强化规划支撑 服务乡村振兴

芦艳艳 熊广成

开展农村集体经营性建设用地入市试点工作以来，河南省各地认真组织，积极探索谋划，已经取得初步成效。但在如何合理确定农村集体经营性建设用地的入市规划条件方面，各地理解不一。国土空间规划如何为入市提供重要的技术支撑，入市又将给村庄规划和乡村空间治理带来怎样的影响，成为当前亟待研究解决的问题。

开展入市工作对规划的影响

加快村庄规划编制进度。多年来，受传统规划管理理念及政策法规影响，村庄规划基础相对薄弱，规划重点主要放在耕地保护方面，对建设用地的管控相对粗放。目前，各地虽大多数已编制了美丽乡村规划、人居环境整治提升规划、传统村落保护规划等相关规划，但此类规划大部分停留在村庄环境整治和基础设施建设完善上，未编制相关指标和图则，对入市工作的指导性不强。自然资源部对此轮试点提出明确要求，开展农村集体经营性建设用地入市必须以符合国土空间规划为前提。因此，必须加快推进国土空间规划编制，尽快实现村庄规划全覆盖，明确入市地块的出让条件，落实入市规模、控制指标、空间布局等控制性指标和引导性指标。

促进村庄规划引入利益调节机制。入市的主要目的之一是实现国有建设用地与集体建设用地“同权同价同责”。如何通过空间规划布局调整缩小各村镇间的收益差距，并保证各自发展的公平性，是国土空间规划编制工作面临的又一项重要挑战。村庄规划本质上是一项公共政策，需要平衡公共利益、个人利益、资本利益。从保障经济利益的角度说，村庄规划通过推动项目顺利实施，保障集体经济组织和受让人合法权益。从保障公共利益的角度说，村庄规划一方面通过优化布局，合理安排公益性用地与经营性用地的比例，保障居住、公共服务等民生空间，避免市场化行为过度挤压公共空间；另一方面，通过促进农村集体经营性建设用地入市，有效缓解征地制度引发的矛盾与冲突，保障农民权益。

优化提升村庄规划的规模布局。此轮入市必须为存量建设用地，这意味着国土空间规划只能在盘活存量建设用地上做文章。新时期，传统粗放式的发展道路难以适应发展要求，村庄规划要树立“存量规划”理念，推进土地节约集约利用。在入市试点的村庄规划编制过程中，通过空间布局优化，调整处于不同区位的经营性建设用地进行布局，或集中分散的零散小规模用地，从而提升土地价值。

入市背景下做好规划编制的策略

树立存量规划理念。加大对乡村闲置地和废弃地再利用的力度，以挖潜存量、布局优化等方式，增加经营性用地总量，提供更多可入市的资源。同时，做好规划预留，以满足村庄未来发展需求。对于异地入市项目，如将腾挪出的建設用地指标调整到产业集聚区的地块，或是其他符合入市条件的地块，往往无需新增布局，符合建设减量目标；对就地入市项目，为更好地实现土地节约集约利用，应优先考虑存量经营性用地资源，并通过盘活零星分散的存量建设用地，逐步提高土地利用效率，实现建设用地指标的总体减量。

构建符合农村特性的规划管理指标。经营性用地的管制强度对其价值会产生重要影响，既不能任其自由建设，也不能过度约束导致用地缺乏发展弹性。可参照城市控制性详细规划对农村集体经营性建设用地进行管理，明确用地边界、面积、开发强度等指标，便于用地审批。通过控制性详细规划管理图则，采用刚性与弹性相结合方式，细化入市地块规划条件。刚性管控生态保护红线、基本农田、用地面积、建筑高度等，弹性管控风貌、产业、建筑风格等。

保障粮食安全、保护生态环境。入市背景下，村庄规划编制需要综合权衡生态保护、耕地保护与产业发展的关系。商业、服务业用地往往布局在生态环境较好的区域，或者与农业发展相结合，形成农旅融合类项目。在符合相关生态管控、耕地保护要求基础上，可充分考虑环境容量，综合确定布局位置和建设规模并明确相应的管控要求。工业用地除少数农产品加工外，与生态空间、农业空间往往存在冲突，需要通过设立项目准入清单和负面清单等方式，严禁新增有污染的工业，并逐步腾退现状污染企业。（作者单位：河南省自然资源监测和国土整治院）