兵团农田补助资金项目预算绩效评价研究

赵丽娜，王佳丽，郭 红，吴晓琳，曹莉媛

（新疆科技学院，新疆维吾尔自治区 库尔勒 841000）

农业作为新疆生产建设兵团（以下简称兵团）的主要产业，为兵团经济做出了卓越的贡献。但兵团农田数量有限，且多数农田地处沙漠边缘、风头水尾，受风沙、盐碱、水资源等因素的制约，总体质量不高。鉴于兵团独特的地理位置、耕地利用特点，以及屯垦戍边的职责使命，通过高标准农田建设进行农田改造势在必行。兵团作为全国最大的农垦区之一，严格落实耕地保护政策，严守耕地红线，积极开展高标准农田建设，不断改善农田本底条件并完善基础配套，农田补助资金投入金额较大，2019 年兵团用于高标准农田建设项目的农田补助资金金额高达133 410×104元。为确保中央财政及兵团本级财政等资金的有效落实，对兵团农田补助资金项目进行预算绩效评价十分必要。

1 项目概况

2019 年，根据国家及自治区高标准农田建设的整体规划，依据下达到兵团的具体实施任务及目标，兵团农业农村局向兵团各师下发了2019年高标准农田建设任务。2019年农田补助资金项目共涉及承担高标准农田建设任务的10 个师，根据各师的气候特征、地形地貌、土地利用情况及农业产业布局等条件综合考虑，选定以粮食、棉花、糖果等农业项目为主的6 个师作为绩效评价对象。本次绩效评价范围内的6 个师共涉及农田补助资金41 695×104元，其中，中央财政资金37 030×104元，兵团本级财政资金4 665×104元；涉及高标准农田建设任务20 666.7 hm2，其中，田间高效节水灌溉12 866.7 hm2，具体内容如表1所示。

表1 绩效评价对象概况Tab.1 Overview of performance evaluation objects

2 实证分析

2.1 项目权重分配

本文结合构建的兵团农田补助资金项目预算绩效评价指标体系，为确保指标体系的实用性，对发放的20份专家评分数据进行整理汇总。通过SPSS软件对调查问卷进行信度及效度检验，计算得出的Cronbach α系数（克朗巴哈）系数、KMO及Bartlett值[1-2]如表2所示。

表2 调查问卷信度及效度检验结果Tab.2 Test results of questionnaire reliability and validity

表2 结果表明：0.7＜Cronbach α系数＜0.8，说明调查问卷研究数据信度较好；p 值＜0.5 表明问卷效度良好；0.7＜KMO＜0.8 表明适合从调查问卷中提取信息。上述检验结果表明，农田补助资金项目的预算绩效评价指标体系的构建有效。

邀请数位资金绩效和管理方面的专家以及高标准农田建设项目的实施人员等组成专家组，参照依据1-9标度打分法，构建各层次的对比判断矩阵，结合MCEAHP 软件完成后续计算流程，得出的各层级指标权重赋值[3]如表3所示。

表3 农田补助资金项目预算绩效评价指标权重汇总Tab.3 Summary of weights of performance evaluation indexes of farmland subsidy funds project budget

2.2 预算绩效评价结果

兵团农田补助资金项目预算绩效评价整体得分为89.14 分，评价结果为“良”。通过本次预算绩效评价结果来看，兵团农田补助资金项目整体上运行良好，项目的实施对于农田质量、农民增产增收等方面有大幅度改善，但仍存在以下几个方面的问题。

（1）预算执行率低。项目整体的预算执行率为70.08%，仅有2 个师的预算执行率达到项目整体水平，项目整体预算执行度不高，资金到位金额与实际拨付支出金额不匹配，存在一定数量的资金结余。

（2）制度执行有缺陷。一是未能严格按照《农田建设项目管理办法》中的规定执行，在工程项目验收后，存在项目未移交、移交材料不完整的情况；二是未严格遵守相应的财务制度及专项资金管理规定，对农田补助资金未进行单独核算；三是在项目档案上，资料整理不及时、不完整，分卷混乱及归档不符合要求。

（3）项目执行不到位。一是在项目施工中，资源分配不均衡，项目谋划不合理，对项目的验收合格率产生一定影响；二是工程项目进度滞后，项目施工所需材料无法按时供应，导致项目的实际工程周期超出计划工程周期，无法按照项目批复要求按时完工，产出的时效性无法得到有效保障；财政资金补助低于财政标准1 200元/667 m2；三是项目后续管护不到位，对高标准农田建设的可持续性产生影响。

3 对策建议

3.1 加强预算资金监管，提高预算执行效率

3.1.1 强化资金日常管理

首先，完善资金管理制度，规范资金的管理及使用，做到专款专用；其次，根据项目施工周期及资金总额，细化预算执行周期，开展预算跟踪评价，定期评估预算执行进度；再次，建立良好的协调沟通机制，畅通沟通途径；最后，对于项目结余资金，要及时收回。

3.1.2 完善资金监管体系

不断完善预算资金的监督监管机制，设置独立预算监管机构，保证监管机构的独立性。丰富监管机构内部构成，形成管理层主导，业务人员和财务人员等多业务融合的混合式监管，强化对预算资金的动态监管。

3.2 提升业务人员能力，强化专业人员队伍建设

3.2.1 完善人才培养机制

农田补助资金项目具有一定的专业性、复杂性，各师乃至兵团在制定人才培养机制时，要以共性的人才培养方案结合特殊的人才需求，构建多维度、多层次、多学科的复合培养机制，建立“源头培养，全过程培育，动态调整培养”的全员培养体系。以专业知识培养为主，其他领域知识涉猎为辅，告别单一领域型专家，形成复合型专家队伍建设格局。

3.2.2 开展复合型业务培训

首先，依据岗位技能需求，在财务知识、档案管理、工程实施等专业领域开展基础业务培训、继续教育，促使各岗位人员及时了解最新政策法规、制度规范及工作开展流程等，提升人员业务素质水平，强化责任意识，实现各岗位工作规范化管理。其次，定期组织测试、技能比赛等，检验业务能力，鼓励参加国家资格证考试，对表现优异的人员予以表扬奖励，以此带动单位员工的积极性。最后，农田补助资金项目各环节环环相扣，单一知识技能型人才无法满足项目需求，需在专业领域培训的同时，辅以其他流程及领域的知识涵盖，如：负责档案管理的人员要求其熟悉项目施工过程；财务人员除专业领域外，也需要了解项目各环节进程并具有相关的农田建设类知识，各流程各领域相互了解，更好地促进项目整体效益的实现。

3.2.3 创新培训培养路径

充分融合多样化的教育资源，拓宽教育方式，形成新的培养路径。首先，改变传统模块化培养培训方式，融合互联网资源，以动画、故事、实际案例等方式融入以往大面积文字教育，在保障知识结构的情况下增强培训趣味性。其次，探索分散性经验培养模式，例如开展老带新，师带徒等传帮带式培养模式，将经验及知识传授融入日常工作，以实操代替单一理论，增强知识融合性[4]。再次可以开展知识大讲堂、微课堂等轮流开课的方式，实现“师、徒”身份互换，从单纯的听、学、记，转变成为写、讲、评互动模式，增加培训的趣味性和参与感，同时增加对知识的吸收及掌握能力。

3.3 强化项目管理，保障实施效益

3.3.1 强调整体突出重点，确保项目时效

首先，完善项目组织管理流程，从项目总体目标出发，细化实施方案、资源分配方案、竣工验收方案及标准，建立从目标到施工到产出的全过程制度管理机制，做到有章可循，有规可依[5]。其次，加强项目进度管控及分析，以项目目标和申报批复文件为依据，细化项目施工计划（可根据计划周期细化到月、旬、周等）作为施工进度标尺，按标尺周期收集项目实际施工进度，分析对比实际进展与计划标尺存在的偏差，提出相应的解决方案，调整施工计划，确保项目按期完成。再次，要不断完善项目的风险防范体系，针对可能出现的突发状况制定相应的应急处置方案，设置应急处置专班。

3.3.2 实行统筹谋划，保障项目效益

农田补助资金项目施工内容涵盖范围广，在项目施工过程中，容易出现偏重有形实体而忽视无形综合配套的情况。可以通过梳理项目整体，根据各环节主体目标及配套等对资源统筹分配，加强植被存活、土壤改良等方面的成效监测，实现资源按需分配，若出现无形配套不达标或存在资源冲突的情况，及时调整改进，确保项目的质量和效益能充分发挥。

3.3.3 强化后期管护，提高可持续性

农田补助资金项目属于民生项目，更多的是通过项目后期的管护及维护所带来的持续增产增收，注重长期的可持续影响[6]。首先要健全管护机制，明确管护主体、管护范围和项目管护期，建立专人专责常态化管理机制，落实后续管护主体并监督其落实后续管护措施。其次，建立工程资产台账及配套的管护档案。按照“一块地一档案”的原则，充分落实专人专管，加强日常巡查，对各项目地块逐一进行登记和核查，并留存管护照片，归档保存，以便后期核查。

3.4 统筹资金安排，保障投入力度

财政资金单位面积补助标准是高标准农田建设对投入资金的最低要求，是由财政部以省份为单位加权平均计算，各省财政资金单位面积补助标准存在差异，兵团的财政补助标准要求不低于1 200 元/667 m2。为保证在项目实施过程中，高标准农田建设的单位面积投入符合补助执行标准，应综合考虑项目涵盖的建设内容、设施设备、原材料价格及人工费用等，编制资金使用计划并严格执行，对产生的投资偏差及工程偏差及时纠偏，把握资金的使用及进度，有效控制项目投入，在实现建设目标及投入力度的同时最大限度地节约投资，提高资金的使用效益。

3.5 强化预算绩效管理，提升评价整体效益

3.5.1 提升预算绩效评价能力

首先，预算绩效管理工作要从转变思想认识着手，通过多种渠道加大宣传培训力度，进一步提高各业务部门及领导员工对全面开展预算绩效管理的重大意义的认识，推动各部门业务融合，强化落实主体责任意识。其次，不断规范预算绩效评价的操作流程，同时强化相关的人才培养。以规章作为工作指引，人才培养作为改善路径，充分实现预算绩效评价的科学高效。同时，将各部门及干部职工在预算绩效评价中的整体表现与工作考核、干部选拔、表彰评选等形成联动机制，有效提高业务部门及领导干部对预算绩效评价的重视和行动自觉，切实改变“评与不评一个样，评好评坏一个样”的思想认知。

3.5.2 强化评价结果反馈和应用管理

为了更加有效地发挥社会公众的监督作用，应实现评价结果在相关平台的公开公示，加大公开力度，实现群策群力，以社会监督倒逼评价效率的提升。将评价结果与次年的预算资金安排及相关的政策调整相结合。同时将评价结果与各项考核、优秀评选、年底绩效、职位晋升等挂钩，将绩效结果与个人形成利益关联，实现层层压力传导，促进绩效评价的有效开展。

4 结语

本文以2019年兵团农田补助资金项目为案例进行预算绩效评价研究，评定高标准农田建设过程中农田补助资金使用与预期目标的符合性、资金管理的规范性、资金使用的有效性，分析评价结果，发现在高标准农田建设过程中影响农田补助资金使用效益的低效率因素，结合项目的产出及效益，有针对性地提出对策建议，切实提高财政资金使用效益，提升项目整体效果。探索农田补助资金项目预算绩效评价工作对于其他农田建设工程项目预算绩效评价工作开展的借鉴和参考，如农田防护工程、土地保护工程及农田水利工程等，最大限度地拓展农田补助资金项目预算绩效评价的应用研究。