深圳市规划引领实施新模式探索——以龙岗区公共配套设施为试点

倪 明 柯水松 宋 宁 张鸿雁 晏晶晶

深圳市规划和自然资源数据管理中心 广东 深圳 518000

公共配套设施建设涉及发展改革部门、规划建设部门、各行业主管部门等多部门协同，包括规划、计划、实施和管理四个关键环节，但目前从民生需求及建设现状综合来看，现有研究多关注公共配套设施的标准体系、规划编制、规划管理、建设实施等单个环节，亦有针对公共配套设施供给体系、统筹配置等方面的探索，但鲜有立足于规划引领指导公共配套设施实施落地视角的研究。基于此，本文以深圳市龙岗区为研究区域，探索建立公共配套设施规划引领实施新模式，通过“三个提前，一个基础”构建“规划-计划-项目”的高效传导，以期能实现规划到实施环节的衔接，推进公共配套设施项目落地。

1 公共配套设施建设现状与实施问题

1.1 规划与实施脱节

规划与实施脱节一方面表现为主体不一致，在现行体系下空间规划、五年近规、年度供应计划主要由市政府和规划部门主导，而实施更多由区政府和行业部门主导，忽视了公共配套设施的规划引导，无法满足市场经济条件下多元主体建设行为的实际调控需要[5]。另一方面，不同主体之间只能在某个环节进行协同，而无法做到全过程协同，这就会导致原来确定的规划、计划在真正实施时因外部环境的改变而发生变化，各部门之间难以形成合力，进而影响公共配套设施的落地实施效果，导致公共配套设施建设的整体效益难以保障[6]。

1.2 项目实施周期过长

城市公共配套设施建设包括规划、审批、建设和验收完成阶段，涵盖从投入使用到运营服务的全生命周期。于深圳而言，公共配套设施项目主要为民生建设项目，全周期包含项目前期策划、选址研究、报建审批、建设实施、竣工登记等各阶段，涉及事项繁杂、部门众多，建设周期非常长。而且，在公共配套设施项目建设实施过程中，经常在报建审批和开工建设时才发现需要协调的规划和土地问题，如法定图则、基本生态控制线以及涉及土地整备、城市更新等，这导致整个项目实施周期进一步拉长，不利于城市整体发展。

1.3 需求难以精准预测

从公配设施需求测算角度来看，设施配套供给与人的需求存在偏差。一方面，存在信息不对称现象，与公配设施相关的数据信息分散存储在各职能部门，例如现状信息主要在行业管理部门，而规划信息主要在规划部门。而行业部门的话语体系、数据类型和规划部门之间又存在差异，导致两者信息之间融合的难度加大。另一方面，公共配套设施资源投放精准性不足，“资源紧缺”与“闲置低效”并存，供给靶向性不足[7]，缺少需求模型支撑，而需求模型受政策影响较大，要经过长时间考验不断调整参数才能逐渐与现实趋同，需进一步优化以满足公配设施测算需求。

总体而言，面对公共配套设施实施面临的规划与实施脱节、项目实施周期长、需求难以精准预测等问题，难以满足实施灵活、高效管理的现实需要，需要探索一条基于公配设施需求迫切度和供应难易度的实施路径，指导公共配套设施靶向供给，进而实现公共配套设施的有序建设。

2 龙岗公配规划引领实施探索实践

2.1 试点背景

龙岗区是深圳东部区域的综合性服务中心、深圳高等教育国际合作中心、国际文体活动交流中心，针对城市规划实施率低、传导不足、部门计划不协同等问题，市规划和自然资源局联合龙岗区创新合作机制，于2019年签订《局、区共同推进规划国土管理改革与实践合作框架协议》，合力推动规划国土管理改革，探索公共配套项目实施新模式，实现公共配套项目从规划到建设有序衔接、高效落地。

2.2 框架思路

本文基于区局合作框架，通过“三个提前，一个基础”构建传导体系，提前谋划项目，提前发现问题，提前解决问题，将三年保障计划、项目生成、项目协调有机结合，并建设“公共配套设施一张图”提供基础支撑，推动公共配套设施项目从规划到计划、从计划到落地的高效实施。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视。”这充分说明教育信息化对现代教育的重要意义。很多一线教师给予信息技术高度关注，肯定了信息技术带给教学的诸多便利。但是通过访谈和实地调研发现，有些教师在观念上存在问题，习惯于使用传统的教学方式进行教学；部分教师认为能熟练操作一些基本软件、能从网上下载需要的教学资源，就是拥有信息技术教学能力。现在很多学校信息化教学设备资源得到快速发展，但由于教师的应用能力明显滞后于软硬件的发展，导致信息技术应用效果没有达到预期目的。是否还有其他因素在影响教师应用信息技术辅助教学，值得研究。

图1 规划引导实施新模式建设思路

2.3 建设内容

2.3.1 提前谋划项目：三年保障计划编制及动态更新

为衔接国土空间规划传导管控要求及建设项目实施，龙岗区创新机制，以问题为导向，从规划需求的紧迫程度及土地供应的难易程度出发理顺工作思路，主动对接相关职能部门，按照全面摸查、问题研判、路径指引、时序安排四个步骤。在分区指引指导下，编制三年用地保障计划，通过人口总量、人口结构推演综合研判公共基础设施未来三年供需关系，以需求为导向确定用地供给保障，提前为下一个三年做好“土地储备”。重点对供给缺口进行分级分类测算，建立“1区-11街道-78实施指引单元”的逐级传导机制，对1437个地块提出实施建议和用地项目清单，根据需求紧迫度优化规划设施功能，实现公共基础设施供需平衡及合理布局。

为保障三年用地保障计划动态更新，通过流程细化，设计了年度计划修编和项目申报两种情形。针对年度计划修编情形，以当年滚动计划作为下三年计划的初步方案，自动生成三年保障计划修编任务，并按照供需测算规则测算公共配套设施在各单元的人口规模、设施需求、设施供给、设施缺口情况，根据每个单元的缺口情况提供纳入计划、计划调整、改扩建、法定图则新增、更新新增、土地整备新增和单元捆绑等七种方案调整建议，指引方案调整。此外，基于合规性审查自动生成问题清单，可根据问题清单填写问题对应部门、具体工作任务和建议完成时间，明确公共实施项目实施时序、实施路径，形成任务清单，指引项目精准落地实施。

针对根据新形势需要进行项目申报的情形，项目完成申报后会形成问题清单、任务清单等，并展示分区规划指引结果，根据分区规划指引结果，如果没有缺口动态纳入三年保障计划；如果存在缺口，则触发相应单元计划的调整，从而驱动三年保障计划信息的动态更新。

图2 三年保障计划修编流程图

2.3.2 提前发现问题：公共配套项目空间论证

项目策划生成是项目单位提出建设意向、开展前期研究论证、初步落实建设条件并初步明确项目技术经济指标的阶段，是建设项目进入审批的必要条件。本文通过项目策划生成，提出龙岗区投项目空间论证，协同各部门论证项目的空间可行性，提前发现项目空间问题。在实施阶段，项目单位登记项目基本信息，若项目属于三年保障计划，则免论证，加速项目审批流程；若项目属于根据新形势滚动纳入的，协同各部门开展空间论证，实现对三年保障计划的动态调整以及公共设施一张图的动态更新。重点对三年用地保障计划项目（二类）和非三年用地保障计划项目开展空间论证，对要进行评估的用地进行核查分析，包括：规划、权属、用地现状、同类型配套设施现状等。核查结果按相应规则分类展示，辅助判断纳入三年保障计划的合理性和可行性，加速项目落地实施效率，实现对三年用地保障计划的动态调整。

图3 区投项目空间论证

2.3.3 提前解决问题：提前介入预整备

在三年保障计划统筹下，基于计划任务清单驱动各部门开展相应的实施任务，协同各部门共同解决问题，对需要开展土地整备的项目，以任务驱动的形式支撑提前开展准备工作，并督办工作进度，缩短项目周期，实现从“项目等空间”向“空间等项目”转变。

对于需要借助土地整备的三年保障计划类项目，将相关任务推送至整备中心，整备中心查阅相关信息，提前开展预整备工作，在项目策划生成后再督办整备前期工作，大幅缩短项目周期。整备中心按照要求填报进度，管理局汇总各个项目进度之后报送至区政府，进而加快土地整备前期工作，深化完善了协同任务实施能力。

图4 项目预整备流程

2.3.4 构建基础底板：建设“公共配套设施一张图”

公共配套设施一张图是规划引领实施新模式的基础。通过公共设施一张图强化龙岗区教育、医疗、文体、福利、消防、环卫、供应、油气站、行政办公、交通场站十类公共配套设施的资源整合，辅助各部门准确掌握各类公共基础设施规划建设情况，以创新的方式促进设施资源的共建共享，辅助提前谋划、有序推进各类公共设施建设。

在宏观层面明确全区公共配套设施的整体建设情况，精准掌握公共配套设施所处的规划、计划、审批、现状等实施建设状态，实时统计公共配套设施的建设数量、用地面积等信息。此外，基于供需分析的数字化测算规则进行供需分析，基于供需形势变化分析预警缺口情况，指引规划、计划及时动态调整。

在中观层面，为进一步强化规划对计划、实施的逐级传导作用进行分区指引建设，分析各街道、各单元、各片区的基本信息，以及公共配套设施的建设概况、规划要求和计划安排。通过规划要求，可进一步明确详细规划内已建、在建和未建的公共配套设施需求、缺口等规模情况；通过计划安排，可进一步明确计划的实施方向要求、实施路径建议和完成供应年度，辅助谋划未来三年的公共配套设施建设。

在微观层面可明确某一个公共配套设施的基本信息，精准掌握实施建设状态；还可以明确该公共配套设施在规划、计划、审批和现状各阶段的情况，详细掌握设施的全生命周期信息。

3 结论与展望

为破解城市快速发展面临的公共设施落地难问题，本文研究通过提前谋划项目、提前发现问题、提前解决问题，并构建“公共设施一张图”作为规划引领实施新模式的实践探索，以推动龙岗区公共配套设施的靶向供给、高效落地实施。其中，三年保障计划可以有效地将规划与实施相衔接，加强项目的动态传导实施；项目空间论证确保了项目可行性和高效性；预整备通过前置土地整备问题，大幅缩短了项目周期；公共设施一张图则强化不同层级、不同类型的设施资源整合，支撑各部门有序推进公共设施落地实施。

龙岗区作为试点率先探索了公共配套设施项目的规划与实施管理的衔接，为其他区域、其他项目类型在规划引领建设方面提供了一定参考。这一模式实践也为更好地应对城市快速发展所带来的规划繁多且协调不畅、执行力度不强等挑战提供了有益启示，有助于公共设施的高效落地，提升新时期城市建设管理能力，助力实现城市高品质发展和高水平建设。