制度引领农业科研单位内部控制优化路径研究

郭对田?马雪飞

制度的建立及能否科学有效地运行是衡量一个组织内部控制水平的重要标志。为了更好地探索优秀农业科研单位内控建设的先进经验，本文采用案例研究法，结合山东省烟台市农业科学院（以下简称烟台市农科院）的实际情况，分析了其内部控制现状，以及制度引领内部控制规范化建设经验，并剖析了制度引导内部控制优化的路径。研究结果表明，农业科研单位进行自身内部控制优化时，需要结合单位实际情况，找到适合本单位的内控优化路径，并且内部控制的核心制度要切实发挥好引领日常工作规范化、人员管理规范化和单位业务活动规范化的作用。

内部控制，作为组织内部管理的抓手，是风险管理的基石，也是实现良好治理的关键。在当前我国治理现代化要求环境下，提升组织治理能力势在必行，而组织治理能力体现在使用权力运行的影响力、控制力以及后果方面，最终反映到单位层面就是业务运行要素要有序高效运行。内部控制的实施运行是微观组织治理现代化的基础，应与制度变迁相匹配，否则难以满足利益相关者需求。为了促进各级行政事业单位内部控制路径的健全和完善，提高其自我管理能力，从2012年11月财政部发布《行政事业单位内部控制规范》至今，《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度》等文件相继发布，各地方政府也纷纷发布相关配套政策，比如2017年7月，山東省财政厅发布了《山东省行政事业单位内部控制手册》，旨在推动山东省行政事业单位实施内部控制，加强风险防范机制，推动对机关经济活动进行有效管理，并在此基础上提出了相应的建议。

为推动烟台市市级行政事业单位的内控制度建设，烟台市财政局于2022年5月发布《烟台市市级行政事业单位内部控制风险评估操作指南》。基于此背景，本文以烟台市农科院为研究对象，对农业科研单位内控建设先进做法进行逻辑挖掘，以期为其他农业科研单位内控制度的完善提供参考依据。

一、烟台市农科院案例介绍

烟台市农科院是一家以财政拨款为主的综合性农业科研一类事业单位。始建于1958年，其前身是烟台市农业科学研究所，1998年10月撤除研究所，并建立科学研究院。“七五”以来，其连续几次在农业部举办的国家农业研究机构科学研究水平评价中进入“百强”行列。在“十一五”评价中，在各省级农业研究机构中排名第四，在山东省排名第一。随着国家不断提高对农业的重视程度，农业研究机构不断加大研究计划的实施力度，同时也加大了研究经费的投入。与此同时，随着市场竞争的日益激烈，农业科研单位的经营管理也变得更加复杂，这也导致了农业科研单位的内控风险变得更大。所以，优化农业科研单位的内部控制，加强风险防范和控制，对保障农业科研单位的正常运营和发展有极其重要的作用。

烟台市农科院多年来一直十分重视内部控制领域的建设，经过长时间的努力，在内控方面取得了不小的成就，具体演变历程如图1所示。烟台市农科院的管控架构分为三个层次：业务层面控制、单位层面控制和内部控制自我评价层面控制。在业务层面上，烟台市农科院在日常经营活动中，运用过程控制，在经营过程中融入制约和平衡机制，对经营活动中可能出现的各种风险，尤其是对农业科研单位六大核心业务活动都进行了科学、合理的管理。在单位层面上，烟台市农科院成立了内控执行领导小组，在内控执行小组的指导下，明确了农科院的职能与工作机制，建立了各部门与关键岗位责任制及风险管理体系。在内控自我评估层面上，烟台市农科院通过对内控制度的制定与实施情况的评估，不断改进内控制度。

烟台市农科院结合当前农业科研单位经济活动的特点，充分考虑了工作管理需求，规范了六个方面的基本业务流程，确保各种经济活动合法合规，经济行为有章可循。同时，烟台市农科院将制衡机制嵌入到单位内部管理制度当中，以提升单位自我监督和约束能力，实现对经济活动风险控制的“关口前移”。建立了定期的风险评估机制，根据农业科研单位的特点及外部环境的变化，尤其是国家科研政策出台的规定，定期或不定期识别、分析和应对重大风险，以有效防范舞弊和腐败行为。烟台市农科院还通过建立“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的预算管理体系，全方位、全过程管理各项经济活动，并有机结合六大核心业务，形成了单位全域、全流程管控合力，助推农科院管理不断创新，效益持续提升。此外，烟台市农科院为了提高核心管理业务的运行效率，不断引进和开发信息化技术，目前已经通过平台化实现了整合，极大提高了单位业务活动的服务效率和效果。

二、制度引领烟台市农科院内部控制规范化建设的经验

烟台市农科院为了规范单位报销、提升工作效率，除了完善各项制度外，还针对日常工作中合同签订、发票开具、收银和预付款支出等工作中存在的风险点，制定了《关于发票开具有关情况的说明》《关于预付款有关情况的说明》《关于收银工作有关情况的说明》《关于合同签订有关情况的说明》等一系列措施办法，有效化解了财务风险。梳理烟台市农科院各种制度，大致可以分为四个层面，即单位层面、人员管理层面、业务活动层面及内部控制监督和激励控制层面。这四个层面的制度建设几乎涵盖了烟台市农科院所有的事项，包括管理、业务、人员和监督考核等各方面，能确保该单位各方面的治理都有章可循，具体制度如图2所示。

（一）制度引领单位日常工作的规范化

根据《国家党政机关公文处理办法》，结合单位实际，烟台市农科院制定了《烟台市农科院公文处理规程》，促进了单位公文处理工作的规范化、制度化、科学化，提高了公文处理质量和效率。《烟台市农科院印章使用办法》进一步规范和加强了单位的公章管理，完善了公章使用手续，杜绝管理漏洞，促进了公章使用和管理更加制度化、规范化，确保了公章使用和管理的正确性、安全性。《烟台市农科院实验室管理制度》加强了单位的实验室管理，规范了实验人员的实验操作流程，确保其能安全地完成实验。

除上述制度外，烟台市农科院还制定了《农作物新品种管理办法》、《保密管理制度》、《纪律处分规定》等规章制度，切实保障了单位日常工作的制度化、规范化，从而确保单位各科研项目的顺利进行。

（二）制度引领单位人员管理的规范化

《财务管理制度（试行）》、《差旅费管理办法（试行）》等制度的制定，为单位会计人员提供了处理会计工作可依据的制度规范，科学合理地监督和约束了其处理财务工作的方式方法。同时，根据有关要求，烟台市农科院制定了《会计基础工作规范》，切实加强了单位的财务管理，提高了资金使用效率，促进了各项事业的科学发展。规范设置会计工作岗位，根据会计业务需要设置会计工作岗位，并定期进行轮换，坚决杜绝不依法设置或私设会计账簿、不按照规定填制、取得原始凭或填制、取得原始凭证不符合规定等各类会计违规行为。认真贯彻落实政府会计准则制度，严格按照财政部印发的会计准则制度进行会计核算，会计人员熟练掌握政府会计准则制度的内容和要求，并使用预算管理一体化系统进行单位会计核算，快速提升了职业素质。

在内部控制制度建设过程中，烟台市农业科院制定并颁布了《岗位目标责任制分类考核办法》《行政后勤单位岗位职责人员分工》《中层领导干部轮岗制度责任追究办法》《烟台市农科院人才引进办法》等文件，建立健全了人员管理层面的相关制度，确保在岗在编人员能人尽其才，而且岗位分工明确，责权利匹配。同时对引进人才给予了明确的补助和奖励政策，确保存量人才和增量人才都有科学的制度约束和激励。

（三）制度引领单位业务活动的规范化

1.资产管理的规范化建设。烟台市农科院在资产配置、使用、处置、清查、监督检查等方面制定了《车辆使用与管理办法》《内部资产和科研产品管理办法》《试验地管理办法》《水电暖管理规定》等一系列贯穿国有资产管理“全生命周期”的制度体系，为本单位国有资产管理提供了制度遵循原则和保障，促使管理人员不仅仅注重单位的资金管理，也重视资产的使用和管理。详细记载资产出租、转调等活动，及时合理分配资产。

加强资产管理的日常检查，联合总务处下发了《关于开展联合监督检查工作的通知》，重点清查各单位二级资产仓库，将实物与账目一一核对，按照先报批再处置的程序要求，将资产盘盈、盘亏及待报废等处置情况报院党委会审议。严格履行资产管理处置制度，最大程度提高资产使用率，从源头上减少国有资产的损耗。

2.预算监管和会计监督的规范化建设。定期调度各项目单位支出进度，强化预算执行。实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，对已完成的年度项目，编制预算绩效自评表及自评报告；对正在实施的项目，编制项目绩效跟踪表及跟踪报告。有效实现预算和绩效管理一体化、监管全过程覆盖，提高了预算管理水平和政策实施效果。

（四）制度引领监督和激励规范化

图3内部控制内外部监督和激励体系

烟台市农科院在制度引领内部控制优化的过程中，充分利用市纪委在全市推广的“烟台市‘3+3监督管理规范化平台”，接受全院每一位工作人员的监督，有效地监督本单位原始凭证、实物、款项、财务收支及单位预算、财务计划的执行情况，制止并纠正违反相关规章制度等行为。利用业务合理化推测，对有虚报、冒领及贪污嫌疑的经济业务负责人展开有针对性的访谈，从而更好地树立红线意识和底线思维。该软件平台的运行，解决了困扰职工多年的审批、采购、报销等繁杂性程序，激活了全院干部职工的积极性、创造性，搞科研做推广的积极性异常高涨。

除了对人员行为的约束制度之外，烟台市农科院还出台了系列激励制度，例如《岗位目标责任制分类考核办法》《科技成果奖励办法》等，极大地调动了单位科研人员的工作积极性。烟台市农科院以内控制度建设为基础，结合工作实践，对内控工作进行了细化，并要求相关工作人员对本单位进行全面、动态的监督检查，及时发现预算资金、国有资产、科研经费等在内控中出现的问题，以便及时改正。如果发现制度漏洞和不足，会及时修订制度文件，以确保激励科学有效。

三、研究结论与启示

本文主要结合烟台市农科院内部控制建设的先进经验，进行了具体案例的探索。通过对此案例的研究发现，内部控制的建设并非一蹴而就，在内控建设时，要找出一个切入点，即制度和流程。制度的建立、优化，必须要与流程相结合，同时还要与监督和考核机制相结合，才能让内控的完善处于一个封闭的、有序的状态。同时，本研究认为要使农业科研单位的内部控制达到预期的目的，需要依靠信息技术、网络技术等手段，以提升农业科研单位的工作效率。

此外，在对本案例的剖析过程中，发现农业科研单位内部控制建设中，难以效仿企业，成立单独部门，或由风险管理等部门来进行内部控制的优化建设。多数农业科研单位的内控建设大都由财务部门牵头，成立专门的内控建设委员会，而委员会往往不对应实体部門，因此导致内部控制的完善依赖于财务部门。而财务部门多数聚焦预算管理、资产管理、财务收支等，对于合同管理、采购管理、建设项目管理、科研管理等都是外行，因此很难真正发挥作用，所以如何将内部控制从财务控制剥离出来，真正发挥对人、对事、对物的全员、全方位、全过程管理，是迫切需要解决的现实问题。

（作者单位：烟台市农科院）

作者简介：

郭对田，1987年出生，男，汉族，烟台龙口市人，山东省烟台市农业科学研究院，规划财务处处长。

马雪飞，1978年出生，女，汉族，淄博高青县人，山东省烟台市农业科学研究院，高级会计师。