。由于政策制定过程存在未经实践的主观设想，有可能导致政策内容与县域实际情况相悖，导致政策执行偏离目标，从而产生高昂的政策再修订成本。政府应在县域内部署周期性试点校，而后通过实证调研政策成效，再决定是修订还是正式颁布政策，最大限度上避免政策目标与政策结果之间的偏差。中央与地方协同建立政策议定机制即促成宏观内部政策环境与外部社会环境接壤，又能实现高效化的政策决策。

(二)坚持城乡均衡价值取向，优化政策执行过程

教育政策执行是实现教育政策目标的关键一环。乡村教师补给政策在实施过程中，根据实际情况反馈，不断创新补给政策机制，从而形成了“免费师范生”“特岗教师”“银龄计划”并存的补给格局。但是，由于城乡经济发展差距依旧过大，高水平师范生更倾向于前往待遇、生活环境较好的城市学校任教，导致乡村地区优质教师下不去、留不住的难题日益突出。乡村教师补给政策应当积极回应实际问题，对政策内容进行调整、增补与修改。具体而言，国家要以均衡发展为原则，进一步优化乡村教师补给政策执行。一要优化城乡教师交流机制，不仅要在初次调配上多下功夫，而且要建立城乡教师再分配机制。建立相邻区域、校际间教师长效交流通道，让优质的教师资源能够有序流动。城市教师能够按周期流入乡村学校，使优质教师资源达到动态平衡，加速破解城乡之间的教师资源二元分布的壁垒。对教师发展而言，有规划的教师资源平等或倾斜轮岗交换，不仅能让好的教师下得去，而且能让想要不断专业化发展的教师上得来、发展得起来，这既能实现外部优质输入，也能促进教师持续性发展。二要完善定向师范生政策，形成本土化教师稳定补给通道，实现乡村教育质量提升，有效解决教师下不来问题。根据实践调研，地方师范院校进行的中小学教师定向培养的“地方公费师范生”是更有效、也更下得去留得住的途径。[7]三要拓宽教师专业化发展途径，形成职前培养与职后培训相互耦合的一体化机制，实现城乡教师发展机会均等。当前，信息技术和人工智能日益发达，乡村教师专业发展可借助信息技术开拓专业发展路径，如建立和加强乡村教师专业化发展远程平台等，有效增加乡村教师的教育教学理论知识储备与提升教学能力，拓宽其专业发展渠道。

(三)建立政策执行监督机制，破解政策执行偏差

我国乡村教师补给政策是一个持续变迁的过程，后一阶段均是前一阶段的深化发展。但是由于执行监督机制的不完善，政策过程中一直存在传达不精确、监管不全面以及反馈不及时问题。因此，新时期应从政策执行前中后三端精准发力，建立科学化实施、监督、评估机制，破解政策执行偏差，实现政策的良性再变迁。第一，明确政策执行主体“权”与“责”，确保国家政策意向的有效传达。各地方政府作为政策执行主体，应该尽力规避政策传达的实际偏差。在权力范围内，对政策执行过程中的地方不适切性，政策执行者要推进政策灵活化执行，避免政策内容的僵化与异化。具体而言，对于补给政策的相关内容，教育行政部门有责任传达准确、细心解释、耐心指导，不可有意抽象化、模糊化以及夸大化政策的实际内容，从而实现政策及时传达、及时解惑、及时调整、及时实施四位一体的相互结合。第二，建立政策执行监督机制，审视政策执行过程。逐步形成自上而下、自下而上相互贯通政策实施督促机制，打破以往政策执行黑箱。分区域、分阶段、分情况的定期与不定期检查相结合，力求做到有误必纠、有错必改、有遗必补，实现静态化补给走向动态化补给的转变。第三，建立宏观政策评估与微观政策反馈协同的政策管理体系，运用科学办法评估政策执行结果，扩大政策反馈渠道范围。为了实现不同阶段政策的良性衔接和持续推进，政府不仅要关注政策的制定和执行环节，而且要加强政策效果的科学评估。[8]因此，中央政府与各级地方政府建立一体化政策评估网络，多角度收集不同身份、不同立场的政策参与者对于政策实施的真实感受与问题反馈，综合分析政策过程中的不适切性，为政策合理性优化提供建议。

综上所述，从历史研究视角分析乡村教师补给政策的变迁逻辑及主要特征，有助于政策制定者从全局把握乡村教师队伍补给政策未来趋势。新时期，可以进一步从政策制定、政策执行以及政策评估三方面入手构建科学、高效的政策体制，让乡村教育不再是教育现代化的短板。