从“以机适地”到“改地宜机”的丘陵山区农业机械化路径优化

邵腾伟 王堃

摘要：丘陵山區耕地面积、农作物播种面积均占全国耕地面积及农作物播种面积的1/3，涉及农业人口近3亿人，研究如何推进农业机械化以实现农业强国至关重要。从丘陵山区农业机械化发展的内在逻辑出发，比较分析“改地宜机”与“以机适地”，探讨丘陵山区从“以机适地”到“改地宜机”的农业机械化转换动力，结合Hotelling模型测算政府支持丘陵山地“改地宜机”的补贴标准，并对国内外案例进行分析解读。研究表明，“以机适地”的小型化农机对农业生产率改进有限，丘陵山区农业现代化、建设农业强国的根本出路在于“改地宜机”为大动力、高效率农机作业创造土地条件。为提高农业经营主体参与“改地宜机”意愿，政府应根据宜机化改造耕地条件采取差异化财政补贴，降低农业经营主体“改地宜机”投入成本、缩短投资回本年限，其中坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的补贴标准分别为15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2，对坡度超过15°以土地原则应退耕还林还草，不宜高成本进行宜机化改造。针对国内外丘陵山区“改地宜机”的农业机械化经验及存在的问题，提出积极稳妥推进丘陵山区“改地宜机”的对策建议。

关键词：丘陵山区；改地宜机；以机适地；农业机械化；Hotelling模型

中图分类号：F323.3  文献标识码：A  文章编号：2095-5553 （2024） 03-0269-09

Path optimization of agricultural mechanization in hilly areas from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”

Shao Tengwei， Wang Kun

（Institute of Chengdu-Chongqing Economic Zone Development，  Chongqing Technology and Business UniversityChongqing， 400067， China）

Abstract：

The cultivated land area and crop sown area in hilly and mountainous areas account for one third of the cultivated land area and the sown area of crops in the country， involving nearly 300 million agricultural population. Therefore， it is very important to study how to promote agricultural mechanization to realize agricultural power. Starting from the internal logic of agricultural mechanization development in hilly and mountainous areas， this paper compares and analyzes the cases of “farmland construction suitable for mechanization” and “adapting to land conditions with machinery ” and discusses the transformation power of agricultural mechanization from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”，  calculates the subsidy standard of government support for “farmland construction suitable for mechanization” in combination with Hotelling model， and analyzes and interprets domestic and foreign cases. The research shows that the miniature agricultural machinery of “adapting to land conditions with machinery” has limited improvement of agricultural productivity， and the fundamental way for agricultural modernization and building agricultural power in hilly and mountainous areas lies in case of “farmland construction suitable for mechanization” to create land conditions for large power and high efficient agricultural machinery operation. In order to improve the willingness of agricultural operators to participate in the case of “farmland construction suitable for mechanization”， the government should adopt differentiated financial subsidies according to the machine conditions， reduce the input cost of agricultural operators of “farmland construction suitable for mechanization”， shorten the investment back to the fixed number of year. Among them， the subsidy standards for the slope below 2°， 2°-6°， 6°-15°are 15000 yuan/hm2， 30000 yuan/hm2 and 45000 yuan/hm2， respectively， the land principle for slope over 15°should be returned to forest and grass， and it is not appropriate to carry out high-cost mechanical transformation. In view of the agricultural mechanization experience and existing problems of “farmland construction suitable for mechanization” in hilly and mountainous areas at home and abroad， this paper puts forward the countermeasures and suggestions for actively and steadily promoting the case of “farmland construction suitable for mechanization” in the hilly and mountainous areas.

Keywords：hilly and mountainous areas; farmland construction suitable for mechanization; adapting to land conditions with machinery; agricultural mechanization; Hotelling model

0 引言

高度发达的农业机械化是农业现代化的显著特征和建设农业强国的本质要求。改革开放后随着工业化与城镇化推进，农业机械化在市场需求诱致性变迁与政府强制性制度变迁驱动下飞速发展［1］，我国农业开始由“人口过密化”向“机械化”缓慢转变［2］。东北、华北、长江中下游等平原地区农业机械化率已达95%，为保障我国农产品有效供给、全面建成小康社会、加快推进乡村振兴提供有力支撑。但平原只占我国耕地少数，占国土面积69%、耕地面积34.62%、拥有53%农村人口、覆盖19个省级行政区1429个县的丘陵山区整体农机化水平低于50%［3］，特别是可以耕种两季或三季的西南丘陵山区耕种收综合机械化还不到30%，随着农业劳动机会成本攀升导致耕地撂荒日益增多，丘陵山区农业机械化已成为我国推进农业现代化、保障粮食安全、建设农业强国进程中必须解决的重要现实问题。

学术上有两种关于丘陵山区农业机械化的主流观点。一是主张通过研发小型农机适应丘陵山区复杂地形条件的“以机适地”［4］；另一观点是改善丘陵山区耕地农机作业条件以适应高效率大中型农机的“改地宜机”［5， 6］。从实践效果看，“以机适地”的农机工作效率低、作业条件差，只能部分替代人畜劳动力，是丘陵山区农机化的过渡形式和权宜之计［7］，适合高附加值特色效益农业［8］；随着农村劳动力稀缺，劳动机会成本不断攀升，丘陵山区农业机械化的根本出路还是“改地宜机”，主动解决丘陵山区农机作业条件差的问题［9］。目前有关丘陵山区“改地宜机”的研究内容涉及地方性标杆案例分析［10， 11］、国内外经验总结［12， 13］、存在问题及对策［14， 15］等方面，总体上属于经验研究或宏观研究，缺少对“以机适地”与“改地宜机”的比较分析、行为动机分析和转换机制分析。本文通过丘陵山区“以机适地”与“改地宜机”的路径分析和条件分析，探究在什么样的情况下经济主体会采取从“以机适地”到“改地宜机”的行为倾向，以期望对政府后续相关政策制定提供边际参考。

1 丘陵山区农业机械化发展内在逻辑

1.1 建设农业强国的必然要求

建设农业强国是实现中国社会主义现代化强国目标的基本要求，从全球农业强国的情况来看，美国、加拿大、澳大利亚、以色列和荷兰等国家的农业机械化率已经达到95%以上，即使丘陵山地占70%以上的日本农业机械化率也达到90%，高度发达的农业机械化是世界农业强国的共同特征和底线要求［16］。没有农业机械化就没有农业现代化，农业强国建设也就无从谈起［17］。根据舒尔茨改造传统农业理论，建设农业强国需要农机、人才等现代生产要素进入农业农村，降低劳动强度［18］。我国必须加快农业机械化发展，特别是要尽快补齐丘陵山区农业机械化短板［19］。

1.2 保障粮食安全的必然要求

我国粮食总产量已连续8年期稳定在6.5×1011kg以上，口粮已得到保障，但是每年还有约1×1011kg饲料粮依靠进口，进口量约占全球粮食贸易额的1/3，在饲料粮上缺少安全保障［20］。全球动荡下区域外国际粮食供应链面临困境，与此同时区域内受工业化和城镇化影响农业劳动力大幅度减少，国内粮食生产积极性低，需要调整的不仅仅是种植结构，还有农民种粮积极性［21］，特别是占我国耕地34.62%的丘陵山区地块狭小、农机作业范围受限，农民宁愿弃耕撂荒也不耕种，给国家粮食安全造成重要隐患［9］。

1.3 全面乡村振兴的必然要求

在当前农机化进程中，丘陵山区农业劳动力问题成为关键难题。第一产业就业人员锐减、农业机械化滞后导致农业生产无人接续，农村产业逐渐衰退，进而影响乡村的二、三产业。党的十九大首次提出乡村振兴战略，党的二十大报告明确全面推进该战略。通过对丘陵山区进行农机化改革，向乡村产业引入现代生产要素，促进产业形成，从“生产发展”转向“产业兴旺”，增加农民增收途径，从根本上防止耕地“非粮化”［22］，体现农村经济适应市场需求变化、加速升级优化、促进产业融合的新要求。丘陵山区农业机械化水平的提升作为乡村振兴的实际切入点，为依赖农业的丘陵山区乡村产业振兴注入现代化先进生产要素，为全面推动乡村振兴战略增添新动能［23］。

1.4 工业化城镇化信息化驱动

城镇化、工业化对农村劳动力的虹吸，农业劳动力向非农领域转移不可避免，導致丘陵山区的农业劳动力急剧减少、大量耕地撂荒。2003年到2021年中国第一产业就业人数从3.6204×108人下降到1.7072×108人，降幅52.8%，但农业总产值相对指数（上年为100）从2003年的100.5上升到2021年的104.5（图1），农业发展主要依靠农业机械化进程的推动［24］。农业机械化的本质是工业化和城镇化对传统农业的“再造”与“反哺”［2］。丘陵山区农业的前途在于少人化的机械化，我国工业化、城镇化和信息化的加速推进为丘陵山区农业机械化提供物质技术条件和宽松社会环境。

2 丘陵山区农机化路径分析

2.1 “以机适地”农业机械化道路

丘陵山区农业机械化道路分两种，一是改变农机以主动适应丘陵山区崎岖、陡峭不平的自然土地资源现状。例如以丘陵山地为主的重庆，重庆的耕种收综合机械化率从2007的13.23%上升到2016的45%［25］，并于2022年达54.9%；农业机械化总动力从2003年的6960kW上升至2021年的15320kW，年均增速达4.02%。政策补贴下重庆市的微耕机得到广泛应用，但后期机耕率与机播率、机收率差距较大，且随着市场发展依靠研发适应丘陵山区多样化地形地貌的农机工作后续推进工作艰难，持续性的政策补贴下产业形成严重依赖外界补给以至于无法依靠自身独立发展的畸形状态，以机适地道路发展逐渐出现堵点。

业界在分析以机适地道路出现的局限性时主要将原因归结于农机研发不足和农机供给不足。但现实情况并非如此，农机研发方面，新中国成立初我国就开始走工业化道路，改革开放前工业化重心就是建立以轻工业与农业机械制造为主的生产道路，1952年成立机械化农业学院进行农机研究，于1952年成立机械化农业学院以专门进行农机研究，20世纪50年代到60年代我国机耕水平由5.8％上升到18％，且后续逐步上升，在2022年达到72%，全国农业科技进步贡献率达到62.4%，参考吴晓通［26］计算农业科研资金和人力投入，其中农业科研资金投入为R & D经费支出乘以农业总产值除以国内生产总值，同理得农业研发人力投入，根据此方法计算出的中国2021年农业科研资金投入为2212.34亿元，同年美国农业科研资金投入为507.67亿元，日本农业科研资金投入为123.08亿元，可见中国目前在农业研发方面的投入并不低；农机供给方面，我国农机总动力和持有量都不低，农业机械总动力由1978年的1.17499×108kW提升至2021年的1.077643×109kW，年增速达5.17%，小型拖拉机保有量年增长率达5.85%（图2），由图2并结合张宗毅等［9］的研究可知从2018年后以我国西南地区四川、重庆、贵州为代表的丘陵山区小型拖拉机的市场需求量开始逐年萎缩，反倒是大动力、高效率的大型拖拉机的市场需求开始逐年增加，但由于我国农机总动力以小型拖拉机为主，大型拖拉机在我国农机总动力中的占比小，导致我国农机占有量虽然在2021年达到2400万台，超过以大型拖拉机动力为主的美国500多万台，但我国农业机械化水平却远低于美国。由此可见，研发投入与农机供给不足都不是我国丘陵山区无法深入农业机械化的主要原因，而是小型农机本身的低效率造成低性能与低性价比，导致市场与消费者无法实现自身“效用或利润最大化”而被迫选择放弃。

2.2 “改地宜机”农业机械化道路

另一种是以解决丘陵山区农机作业条件为核心的道路，即人为的为农机在丘陵山区的作业制造耕作环境。随着以机适地道路在丘陵山区农机化中高级阶段出现边际贡献逐渐下降现象与农业生产由小农经济逐步走向规模化的新型农业生产，社会各界都需要新的方式来提升机械化水平。通过对丘陵山区地形地貌“连接地块、消除死角、并小为大、优化布局”等内容建设，对耕地坡度、细碎度、基础设施进行改善，可以让大中型农机具进行耕作而形成規模化种植。该方案的核心思想是“丘陵地区农业机械化受限的主要因素并非在于机器或机械技术融合，而是由于自然条件的制约”。

“改地宜机”是我国高标准农田建设的重要内容。高标准农田建设旨在通过土木工程手段将耕地打造成机械化高、旱涝保收的集中连片良田，涵盖土地平整、灌溉排水、田间道路和生态环境保护等多方面内容。然而我国高标准农田建设在投入标准方面存在不足，早期建设主要集中在平原等平坦地区，且土地平整方面的投入主要依赖资金紧缺的地方政府，导致部分土地平整工程进展缓慢。随着建设进程的推进，剩余待建设的高标准农田集中于地势陡峭、分散且基础设施不足的丘陵山地，使得宜机化成为高标准农田建设的主要瓶颈。2015年重庆市开始将丘陵山区农业机械化的重心从“以机适地”转向“改地宜机”，2020年中央一号文件首次提出“支持丘陵山区农田宜机化改造”，截至2022年底重庆市已对73khm2农田进行宜机化改造。

2.3 以机适地与改地宜机比较

以机适地是初期提高农业机械化的工作思路，能借助农村富裕劳动力提升农业机械化水平；但农业劳动力日益稀缺的情况倒逼效率低、作业条件差的小动力农机转型升级为高效率、大马力农机，农业机械化开始向为高性能农机应用创造土壤条件转变（表1）。立足国情，我国农业从业人员占比由1952年的83.5%下降到2021年的22.9%，就目前农业作业条件及带来的经济效益对新时代下的年轻人并没有吸引力，甚至对农户的印象就刻板地停留在“贫穷”层面，贫可以理解为没有钱，但穷意味着没有路，长期必然造成大量土地撂荒，危及国家粮食安全，所以改善丘陵山区土地条件、推进丘陵山区细碎土地规模化集中连片势在必行。

在提升农机化率遭遇瓶颈情境下，人们开始思考一个问题：“以机适地”的必要性在短期内并不能完全否认，就算是在“改地宜机”过程重，“以机适地”也往往能够使“改地宜机”推进的难度降低，且南方丘陵山地存在地形地貌复杂、土壤黏性强、水田泥脚深等突出问题，单靠引进北方大动力农机并不能完全解决南方丘陵山区的农机化问题，南方部分地域仍然更适合依靠研发针对性、多样性的农机具“以机适地”，特别是需要开发适应南方丘陵山区土壤黏重条件下机耕、机播的轻质新型农机；随着新型农业经营主体适度规模经营逐步代替小农户细碎化小规模经营，遵循循序渐进、因地制宜、量力而行、久久为功原则，根据土地自然条件、干部群众积极性、地方是否具有承包转让条件、财政支持力度，通过“改地宜机”持续改善丘陵山区土地平整度和交通便利性，为宽底盘、大动力、高性能农机推广应用创造条件，则是我们需要从长计议的战略定力。

3 从以机适地到改地宜机的路径转换

3.1 路径转换的驱动力量

根据推拉理论，丘陵山区农机化从“以机适地”到“改地宜机”驱动力可分为内部推力和外部拉力。内部推力缘于我国农业从劳动密集型向机械密集型转变。改革开放后大量农业劳动力转移到边际收益高的二三产业，农业劳动力减少，机会成本上升倒逼农业采用机器替代人工进行规模化经营以获取经济效益。外部拉力为政府政策支持与社会认知对道路转变的影响。政府政策支持包括两个方面：一是制定和实施项目补贴政策，确保改地宜机推进；二是作为中间人将新型农业经营主体与项目地合作社进行资源整合，确保宜机化改造顺利开展。社会认知是指对从“以机适地”到“改地宜机”道路转变过程的科普，引导群众认知改变，也为后续依靠群众监督建后管理打下基础。

考虑到内部推力主要靠市场机制作用，可以人为干预的只有外部政策拉力。基于此引入Hotelling模型，对具有横向差异性的“以机适地”与“改地适机”两条道路进行分析，并在此过程中对国家有关农机、农田宜机化改造财政补贴政策的相关补贴基准进行测算，进一步研究丘陵山区的经济主体在什么情况下会倾向选择对农田进行改造。假设农业经营主体均匀分布在［0，1］区间内的线型双寡头市场，农业经营主体在市场中的位置为x∈［0，1］，左端位置0表示以机适地Fs道路，右端位置1表示改地宜机Fd道路（图3）。假设农业经营主体单位面积农业机械化支付成本Ci（i=s、d），满足Cd＞Cs。农业经营主体从x点处出发在Fs与Fd之间选择农业机械化实现路径。假设农业经营主体的初始效用U足够大，与Fs、Fd距离hx2与h（1-x）2表示农业经营主体选择不同农机化道路的效用损失，即实际与理想之间的偏差，h表示单位偏好成本，h＞0。假设Ri（i=s、d）表示单位耕地面积机械化后降本增产增加的收益，设ΔR=Rd-Rs表示单位耕地面积采取“改地宜机”比采取“以机适地”增加的收益。假设Bi（i=s、d）表示分摊到单位耕地面积的机械化全部成本，ΔB=Bd-Bs表示单位耕地面积采取“改地宜机”比采取“以机适地”增加的成本。假设政府只对“改地宜机”进行补贴，单位耕地面积的补贴金额T=ρ（Bd-Bs），ρ表示补贴程度ρ∈［0，1］，满足Cd+T=Bd、Cs=Bs。

假设农业经营主体在x点处到Fs、Fd选择丘陵山区以机适地与改地宜机的最终净效用相同，即有

U+Rs-Cs-hx2=U+Rd-Cd+T-h（1-x）2（1）

由式（1）可得Fs的需求量

Ns=∫x0dx=x=（1-2ρ）ΔB-ΔR+h2h（2）

Fd的需求量Nd=∫1xdx=1-x=（2ρ-1）ΔB+ΔR+h2h（3）

由式（3）可得аNdаρ>0、аNdаΔR>0，这表明随着补贴比例的增加、单位耕地面积“改地宜机”比“以机适地”增加的收益越多，农业经营主体从“以机适地”向“改地宜机”转变的概率就越大。

3.2 政府改地补贴标准的测算

丘陵山区农田宜机化改造势在必行，但要考虑投入产出的经济性，满足农田宜机化改造产生的净现金流NPV>0，即

NPV=∑CFt（1+r）-t=∑Rt-Ct（1+r）t≥0， t=1，2，…，n（4）

式中：CFt——丘陵山地从农田宜机化改造起产生的现金流，是现金流入Rt和现金流出Ct的差额；r——贴现率。

宜机化改造的资金投入主要涵蓋两个方面：农田建设和建后管护。在农田新建方面，资金投入记为Cm，建设范围包括农田水利设施改造、土壤改良、农田防护等配套措施。至于建后管护，费用标记为Ce，主要覆盖工程建设完成后的保障和财产维护。从国内引入保险机制的情况来看，建后管护的年均每hm2保费约为3000元左右。

宜机化改造的收益增加Rt包括作物增产收益和生产成本节约。据测算宜机化改造改善土壤条件后粮食产能增加10%～20％，粮食产量提高1500 kg/hm2左右，农田抗灾减灾能力提升，受灾面积和程度同比减少。宜机化改造后的成本节约包括水、肥、药、人工，以节省人工为例，丘陵山地“以机适地”采用微型机作业，一天耕作面积0.3 hm2，远低于宜机化改造后大型农机日均作业6.67 hm2，仅这一项节约机手劳务费近1500元/hm2。由于宜机化后集中连片，适合大型机械规模化经营，若改造后的土地统一流转实行规模化经营，农户增加土地租金6000元/hm2左右。

根据上述分析，可估算出农田宜机化改造后的现金流变化（表2）。

若管护不到位农田基础设施使用寿命通常只有5年，管护到位则可以长期正常使用。贴现率r取10年期国债利率2.88%，并将表2的数据代入式（4），可得

NPV=3 0002.88%-C0≈104175-Cm≥0（5）

由式（5）可以看出，只要Cm≤104175，宜机化改造在经济上就可实施。从目前情况来看，丘陵山地宜机化改造主要集中在15°以下耕地，现有相关改造案例中耕地坡度在2°以下的通常成本在30000元/hm2左右，坡度在2°～6°之间的耕地在45000元/hm2左右，而6°～15°成本则为60000元/hm2，根据式（5）可知，改造成本均低于104175元/hm2即可有营收。但是从经营主体对农田建设的投入决策是能尽快收回投入本金且回报率高于10年期国债。实践中一般实体企业要求8年投资回本、内含报酬率IRR在10%左右。

NPV=∑8t=0CFt（1+IRR）-t=3000［1-（1+10%）-8］10%-C0（6）

由式（6）式得C0≤15990，表明经营主体对宜机化改造愿意投入的资本为15990元/hm2。这与耕地坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的实际改造成本在30000元/hm2、45000元/hm2、60000元/hm2左右相比存在明显差距，需要政府对坡度在2°以下、2°～6°和6°～15°耕地宜机化改造分别提供15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2补贴补齐超出农业经营主体投入意愿部分。

丘陵山地宜机化改造具有正外部性，政府进行补贴是其履行公共管理职能的体现，有利于农业经营主体高产稳产增收以及改善农业农村生态环境的脆弱性，进而增加农业农村社会保障功能。在实际操作中，政府的投入还可以通过土地发展权异地交易获得补偿，具体表现为新增耕地指标收入、增减挂钩结余指标流转收入、耕地占补平衡指标交易收入等。丘陵山地宜机化改造后往往能增加一些耕地面积，从四川中江、蓬溪、武胜和重庆垫江、永川、忠县等地的几宗宜机化改造项目调查数据来看，有些项目新增耕地面积达10%以上，但大多数项目新增耕地面积在7%左右，遵循谨慎性原则，本文取宜机化改造后新增耕地面积比例为7%。新增耕地指标交易价格在东部发达省市为150～225万元/hm2、中西部欠发达省市为45～75万元/hm2，新增粮食产能指标交易价格在东部发达省市为15～75万元/hm2、中西部欠发达省市为45000～75000元/hm2。考虑到宜机化改造主要在中西部欠发达地区，新增耕地指标取37.5万元/hm2、新粮食产能指标按4.5万元/hm2，这样每hm2地宜机化改造后可获得土地发展权交易款37.5×7%+4.5≈7.5万元，基本上可以覆盖政府对农田宜机化改造的补贴支出。

4 丘陵山区改地宜机实证分析

4.1 “改地宜机”的国际经验

日本和韩国是山地农业机械化程度较高的国家。日本丘陵山区占国土面积约80%，目前日本已将全程机械化推广至经济作物。韩国2/3国土为丘陵山地，通过60年的土地改良和整理，截至2017年水稻种植、插秧和收割的机械化率都达到100%。

财政支持方面，日本农田建设平均投入超过69万元/hm2［4］，80%以上由政府承担，其中面积较大的农田建设投入政府承担96%，工程有效长达30～50年。韩国政府承担小型农田建设全部投入，在1962—2006期间对农田建设的财政投入高达11.48万亿韩元，其中80％是中央政府直接投入［10］。韩国将政府补贴与相关部门低息贷款相结合促进农业规模化经营，政府通过适当提高合作社和具有一定规模的家庭农场补贴比例，确保宜机化改造的集中连片土地掌握在农业规模经营主体手中。

法律法规方面，日本自1949年颁布《土地改良法》以来，已实施八个土地改良计划，并配套推出其他法律法规，如《农地中间管理机构法》和《山村振兴法》；韩国自农业机械化起步以来，陆续通过《农业机械化促进法》《税收减免法律条例》《道路交通安全法》《兵役法》等，这些法律都推动农业机械化发展。如《兵役法》规定农机维修工人可以免除兵役，大大提高农民对农业机械化的参与度。

技术标准方面，截止2021日本在土地改良事业计划设计上出台八个国标，涉及农地开发、土地改良、暗渠排水、农道、旱田农场整备等方面的设计基准。韩国关于农机手的培训由上到下可以分为三种水平的训练课程，训练对象依次为教练或技工、省级相关工作领导或操作者、乡镇农机手，而在售后方面明文规定农机供应商和制造商承担售后责任。

农户参与方面，日本由土地改良区15户以上农户组成农民自治组织，除一些规定项目以外，其他项目实施需经组织中2/3农户同意，实施资金方面农户对项目占投资比3%～23%，政府对土地改良项目支持力度也不断加强，具体表现为对不同建设主体、建设项目进行补贴，激发市场活力，提高农机社会化服务［27］。

4.2 “改地宜机”的国内实践

中国台湾地区从1958年开始实施农地重划，耕地集中率平均达到86%，并于2000年左右基本实现农业机械化，田块直接临路比例几乎全覆盖［28］。其他国内丘陵山区的农业机械化起步较晚，但近年来的努力也取得了显著成效。农业机械化管理司2020年11月发布的11个首批丘陵山区农田宜机化改造典型案例（其中重庆有3个案例，山西有2个案例）以及中国台湾的案例如下：

（1）台湾：一是对土地进行“农地重划”，扩大单个土地面积，促进农业集约化生产与管理；二是成立农会解决从种植、灌溉到收购、包装、运输等环节的组织零散化的问题；三是加大对农机研发投入，科技对台湾农业机械化发展贡献率高达60%以上；

（2）重庆：一是在项目对象选择上遵循循序渐进原则，前期以浅丘坡地地形改造为主；二是依靠合作社或有效市场企业为媒介，聚集各农户资源以形成“合作社＋农户＋基地”或“企业＋农户＋合作社”的运作模式；三是确保整治内容的专业性与整治模式的多样性，基于改造项目地的资源禀赋设置改造方案；

（3）四川：一是土改强化顶层设计，重视整体规划，搞好路网和排灌设施配套；二是加强前沿科技的运用，推进智能灌溉系统落地进行数字化灌溉管理；三是注重公众的参与，鼓励群众监督，夯实群众基础；

（4）貴州：一是整合中央和市级农业综合开发建设高标准农田项目进行项目资金打捆使用，使各方利益联合；二是在政策上完善农技推广和土地宜机化改造配套政策措施，通过土地集约化经营推进发展；三是推行“龙头企业＋专业合作社＋农户”，以龙头企业推动合作社发展，培育经营主体；

（5）广西：一是坚持“普中有特”，因地制宜，稳步推进，确保改成一片达标一片；二是建立“谁用谁建、先建后补”等长期有效机制，缓解业主压力；

（6）湖南：一是对质量严格把控，项目实施过程成立工程理事会，对各个施工区域进行技术管控及质量监督，对不达要求的区域勒令重新整改；二是明确目标建设内容不能“为了改造而改造”，出台宜机化地块改造的内容及技术要求，明确哪些地不能改，能改造的地又应该怎样改等；三是调动农民积极性，发展集体经济；

（7）安徽：一是将“小改大、坡改缓”宜机化改造与高标准农田建设配套实施；二是提前做好宣传创造良好的施工环境；三是施工过程做到“三同时”，设计、施工、监理同时进场确保施工质量有效控制；四是充分利用当地闲置劳动力开展宜机化改造增加其收入并增强其主人翁意识；

（8）陕西：一是坚持经营主体承包实施宜机化改造；二是开展示范区带动发展，改造示范区以培育典型，引导推进；三是对区域基础设施配套“一社一区”建设模式，改造一个区块，建设一个农机专业合作社，服务作业一片区域；

（9）山西：一是按照总体设计、挖填平衡的原则将田面坡度改造至5°以下；二是严格遵循“定额补贴、差额自筹”的特点，形成“省级补贴＋市县级配套资金＋主体自筹”格局；三是重视土壤熟化和地力的提升，在改造过程中对表面土壤层进行剥离和回填，在改造完成后通过秸秆还田、施有机肥等提升地力；四是通过签订管理责任书加强改后管护。

4.3 “改地宜机”的现实困境

4.3.1 建设前期存在的问题

1） 配套法律法规有待完善。我国2004年出台《农业机械化促进法》，对农机开发、质量监管、农机推广以及农机购置政策进行了制度规范；2019年，农业农村部发布《丘陵山区农田宜机化改造工作指引（试行）》，该指引强调了在丘陵山区推进田间机耕道和农田作业设施的建设。然而在涉及丘陵山区农田改造后的土地管理方面未能做出明确规定，这导致部分土地存在“建设而不善治”的情况；2014年颁布《高标准农田建设通则》，并于2022年再次修订，增加“多元参与”原则，鼓励各类社会资本参与建设。与日本和韩国相比，我国“宜机化”改造的法律法规还比较粗略，需要在实践中不断完善。

2） 项目资金来源渠道单一。目前有关丘陵山区宜机化改造项目依旧由政府主导或牵头，政府的财政补贴占整个项目投入资金的50％以上。多数省份对丘陵山地宜机化改造执行的是22500元/hm2的高标准农田建设投入标准，由中央、省、市县级财政分别承担15000元、6000元、1500元，但丘陵山地宜机化改造成本要45000元/hm2左右［7］，一些地方甚至要超过75000元/hm2，需要广泛吸纳社会资本弥补资金需求缺口。如湖南慈利改造67hm2山地总投资350万元，依靠政府投入50万元撬动农机专业合作社跟投300多万元，社会资本和农民投入的积极性得到充分释放，项目改造更加符合农业经营主体的种植需要，避免了建后农田搁置。

3） 与产业规划衔接不够紧密。在宜机化改造的实施过程中，许多部门并没有清楚界定改地是为了“宜机”还是“宜种”，这导致在进行宜机化改造时过于关注近期的利益而忽视长期的效益。《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》明确建设重点区域、限制区域和禁止区域，严禁毁林开山造田，防止破坏生态环境，但实践中水稻上山或毁林改地仍时有发生。宜机化改造一般由政府发放专项资金或进行补贴，社会主体参与度不高，建设出来的项目往往与实际需求脱节，有的设计内容不能满足群众生产需要，媒体曝光的甘肃庆阳西峰区项目就是典型例子。

4.3.2 建設过程中存在的问题

1） 缺乏统一技术标准。2019年《丘陵山区农田宜机化改造工作指引（试行）》出台，该指引针对地块选择、改造内容和整治标准等方面进行规范，但整体来看仍然较为简略。技术标准的完善才能确保使整个丘陵山区宜机化改造过程有章可循，有规可查。例如日本将项目分为农区、耕作区、耕区，其中耕区为最小单位，规定单位耕区为宽30m、长100～150m，面积0.3～0.45hm2。参考重庆市的改造案例对改造对象进行细分，对原始坡度在10°以下连片土地进行缓坡旱地改造为条状或带状布局，对原始坡度在15°～25°的坡地进行梯台旱地改造成梯台面净宽为5m或8m以方便农机耕作。

2） 对技术标准执行不严。技术标准的严格贯彻是确保项目建设优质的前提，对施工建设标准的严格执行是项目建设成功的必要条件，例如广西田阳在施工时成立质量领导小组，形成监督组、监理方、施工方三级质量保障体系。在宜机化改造过程中有部分项目没有按照改造标准或项目设计标准严格执行，造成前期耕地地力下降，甚至存在跑冒滴漏、偷工减料等问题，如媒体曝光的江苏滨海县项目，最后导致无法验收、质量走样，造成对人力、物力、财力的浪费。

3） 利益相关方缺乏协作。宜机化改造过程中有两种经营模式：“企业＋专业合作社＋农户”或“专业合作社＋农户”。经营主体内部之间的沟通合作有利于宜机化建设的有序推进，如贵州仁怀在推动高粱生产全程机械化过程中采取的是“龙头企业+专业合作社+农户”的产业经营模式，在项目建设过程中各方多次协商、通力合作、对相关问题达成一致意见，推动项目高质量完成。但经营主体的多样性导致各主体经营目标不一致，各方若不能及时沟通问题，则容易导致项目拖延工期、贻误农时。

4.3.3 改造完成后存在的问题

主要是缺乏监管与维护。重建轻管问题比较突出，出现“只改不管”、管护不到位、年久失修等现象。一些宜机化改造项目由于前期产业规划不到位，建成后没有将农田及时投入使用，项目建成后出现闲置或未按照产业规划进行使用，导致项目建成后成为撂荒地，既影响国家粮食安全，也导致前期建设投入没法获得投资回报。

5 结论与启示

5.1 结论

“以机适地”和“改地宜机”是丘陵山地农业机械化的两条基本道路。“以机适地”是从农机研发入手通过农机小型化来适应丘陵山地地形，相当于修盘山曲道，工作效率的改进有限；“改地宜机”是通过改善农机作业条件，使丘陵山地用上大动力、高效率农机，相当于遇水架桥、逢山打洞修高速路，能从根本上扫清丘陵山区农机化发展障碍。“改地宜机”涉及大量土木工程，前期投入成本高，需要政府对超过农业经营主体投入意愿部分提供补贴，考虑到财政投入有限，应依次改造坡度在0°～2°、2°～6°、6°～15°的耕地，对15°以上土地原则上不改造。但也需要注意对于短期内无法获取财政支持进行宜机化改造的丘陵山地依旧可种植蔬菜、花椒、柑橘、牧草、花卉等机械化水平较低的经济作物。

5.2 启示

1） 加快法规与标准的制定。丘陵山地农机化前期投入大、耗时长，从开始改造到基本完成需要有完善的法规和严格的标准提供保障。如日本的土地改良设计包括排水、农道、农地保护、农田开垦、集水利等数十项标准，形成完备的标准体系。在法律法规上应结合现有《农业机械化促进法》出台有利于丘陵山区农业机械化改造的法规，在《高标准农田建设通则》和《丘陵山区宜机化地块整理整治技术规范》基础上细化丘陵山区农作物种植标准、农业机械化作业标准、特色产业机械化配套标准、宜机化改造规划设计标准等，用农机标准化带动土地整治的标准化。

2） 资金投入多元化与优化。在以往农机化补贴中，政府针对农户直接开展购机补贴，容易扭曲市场农机价格，可考虑逐渐将直接补贴转变为增加低息贷款，从而减少政府直接投资，增加社会资本投入。可借鉴韩国经验，降低对小农户补贴比例，增加合作社或家庭农场补贴比例，促进土地集中化、规模化经营。根据实践经验，农田宜机化改造能够扩大约10%的耕地面积，地方政府应被授权将多余的耕地面积用作占用耕地指标，以实现增减挂钩的交易，以助力改造资金的筹措。

3） 要坚持规划先行先易后难渐次推进。我国农机化薄弱区域主要集中在西南、西北与东南的丘陵山区，考虑到成本投入与改造难度等原因，优先对15°以下的耕地进行改造。从水土保持角度看，25°以上耕地是不宜进行耕作的，应退耕还林还草；15°～25°之间的耕地应以发展林果业为主。实践中发现，政府补贴到位，但由于农户配套资金不到位，导致宜机化改造费用不足影响工程质量的现象依然存在，建议优先支持土地集中流转给新型农业经营主体、资金配套到位的宜机化改造项目。同时考虑到，财政资金有限，政府应坚持先易后难优先支持颇多较小的耕地开展宜机化改造。

4） 要坚持建管用一体化管理。要坚持农田建设与耕地地力提升并重，新建与改造提升并重，拓展建设规模与提高建设质量并重，农田建设与管护利用并重，制定和完善宜机化改造后的管护制度，落实管护资金，明确管护主体，压实管护责任。管护机制可探索引入保险机制、购买第三方服务、委托专业化机构等市场化方式。严格农田宜机化改造的考核监督，压实属地责任，严查项目工程偷工减料、跑冒滴漏等违法违规行为，对农田建设过程中出现的质量不合格、偷工减料、弄虚作假等风险隐患，发现一起、查处一起、绝不姑息，对涉嫌违法犯罪依法严惩。

5） 要加强多部门间协调联动。丘陵山地农机化涉及的水利工程、农村道路、土地开发、农田整治等多个部门，项目的顺利实施需要多个部门加强沟通协调，同时把分散在多个部门的资金打捆使用，可以为高标准完成农田宜机化改造提供充足的资金保障，在实施过程中可借鉴贵州仁怀案例推行“龙头企业＋专业合作社＋农户”的产业化经营模式，结合农村“三变”改革，通过土地流转集中将“农民变股东、资金变股金、资源变资产”，让农民以带土地入股方式参与生产经营，促进社会资金多元化投入，提高农民参与农田宜机化改造的获得感和积极性。

参 考 文 献

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基金项目：国家社会科学基金项目（19XJY022）;教育部人文社科重点研究基地成渝地区双城经济圈建设研究院平台开放课题（2022KFJJ037）

第一作者：邵腾伟，男，1974年生，重庆人，博士，教授；研究方向为农业技术经济。E-mail： shaotw@126.com