清朝在改土归流地区实行的保甲制度

方悦萌

改土归流，即任命正式官吏替换土官或土司，是中原王朝整顿土司制度的一项重要举措。明朝开始在局部地区改土归流，仍限于针对少数违法土司的应急处置。作为普遍推行的一项改革措施，施行于清代的雍正时期，并取得显著的成效。土官或土司被废弃后，清朝在完成改土归流的地区推行保甲制度，堪称是一项重要的社会改革。关于清朝在改土归流地区实行保甲制度的情形，迄今研究不多。因试为考述，以求教于方家。

一

清朝统治的一个特点是重视法治，而实现法治的重要手段是实行保甲制度。清代以前，一些朝代虽然有在基层设立组织机构的做法，但在基层正式实行保甲制度并不断完善，同时使之贯穿于整个朝代，却是清朝统治的一个重要特点。实行保甲制度的基本出发点，是依靠保甲制度来进行法治化管理，为此统治者在组织机构的建设、职掌和监察等诸多方面，都做出了严格的规定，并取得明显的实效。在南方少数民族地区，早在全面进行改土归流之前，受命统筹改土归流的鄂尔泰，便对改土归流中及其后实行保甲制度做出具体的设想，并阐述在改土归流地区实行保甲制度具有的重要意义。

保甲制度不仅是国家对地方的控制，也是地方自治的一种方式。因为它不仅具有行政功能，还有司法功能。清代很多地方官员都重视这种制度的建设。清军入关后，在全国推行此项制度。顺治元年（1644），颁布了编制户口的保甲之法。从《清史稿》可以了解到此法的内容。据《清史稿·志九十五·食货一》：

世祖入关，有编制户口牌甲之令。其法，州县城乡十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名丁口。出则注所往，入则稽所来。其寺观亦一律颁给，以稽僧道之出入。其客店令各立一簿，书寓客姓名行李，以便稽查。及乾隆二十二年，更定十五条：一，直省所属每户岁给门牌，牌长、甲长三年更代，保长一年更代。①赵尓巽等撰：《清史稿》卷120《志九十五·食货一》，北京：中华书局点校本，1977年，第3481页。

清朝于康熙四十七年（1708）申行保甲之法，雍正四年（1726）再次严申保甲之法。乾隆二十二年（1757）正式颁布15条《保甲组织法》，确定为保甲制度建设的基本法规。

在实行大规模改土归流之前，雍正朝已明确将改土归流及其后治理纳入法制轨道的原则。雍正四年（1726）八月初，鄂尔泰在奏疏中对改土归流中的分别流土考成、以专职守问题提出建议。他说流官固宜重其职守，“土司尤宜严其考成”。土司过去考成不严，是命盗之案卷日积的重要原因。苗疆发生杀人劫财，皆系苗倮所为，虽经报官随即缉捕，但违法者潜匿寨中，莫可窥探，十无一解。不是知情故纵，便是受贿隐藏。反映出存在苗疆基层失控、官府束手无策的被动局面。“故劫杀愈多，盗贼愈甚”。

鄂尔泰认为解决的办法是事各有专责，大致分为三种情形：盗由苗寨而生，专责土司；盗起于内地，责在文员；盗自外来，则责在武职。并强调盗由苗寨而起者，是平时基层不行管束，临事又不行防闲，此为土司之罪。盗起南方诸省腹地者，是由于乡保不行稽查，捕快又不能缉获，此为文员之罪。盗自外面来者，缘由是塘汛不能盘诘，兵丁又不能救援，则为武职之罪。由此提出了在南方土司地区，根据具体情况区分责任、专职其守，以及基层、文员、武职各司其职、相互配合的基本原则。

鄂尔泰在奏疏中提出，清除盗贼之源，“莫善于保甲之法”。称已与大臣杨名时、何世璂熟商酌议，拟立规条，行之云南、贵州两省。一旦朝廷批准，当即颁行，一体遵奉。过去的保甲之法，是以十户为建立单位。但云贵地区土、苗杂处，住户畸零不等，以前保甲制度之不可行，皆因官员多持此议。但他们不知除生苗以外，无论民夷人等，凡自三户起皆可编为一甲，若不及三户，则令其迁附近地方，不许独住，如此则逐村清理，逐户稽查，责任在乡保、甲长。一遇有事，罚先及乡保、甲长，“一家被盗，一村干连”。若乡保、甲长不能觉察，左邻右舍不能救护，则各皆酌拟，连坐获罪。若实行此法，盗贼来之时，合村百姓鸣锣呐喊，互相守望，互相救护，即便是凶狠之盗亦不可敌当，而众民看其来踪，尾其去路，尽力跟寻访缉，盗贼便无处可逃。

鄂尔泰还认为除建立保甲外，最重要者为严责捕快与汛兵。在腹地设置的捕快与汛兵，过去由于管理松懈，捕快多有知情，塘兵且为通气。因此某方失盗，罪在相应的捕快。以后规定缉盗不获者，“捕快与快头一同治罪”。对汛兵亦须严加号令，定为成法。②《云贵总督鄂尔泰为分别流土考成、以专职守、以靖边方奏事》（雍正四年八月初六日），故宫文物馆编《朱批谕旨》鄂尔泰折二，1930年。雍正四年（1726）十二月二十一日，内阁等衙门议复，同意鄂尔泰上述奏疏的建议，乃在改土归流地区普遍实行保甲制度，其基本原则亦遵循鄂尔泰建议所言。还规定在各地普遍设立捕快汛兵，若对盗贼逾限不获，则将捕快、快头一并治罪。在云南、贵州、四川、广西、湖南五省，以上规定同时实行。①《清世宗实录》卷51，雍正四年十二月，日本东京大藏株式会社影印本。

鄂尔泰关于在改土归流地区实行保甲制度的设想，开初类似于内地的保甲制度，所不同者主要是强调在改土归流地区，应注意居民分布分散，须组织必要的迁徙，使之集中居住以便管理。另外，鄂尔泰还提出充分发挥捕快与汛兵的作用，使其与保甲制度互为补充。对改土归流地区实行保甲制度可能遇到的困难，鄂尔泰则估计不足，语调亦趋于乐观。雍正四年（1726）十二月二十一日，鄂尔泰在论及东川地区辽阔，营长、伙目侵占田亩，私派钱粮甚至纵夷劫杀时说，若在紧要地区俱设职员分理，而将营长、伙目改立我乡约、保长，实行保甲制度，“将稽查既严，渐染亦易，二三年后东川将为乐土”。②《云贵总督鄂尔泰为敬陈东川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），故宫文物馆编《朱批谕旨》鄂尔泰折二，1930年。

清代前期有相当一部分官员，并不赞同在已改土归流地区全面推行法治，以及全面实行保甲制度。从广西官员孔毓珣的奏折得知，虽然遵从雍正帝的旨意在广西编查保甲，但他不主张在各州县乡村另编保甲，而是主张因其故俗，即利用原有的团练、堡目、款头、乡勇人等社会力量，并根据办理的好坏予以奖罚。其理由有二。一是村落零星散处，相隔甚远，难以联系。二是广西多为瑶僮杂处之地，向来未曾编查保甲，担忧编查保甲会引起瑶僮百姓的惊扰。在城市及市镇汉民聚集之处，孔毓珣则主张编查保甲。

经过几年的试行，各地推行保甲制度的情形不能令雍正帝满意，于是他决定加大推行的力度。雍正四年（1726），雍正帝对大学士等官员说：

弭盗之法莫良于保甲，朕自御极以来，屡颁谕旨，必期实力奉行。乃地方官惮其繁难，视为故套，奉行不实，稽查不严。又有藉称村落畸零，难编排甲。至各边省，更藉称土苗杂处，不便比照内地者。此甚不然。村落虽小，即数家亦可编为一甲，熟苗、熟僮即可编入齐民。苟有实心，自有实效。

雍正帝要求九卿对此详议具奏。③（清）蒋良麒编：《雍正朝东华录》第1册，《近代中国史料丛刊三编》第96辑，台北：文海出版社，2006年，第148页。在朝廷批准后，改土归流地区皆遵令而行。在推行保甲制度的过程中，一些社会问题随后暴露出来，有些情形还关系到改流的成果是否能巩固，清朝对改土归流地区的统治是否能持续的问题。存在的问题主要是：地方治安问题。清朝对南方土司地区的改土归流动用了武力，明显改变了土司地区的社会结构和社会状况。被改流的土司、被镇压的恶夷影响依然存在。土司地区人心浮动，具体表现在地方治安不稳定，若有风吹草动便影响社会治安，甚至酿成社会动乱，亟待朝廷进行安抚和有效的治理。

二

通过改土归流，消除了朝廷深入管理和全面开发土司地区的障碍，外来人口大量进入改土归流地区。这一现象既符合清朝统治者的预期，同时也出现严重的社会治安和管理方面的问题。雍正前期的南方土司地区，存在部分土司及夷霸横行不法、危害社会等严重问题，为彻底解决上述问题，及早处理“目前虽无大害，日久将为隐忧”的边疆土司，雍正朝进行大规模的改土归流。可见雍正朝进行大规模改土归流的一个缘由，是从土司及夷霸手中夺回土地等资源，以满足经济发展的需要。改土归流完成后，外来人口大量移居改土归流地区，有效缓解了内地人口激增造成的压力。清廷对此持默许态度，地方官府则贷给种仔与耕牛，招徕流民前来垦殖。

改土归流完成后还出现一种情形，即不少田产，需要酌情安插汉民领种其地，在朝廷的安排之下，一些内地人口由此进入苗疆。乾隆元年（1736）十一月二十日，张广泗为处理苗疆善后之事上奏，称：贵州布政使冯光裕请将叛苗的田产安插汉人，借以变易苗俗的建议，已获旨准。但汉人之善良者，终不肯轻入苗地，其愿就招携者，大半皆无赖之徒，“恐转滋事端，未为妥协”。以后朝廷将冯兆裕的奏疏抄寄张广泗，令妥酌办理。

张广泗提出从前苗疆不可安插汉人，缘由是逆产无多，而苗人强悍。而此时的情形是可以安插汉人，“且有不容不安插之势”。原因是“逆产颇多，而苗人不敢滋事”。安插之法是由近及远，由浅及深。用兵之后，苗人户口凋零，于附近城汛并彼此大路通达之区，可设立汉民村寨，以相联络。并在农工闲暇之时，组织汉民训练，有事可望助守，则官军势强而苗人势弱。但安插汉民领种反叛苗人的土地，必然造成苗、汉混杂，给维持社会秩序带来困难。张广泗建议凡安插之地，酌量田土多寡，务须一二百户，或数十户以上为一村寨，修砌土堡，使聚居一处，既不能让内地之民零星散居，亦须隔绝汉民与苗人，“永远不许与苗人掺杂居住”。在汉民村寨按户编成牌甲，每堡择立屯长，或乡堡以统率之。“则无赖流棍之徒，亦不致潜行混入矣”。①《张广泗奏苗疆善后事宜折》（乾隆元年十一月二十日），《清代农民战争史资料选编》上册，北京：光明日报出版社，1987年，第213页。

还有一种情形也引起朝廷的重视。乾隆四十二年（1777）十二月二十一日，云贵总督李侍尧奏称，江西、湖广等省寄住云南的外省客民，经常出入边隘，“与外夷暗通商贩”。其中有男妇家口者已编入保甲，但游手好闲、踪迹诡秘之人，若地方官查察稍疏，可能于山径丛杂处所窜逸出关，“暗通消息，取悦外夷”。腾越州知州吴楷称该州地面及各土境，有江楚游民41人，皆系单身游食，在各村寨中出入无定，“恐将来有偷越边关、不法等事”。奏请批准查办。李侍尧命令该州以清查保甲为名，“不动声色，密查办理”。可见此类情形也属保甲制度管理的范围。②《云贵总督李侍尧为查明边隘江楚游民，仰祈睿鉴奏事》（乾隆四十二年十二月二十一日），（台北）故宫博物院编《宫中档乾隆朝奏折》，1982年。

外来人口大量移居改土归流地区，进而造成复杂而深远的影响，主要表现在以下几个方面：

首先，大批外来移民进入苗区垦种。既开发了这些地区，同时也与苗民争夺土地、水源等资源，与当地苗民发生了矛盾，一些地方苗民起而驱赶外来客民。据记载：“永绥厅悬苗巢中，环城外寸地皆苗，不数十年尽占为民地。……奸苗倡言逐客民，复故地，而群寨争杀，百户响应矣”。乾隆六十年（1795），在贵州山区和相连的湖南地区，再次发生强驱赶外来人口的土民起义。贵州同仁府苗民石柳邓率众起事，湖南永绥厅黄瓜寨石三保发动苗众响应。起事苗众击败来犯清军并包围永绥，乾州、镇筸苗民各围其城，贵州总兵珠隆阿亦被围困在正大营。“苗疆大震”。乾隆帝颁诏令云贵总督福康安、四川总督和琳、湖广总督合兵剿之。嘉庆元年（1796），清军与起事苗众在乾州一带相持，七省官兵持久年余。以后和琳攻下乾州，进攻平陇，并奏善后章程六事，大意是“民地归民，苗地归苗，尽罢旧设营汎，分授降苗官弁羁縻之”。因缴收枪械一事存在争议，其议遂罢未行。不久和琳病死于军中，额勒登保接任其职。清军最后斩石柳邓父子与吴廷义，起义被平定。①（清）魏源撰：《圣武记》卷7《嘉庆湖贵征苗记》，北京：中华书局，1984年点校本，第314页。

其次，外来人口大量进入新开发的矿山，既有利于矿业开发，同时也蕴藏相当大的隐患。雍正九年（1731）七月二十七日，雍正帝颁谕内阁，称广西道通交趾，闻该地方有无知愚民，抛弃家业，潜往交趾地方开矿，更有“奸匪之徒”，潜逃异域，以致追缉无踪者。似此违禁妄行，渐不可长。令广西巡抚、提镇悉心商酌，于往来隘口及山僻可通之处，拨兵添汛，饬令该管官弃加紧巡查。倘有私行出口之人，务必押解原籍，“照例治罪”。②《清世宗实录》卷108，雍正九年七月，日本东京大藏株式会社影印本。云南地区的情形亦较严重。乾隆三十一年（1766）六月四日，据云贵总督杨应琚奏称，云南近年来矿厂日开，各处大小厂聚集砂丁人等不下数十万人。现在各省来滇者犹络绎不绝，其间江楚等省流寓倍于云南省，造成“各厂粮价倍贵于城市，而他处之粮亦因搬运空虚，市价日长”。③《云贵总督杨应琚为酌济滇省铜厂事务，节其耗米之源，以欲民食奏事》（乾隆三十一年六月初四日），档号36-0089-012；缩微号36-004-0745。

其三，一些品质欠佳的汉人，进入改土归流地区后违法行事，甚至欺负或欺骗土民，导致刑事案件明显增多。雍正五年（1727）正月二十五日，云贵总督鄂尔泰的奏疏称，在兵、苗错处之地，虽不能禁汉民不相往来，但因驻扎官兵，劫杀之风自可少息。其余无营汛之寨，专属苗夷聚住处，原本不许汉民杂居，但一些汉人借贸易之名，“巧为勾通之计”。“川贩汉奸，潜匿凶寨，非动官兵难以擒拿”。乃奏请规定凡擒获川贩、“汉奸”，审明实有通同苗夷劫杀案件，每擒获一起，即记录有功一次，有能出告川贩、“汉奸”情实罪当者，其应加纪录之官，每获一人，赏出告人银五两。若如此，“不待三年，而川贩汉奸或可绝迹矣”。雍正帝夹批：“甚合情理”④《云贵总督鄂尔泰为覆奏奏事》（雍正五年正月二十五日），故宫文物馆编《朱批谕旨》鄂尔泰折三，1930年。。雍正五年（1727）二月三日，雍正帝诏谕云南、贵州、四川、广西的督抚、提镇等官员：称仲苗素称凶悍，加以“汉奸”、贩棍潜藏其中，引诱为恶，以致烧杀劫掠，毒害善良，居民深受其扰。“此天下之共知、共闻者”。⑤《清世宗实录》卷53，雍正五年二月，日本东京大藏株式会社影印本。

由于存在上述情形，在实现改土归流的地区普遍实行保甲制度，充分发挥保甲制度在加强基层管控方面的作用，便显得尤为重要。

三

在改土归流地区普遍推行保甲制度，随即遇到一个不可回避的问题，即是否可任用土目。雍正五年（1727）三月十二日，云贵总督鄂尔泰就“改流之土民宜从国制”提出意见，认为将土目迁入腹地、“里长、甲首，令百姓轮流充当”的看法，可能致使“夷民恐两不相习，转难宁帖”。他认为抚夷之法，须以汉化夷，以夷制夷。土官虽类多残刻，但其中为夷民所畏服并无异志者，仍可利用，流官若存委曲开导之意，日积月久，必然“知尊知亲，生杀惟命”。雍正帝夹批：“甚是”①《云贵总督鄂尔泰为钦遵圣谕奏事》（雍正五年三月十二日），故宫文物馆编《朱批谕旨》鄂尔泰折三，1930年。。雍正十年（1732）三月，苗疆地区的改土归流接近尾声，官员方显奏请于苗疆编立保甲，建议每十人设一甲，择一老成者为甲长，每十甲置一保，择一强干者为保长。②《方显奏请于苗疆编立保甲折》（雍正十年三月），故宫文物馆编《朱批谕旨》，1930年。方显所说可择为“甲长”的“老成者”，以及充任“保长”的“强干者”，大都是苗人中负有名望之人，大部分是原来的土目，可见方显赞同从土目选任甲长、保长的做法。

乾隆元年（1736）八月初八日，张广泗在给乾隆帝的奏折中，就兵部侍郎王士俊关于苗疆可将征服各寨，大则以30寨为率，小则以50寨为率，“择土司中之才能素堪服讋服群苗者，使管辖之”的建议，明确表示反对。张广泗说苗疆回环2000余里，错杂数十万人，其各为雄长，向无统率，故人散而无所属。无所属则无定谋，不相连则无固志。若设以土目管辖之，欲强立一人以为土司，“苗人安肯听其约司之设，于理、于势皆有所不可也”。③《张广泗奏遵旨复议王士俊条陈折》（乾隆元年八月初八日），中国人民大学历史系编《清代农民战争史资料选编》上册，北京：中国人民大学出版社，1984年，第189页。

经过众臣反复讨论，朝廷基本上认同为夷民所畏服、并无异志的土目，仍可担任甲长或保长。但在具体实行的过程中，也有少数“无赖滥充”的情形，使查点、首报“竟同虚设”。乾隆二十三年（1758）五月二十八日，清朝就云南等地推行保甲制度，存在“各乡设立保长、甲长，类以市井无赖之徒充之，平时并不留心查察，虽督抚课最有力行保甲之条，不过故套相沿，毫无裨益”的情形，诏令进行整顿，说明这一类的情形并不少见。④《云贵总督爱必达等为钦奉上谕奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），档号0219-021；微缩号01-032-0608。

清朝在苗疆推行适当保留小土司的政策，以土官在政治上接受流官的管理、文化上接受王朝的教化作为基本前提。土官须受流官的严格管束。以广西地区为例。桂西土司隶属南宁、太平、庆远、思恩、镇安五府流官管控。上述五府官员缺额时，一般从广西腹地五府调补。康熙二十六年（1687），广西巡抚彭鹏奏称，南宁、太平、庆远、思恩四府地处边远，辖土属50余处，水土恶劣，尤为难治，请求上述四府官员若有缺，以桂林、平乐等五府官员之廉能者“攀签调补”，该建议为朝廷所采纳，并提出“三年俸满升用”的原则。

清朝既推行改土归流，而基层土官的数量却在增加，说明经过改土归流取得的成绩，主要是县以上行政制度的重建。若仅从行政制度设置上看，改土归流仅完成了行政制度的流官化。从司法角度来看，改土归流不一定确土归流地区适用国家法律。在乡土社会中，基层社会存在的组织体制，对上层行政制度具有决定性的作用。若下层社会组织未发生改变，上层行政制度的功能可能减弱。

改土归流以后，流官统治无法改变贵州“夷多汉少”的局面。改土归流初期贵州城中皆兵,城外“流氓落落数十家,至群苗,则皆僻居溪洞笼箐中”。在茂密的山箐地区，有大量的少数民族人口。这些少数民族成分构成复杂，风俗各异，生产生活方式不一。类似地区的社会政治、经济与文化，与内地社会存在明显的差异。随着国家权力在改土归流区推进，地方政府对基层社会进行重构。在保甲制度向地方社会移植的过程中,因土目的权威具有根深蒂固的社会基础，兼之土目有雄厚的经济实力，因此普遍被委派担任里长、甲长，使其协助流官管理基层社会。这是在国家权力向基层社会推进受阻的形势下，国家治理方式在地方社会的一种过渡性的措施。

实行改土归流后，土目的政治身份转换，从隶属于土司转向隶属于流官。土目不再是土司时代具有军、财、政集为一体的地方官,而是协助流官管理的非正式官员，他们在改土归流地区的地位，并未获得地方政府的书面认可。在官府的管辖下,由于苗民对土目的权威依然认同，基层社会的诸多事务只能委派土目才能处理，流官反而缺乏权威。土目的保留，使地方社会延续了土司时代的生产关系。土目为了有效控制基层社会，建立了管控民众的相应组织。基层的权力主要由土目把持，土目成为改土归流地区社会秩序的积极维护者。

在一些完成改土归流的地区，通常是让本地民族的首领出任各种土弁，通过他们对本地民族实行社会控制。在黔、湘、鄂、蜀诸省相邻的地区，大都通过设置各种土目来对苗民进行控制，即由本地民族管理基层社会。雍正五年（1727）对此有过争议，四川副将张瑛提出应将改流地区的土目全部内迁，对本地民族百姓强行剃发，收缴其器械。鄂尔泰认为这样做将导致本地民族发动激烈的反抗，任命士目为里长、甲长的做法较为可取。

清朝在土司地区进行大规模的改土归流，改流的对象主要是构成明显威胁的大土司。对一些小土司则采取怀柔、保留的政策，清末在南方仍然存在不少小土司。以广西地区为例。据《清史稿》卷2《土司一》记载，广西有土州26个，即忠州，归德州、果化州、下雷州、下石西州、思陵州、凭祥州、江州、思州、万承州、太平州、安平州、龙英州、都结州、结安州、上下冻州、佶伦州、全茗州、茗盈州、镇远州、那地州南丹州、田州、向武州、都康州、上映州：土县四个，即罗阳土县、上林土县、罗白土县、忻城土县；长官司三个，即迁隆峒、永定司、水顺司。广西的土司政区合计有33个。

四

乾隆时期，统治者在改流地区更深入地推行保甲制度。乾隆时期的成功之处，在于不拘泥于内地的保甲编制，而是根据苗疆的地理环境和民族分布特点，因地制宜地灵活变通。清朝还将保甲制度移植到各民族社会，上述情况普遍存在于已实行改土归流的一些地区。在广东四会地区，乾隆二十一年（1756）的记载称：“详请裁革，瑶民编入各村寨保甲，与齐民一体稽查”。广东思平县也有“乾隆二十一年，以瑶民向化日久，瑶目可以不设，详情裁革，编入保甲，与齐民一体稽查”的记载。这两个地区都是由于瑶人与汉人社会发展相似而进行一体编甲，即在其基层社会组织中移植了保甲制度。在贵州黎平地区，咸丰四年（1854），侗族所立的碑约有“一家有盗，九家齐心，一甲为非，九家公罚”的内容，证明在当地实行了保甲制度。

清代前期朝廷的一系列措施，使国家行政权力在苗疆得以逐步深入，为中后期朝廷的管理奠定了坚实基础。乾隆时期，清朝的措施较雍正时期更为详细和具体。例如对增设郡县和员弁，乾隆帝考虑得更为周密。乾隆元年（1736）十月，吏部等议覆云南总督尹继善疏言：“广南为粤西交趾分界之区，地方辽阔，事务殷繁，知府一员实难总理，请于广南府添设附郭知县一员，典吏一员，照例颁给印信……又旧设兵额不敷防守，请于广南营添设兵三百名，广罗协添设兵一百名，并添建衙署营房。”①《清高宗实录》卷11，乾隆元年十月，日本东京大藏株式会社影印本。乾隆元年（1736）十一月，乾隆帝谕总理事务王大臣：

今朕思张广泗所奏，第一条，请于新疆内地添设官兵，驻扎弹压，自应照所请行。但所添兵丁，计一千三百余名，以之分布各处，朕意似稍觉不敷。现在安设营汛，是否定敷巡防之用？目前断不可以节省钱粮，而为迁就之举。其第二条，请设立郡县，在目前似可不必。或因地方辽阔，所有同知、通判等官，难于统辖，酌设道员，弹压巡查，似尚可行。②《清高宗实录》卷51，乾隆元年十一月，日本东京大藏株式会社影印本。

在推行团练制度、保甲制度的过程中，在汉民地区、瑶僮地区采取的措施有所区别，即在汉民地区设团总、练总、保长、保甲，在偏远分散的村落设立乡老、村老、老人，地方缉捕事务和保甲稽查都归练总、保长等负责；在瑶、僮地区则因其故俗，设瑶长、僮长，由瑶长、僮长约束各自村寨百姓，地方官据其执行的好坏予以赏罚。在汉民地区实行练总与保甲共同负责、地方官监督的制度，因此控制的程度较高。至于瑶、僮地区则以自我约束为主，保甲的作用并不明显。

清朝在广西地区推行的保甲制度、团练制度，实际上是一种以侗制侗、以款制款的政治方式。推行这种制度后，侗族地区的款组织进一步被官府利用，有些地区的款组织，实际上已被官府所指派的乡正、团长把持，他们既是乡正、团长，又是当地的大小款首。

乾隆二十三年（1758）五月二十八日，云贵总督爱必达等的奏疏，对云南省实行保甲制度的情形做了较全面的总结，并提出改进的意见，内容大致如下。

保甲制度方面的规定向有明文，“班班可考，只需逐一摘出，再行申饬，实力奉行”。云南地处边徼，民风、土俗视他省稍殊，在一省之中，办理情形亦有难于一致者，臣等当与司道参稽成例，“俯察舆情，因地制宜，悉心筹酌，定为编查考核各条”。说明在南方土司地区实行的保甲制度，与朝廷的规定大致相同，具体的内容可根据因地制宜的原则可有变通。

云南省“汉少夷多”，各地差别较大。保甲制度可根据具体情况变通。凡在城厢、市镇与汉人参错居处者，自应一体编入保甲，“毋庸分别”。而依山傍谷、自成村落的夷民，多者数十家，少者数家，服食起居俱与汉人迥别，更有于悬崖密箐之内搭寮而处者，随时迁徙，更无定居，此种夷人若散给门牌，分编保甲，属徒劳无益。夷人之中原设的火头、寨长、目老、叭目等名目，职责、经管“与汉人之保长甲长无异”。可循其旧制，即令管事的头目，将所辖户口、姓名、年貌、生业造具清册，一份送州县，一份存该头目收执，以备稽查。若有土司管辖之地，即令该土司查造清册申送，按季循环轮换。

清朝还规定，夷民若有受文武土司以及土舍、土目、土千把、掌寨等管辖，其散在各郡县者，“应照前条办理”。至于沿边一带的土司，界连外域，未便与内地同例编排，尚令该土司各就所辖夷民，自行稽查约束，并将夷民的姓名等备造清册，申送该管知府。季底出具未容留“汉奸”、外夷的文字，具结后呈报该府，转送上司备查。

云南地产五金，随处多有矿厂。汤丹、大碌的矿厂，聚众至数万人，其余数千以至数百人不等，“多系五方游守无籍之徒，矿旺则来，矿衰则散”。对这一部分人口，“稽查之法宜较城市倍加严密”。官府责成厂官、课长，各将本名下所管人役逐一清查，开造姓名、年貌、籍贯清册，一送厂员，一存课长，再于一硐之内立一硐长，一炉之内立一炉头，将所用夫役不时稽查，将去来、增减随时报明课长。每于月朔呈送厂员，循环轮换。云南多产盐井，盐户自一千数百家至数百家不等。领薪煎盐，均设有灶头、课长、乡约、总保等头目。现不必另立牌头、甲长，即以灶头为牌头，以课长为甲长，以总保、乡约为保长，在盐井贸易、开铺的商民与零星居住的汉夷人口，皆附于灶户之内办理。

清朝规定各省流寓云南等地的人口，凡置有产业、娶有家室，以及虽无产业、家室而在地开张贸易者，均编入保甲制度管理。往来商贾及走厂之人，则各设客长一至二人，不时查察逐一登记，交与客长，送官稽查。关于保甲的日常管理。朝廷规定将律例内人所易犯、法所必惩的各条逐一摘出，刊刻印刷，装订成册，由地方官广行颁发。保甲长平时互相提醒，有违法之事随时禀官，以免致自己陷于刑罚。在实行保甲制度的地区，查点户口、散给门牌，编造册籍。保甲的门牌过去三年一换或五年一换，现规定门牌一年一换，牌头、甲长，定为三年一换；保正统辖十甲，查察较难，定为一年一换。过去每年农隙之后，官府对各处保甲查点一次。现规定官员踏勘下乡，可顺带册籍，随便查点。所排编保甲，“不实力奉行者，专兼统辖各官分别降调，处分甚重”。并强调指出，以上诸条，“最要者尤在慎选保长甲长，不使无赖应役”。①《云贵总督爱必达等为钦奉上谕奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），档号0219-021；微缩号01-032-0608。

小 结

从有关的记载来看，清朝在改土归流各省实行保甲制度，做法与云南省大致相同。乾隆三年（1738）十月五日，据张广泗奏，苗寨内所称头人，系各本寨中稍明白、能言语、强有力者，众苗呼为“头人”。清军惩剿之时，“所有起事凶恶头人，歼除殆尽”。现今存留各寨者，尚属安分之人。今苗疆可就各寨择其良善守法者，将姓名公举报官，酌量寨子大小，每寨一二人或二三人，立为寨头，注册立案，本寨散苗听其约束。“以仿内地保甲，设立乡保、牌头之意”。②《鄂尔泰等奏革除苗疆派累并厘定屯堡章程折》（乾隆三年十月初五日），中国人民大学历史系编《清代农民战争史资料选编》上册，北京：中国人民大学出版社，1984年，第255页。

另据道光十二年（1832）九月庚寅的记载，湖南瑶人八大排之内，各举老成知事者立为瑶老、千长。由绥瑶厅拣选承充，管理其排的事宜。其余的各小冲，为某大排的分支，统归某大排瑶老、千长管领，并按户给发门牌，将大小人口备载于上。并于八大排之内每排添设瑶练十名，统归连山厅把总管带差遣。如有官兵入山找借口敲诈之事，千长等可到官府告发，“照例治罪”。③《清宣宗实录》卷222，道光十二年九月庚寅，日本东京大藏株式会社影印本。

至于在云南的澜沧江以南、靠近中缅边境的地区，在改土归流之后，清朝基本上保留了土司。所谓：“江外宜土不宜流，江内宜流不宜土”。史籍称：“江外归车里土司，江内地全改流”。④（清）魏源撰：《圣武记·雍正西南夷改流记上》，北京：中华书局，1984年点校本，第285页。上述做法反映出在设立保甲制度的问题上，清朝亦奉行因地制宜的原则，并注意循时改进，使之逐渐完善。