技术赋能背景下行政下沉与自治适应的互动逻辑

侯光辉?张澄轩

摘要：随着现代技术日益被国家行政体制所吸收，代表国家治理的基层政府与代表社会自治的城乡社区之间的张力和互动将在很大程度上决定基层治理的最终效能。在技术赋能之下，行政下沉的广度和深度都得以拓展，网格化为这一过程提供了资源柔性下沉的载体、基层力量整合的组织基础以及行政感知和信息汲取的触手。但是，行政下沉本质上是遵循党政统合体制运作逻辑的自在过程，而技术赋能只是助推了这一趋势。行政下沉也并不必然压缩自治空间，自治场域完全可能依托基层信任与网络基础激活社会资本，实现对行政的逆向吸纳，在特定场景下形成共生共融局面，从而促进基层社会的成长。

关键词：网格化；技术赋能；行政下沉；自治适应；逆向吸纳

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-854X（2024）03-0057-09

自基层群众自治制度确立以来，其作为一项中国特色政治制度，不断推进着我国基层民主的发展和基层自治能力的提高。党的十八届三中全会明确指出，要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。作为一种融技术创新与制度变革于一体的基层治理模式，网格化管理通过下沉治理重心、整合治理资源，达到了完善基层治理体系、增强基层治理能力、提升基层治理效能的预定目标。随着移动互联网、大数据、人工智能等技术在社会治理领域的广泛运用，现代技术的高速发展逐步为国家行政体制所吸收，并与基层民主自治的发展相互交融，“互联网+网格化管理”不断在基层治理中发挥重要作用。

在技术高密度应用的背景下，代表国家治理的基层政府与代表社会自治的城乡社区之间存在着紧密、频繁的互动，双方在基层治理中是达到“同频共振”的良性互动或是显露“此消彼长”的持续张力，将在很大程度上决定基层治理的最终效能。近年来，突发公共卫生事件使我国基层治理面临重重考验，其覆盖范围之广、影响程度之深使得基层治理工作充满了未知性与不确定性，同时也重塑了基层治理中行政与自治之间的互动关系。这不禁引发笔者对以下问题的思考：技术为行政所用将使得基层治理发生怎样的改变，这种改变的基本逻辑又是什么？进而言之，“互联网+网格化管理”这一治理模式将如何影响基层自治的运作？基层行政与自治的关系是否有新的发展，呈现何种面貌？

一、研究背景与分析框架

（一）基层治理：从网格赋能到行政化危机

网格化管理的基础在于将城乡社区细分为若干网格单元，并充分利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，以实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化的管理和服务，试图形成一个全方位、多维度、高韧性的现代基层治理体系。（1） 2004年，北京市东城区为迎接奥运、解决城市管理难题，首创“万米单元网格城市管理模式”，正式开启网格化管理探索。网格化的早期实践，主要形成了北京、上海、舟山模式（2），其中舟山模式首次将网格化覆盖到农村。以此为标杆，党的十八大以后，全国各地又涌现出诸多独具地方特色的实践模式，如以舟山模式为蓝本的杭州“网组片”机制、“网格连心、服务为先”的“仙林模式”、“条块融合、联动管理”的“郑州模式”等。（3）党的十八届三中全会以后，全国各地更是掀起了网格化改革的热潮。在“技术治国”的理念下，作为技术治理工具的网格化管理被政府广泛使用，嵌入并重构了基层治理结构。（4）

网格化管理利用其独特的技术特性与理念，不僅作用于基层治理结构，赋能基层治理，还使基层社会在各个方面不断进行自我重塑。在治理理念上，网格化模式的设计初衷是将网格作为城市治理的基本单位，承接、聚集和利用各职能部门的管理资源。（5）在提供公共服务方面，网格化管理能够以公众需求为导向，提供精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务，甚至被认为全面突破和超越了西方的“无缝隙政府”。（6）在治理方式上，网格化以条块、政社、信息、规范等方面的协同创新了社会治理精细化的实践路径。（7）总体上看，网格化管理具有整合与下沉治理资源、满足社会公众利益诉求、重构基层治理体系与推动精细化治理等优势。（8）

但是，网格化管理在实践中也面临着一定的困境，尤其体现在行政化趋势上。有学者指出，作为一种行政权力及其资源向基层下沉并全方位管理的精细装置，网格化管理面临着行政化、内卷化的倾向。（9）以行政力为核心的网格化模式与社区自治之间存在着一定的张力，造成空间区隔化、治理科层化、运作行政化与管理“麦当劳化”，也蕴含着基层政权内卷化的风险。（10）随着行政权力的不断扩展，其势必会挤压社会主体的活动空间，不利于基层社会自治力量的发展和社区自治系统的生成。（11）从村庄治理上看，网格化管理与村庄传统的村组自治体制的碰撞，也必然造成村级治理行政化、自治被消解等问题。（12）因此，网格化作为一种技术工具，既赋能基层治理，也可能导致基层治理陷入行政化危机之中。

（二）技术-制度-社会网：一个新的解释框架

在技术赋能的背景下，以技术赋能、党政统合与社会资本为理论要素，本文构建技术-制度-社会网三位一体的理论分析框架（见图1），以探究我国基层治理在突发公共卫生事件影响下的嬗变机理，分析社会资本在网格化场域的作用机制，揭示基层自治对行政下沉的适应性逻辑。

这一分析框架从技术与制度要素出发，涵盖了以往网格化研究中的技术治理与结构功能主义双重路径。（13）首先，网格化管理区别于传统模式的主要特征在于，数字化、信息化技术手段的广泛应用从根本上改变了传统的管理思维与方式，重塑了基层治理结构。因此，有必要从技术的层面重新审视、还原技术赋能是如何影响基层治理模式嬗变的。其次，不仅要探讨基层治理模式的嬗变过程，更要从制度层面分析行政下沉的逻辑。网格化是行政裹挟了时代发展带来的技术与思想等产物的结果，要理解网格化管理及其在特定情境下的变化，就需要寻求行政下沉的内在动因，而从行政的制度逻辑出发则为本研究提供了一条关键路径。

此外，本文引入了社会网的独特视角。格兰诺维特提出“弱连带理论”，将社会网络分析迅速推广到社会研究的各个领域。他最先对波兰尼的“嵌入”观点进行了发展，强调要将人看作嵌入于具体的、持续运转的社会关系之中的行动者，并讨论了建立在亲属或朋友关系、信任或其他友好关系之上的社会网络。（14）罗家德最早将格兰诺维特的社会网理论引入中国，认为社会不是个体行动者的简单加总，社会现象之间也不是简单的线性因果关系，既不把个体看作彼此无关联的、自由的原子人，也否认人在社会中处于无自主选择的牢笼状态。（15）此外，社会网络理论还发展了社会资本理论。林南将社会资本的概念定义为嵌入在社会关系网中有价值的资源，认为社会资本植根于社会关系，社会关系促进或限制行动者对社会资本的获取和使用。（16）在考察自治力量面对行政任务的行动模式时，从社会网的独特视角切入，运用信任、连带以及社会资本等理论要素，可以较为切实地分析行政与自治在网格实践场域的互动轨迹和作用机制。

二、技术赋能：数字化转型掀起基层治理变革

本文的案例选取自研究团队2022年在D市S镇为期四个月的田野调查，以参与观察、实地走访、深度访谈等获取一手材料，辅以相关政策文件、工作台账、调研报告等二手材料完善案例信息。案例与国内大多数的基层治理场景相似，既不是纯粹的现代城市社区，亦非传统的农村社区，而是夾杂着新型住宅社区与城中村社区的新兴社区，陌生人社会与熟人社会特征并存，具有一定的代表性。

（一）“智网工程”的演进历程

D市于2016年开始探索“智网工程”社会治理新模式，曾获全国平安建设最高荣誉“长安杯”，被评为“全国社会治理创新典范城市”。S镇是D市的重要交通枢纽与历史文化名镇，辖7个行政村、3个社区，为“国家星火技术密集区建设单位”“全国首个信息化试点镇”“专业镇技术创新试点单位”，信息化基础扎实，以数字化推进社会治理创新具有较好的条件。

按照G省关于“中心+网格化+信息化”的工作部署，结合市情民情，D市市委、市政府于2016年2月印发《D市全面推进社会服务管理“智网工程”实施方案》（以下简称《方案》），开始在全域全面铺开以“源头治理、网格化管理”为核心的网格化改革。《方案》要求，按照“一张基础网格、一支专业队伍、一组信息系统、一套工作机制”的“四个一”工作思路，有效整合公共服务管理资源，健全基层综合服务管理平台，提升基层社会治理和服务水平。在顶层设计阶段，“智网工程”首先构建起市、镇、村（社区）三级指挥调度体系：在市、镇两级成立指挥调度中心，隶属政法系统，两级中心分别内设科、股室负责网格化管理的协调与运行，是“智网工程”运转的核心与枢纽；在村、社区成立指挥调度工作站，并组建专职网格员队伍，面向基层一线开展工作。（17）

按照《方案》的要求，S镇设立镇网格中心以及十个指挥调度工作站，于2017年5月底开始试运行。以村、社区行政区划界限为基础划分网格单元40个，配置网格员120余人，依托市“智网工程”信息化管理系统与配套APP开展各项社会治理相关工作。网格是根据各村、社区的人口、房屋、土地面积以及管理难度等实际情况，通过“技术+人工”的方式进行科学划分的。所有网格开展基础信息采集，包括对房屋、人员、单位等信息的采集、存储和管理，为智慧社区建设、惠民服务、精准治理等提供支撑。工作方式从传统的纸质办公转向移动客户端，通过为每一位网格员配备网格作业手机终端，将信息采集、工单巡查、协调相关部门处理问题等操作移至线上信息系统。由此，S镇网格化正式进入全面信息化作业阶段。

2020年1月25日，D市指挥调度中心首次发布疫情相关消息，“智网工程”正式进入疫情防控阶段。这一阶段，保证良好的经济社会秩序、维护社会稳定成为各级政府的首要目标。S镇是D市重要的交通枢纽和外贸口岸，开展大规模核酸检测、病毒传播流调、生活物资采购运送及社会治安维护等成为基层治理的常态化内容。在基层人力资源紧缺的情况下，网格员队伍作为重要的补充，首当其冲成为疫情防控的一线力量。此外，根据D市的安排，S镇依托“智网工程”网格体系，由村（社区）、公安部门、卫健部门各出一名代表组成“三人小组”，开展基层网格化防疫工作。

（二）“智网工程”的实践特色

技术赋能不仅仅是指大数据、互联网等具体数字技术对管理活动的改进，也包括网格化技术衍生的特定制度设计及运行对基层社会治理理念、流程、效能的影响和提升。除了制度创设，“智网工程”在实施过程中的独创性体现在以下两个方面：一是创新工作机制。从工作内容上看，主要是实行“采办分离”和“五步闭环”的工作机制。“采办分离”是指将信息采集主体与问题处置主体相分离。网格员主要负责网格巡查，排查问题隐患，处理轻微事件，采集基础信息。若遇到特定问题无法处理，则根据规定逐级上报，由相应一级指挥调度中心协调相关职能部门进行处置。“五步闭环”是指按照“发现上报、分类推送、协调处理、跟踪回访、评价结案”五个步骤，建立闭环工作机制，实现作业流程的标准化。除了日常巡查外，网格员还需要开展有关政策法规、治安防范知识等宣传，为群众代办相关部门延伸的基本公共服务事项，协助辖区开展其他社会服务管理工作。二是限定治理客体。从S镇的情况来看，除了信息采集、线索上报之外，网格员的主要工作是日常巡查，即完成由市“智网工程”信息系统根据各镇采集得到的信息底数动态派发到网格员手上的“作业工单”，这些工单基本上就是消防、城管、公安、市场监督四个部门的入格事项。入格事项实际上确定了网格员日常巡查的客体，网格员经常面对的是其工单对象——“三小场所”（18）以及出租屋。

据此可以发现，“智网工程”与以往绝大部分网格化实践存在着不同：一是采集与处置分离使得各主体的责任更加明晰。采办分离与五步闭环机制不仅可以解决网格部门大包大揽导致的自身职责错位、执法队伍缺位问题，还能够有效化解网格员权小责大、部门间推诿扯皮的现象。二是日常巡查对象的范围得以限定。通过调整入格对象、事项的覆盖边界，可以明确D市基层治理的重点，进而集中有限的精力解决治理的重点、难点问题。此外，网格员的工作主要针对出租屋与商铺等“三小场所”，能够与村、居委会在治理对象上形成有益的互补，使得村、社区有更多的精力处理自治事务。可见，D市结合当地实际，打造出了具有地方鲜明特色的工作亮点，能够更有针对性地为群众提供精准的服务。

（三）“智网工程”引致基层治理模式的变革

从“智网工程”的发展进程看，阶段的转换深深影响着基层治理的模式。与一般政务改革、流程优化不同，政府主导的技术革新将从结构上引起科层体制的变革，导致基层治理运行机制发生了相应的变化。

在顶层设计与正式运营阶段，技术治理逐步嵌入基层政府科层体系，并带来了一系列挑战，突出表现在以下两个方面：第一，“三定”规定的挑战。网格部门的嵌入冲击了原有稳固的科层体系，如在职责调整方面，消防、城管等部门通过入格事项将部分职责予以转移。此外，人员编制、内设机构也需要作出明确规定，否则容易出现分工不清、职责重叠、难以问责等问题。第二，部门定位的挑战。D市“智网工程”指挥调度中心是隶属于市委政法委的行政事业单位，S镇网格中心作为其下级机构嵌入到基层政府当中，常常作为中枢组织协调各职能部门而扮演“块”的角色，但在实际工作中其地位更类似于“条”，难以真正赋予网格部门高于其他条线部门的实质性权力，由此会产生突破部门壁垒、协调部门利益的压力。

技术治理进入基层治理场域首先是一个信息化推动网格化的过程，网格化体现了最初的技术治理思路。技术治理的思路体现在多个方面，其中最为核心的是对基层自治单元进行网格划分，这是实现基层领域纵向到底、横向到边的整体性、无缝隙管理的基础步骤，也是实现资源统筹、组织整合、信息汲取的必要前提。以X村为例，基层自治结构原本由村委会、村小组两级构成，而“智网”网格基本按照各村小组的边界来划分，网格与最小自治单元村小组重叠，行政由此通过技术治理的方式嵌入自治场域。尽管网格员只是对网格内的出租屋、“三小场所”进行精细化管理，并非介入村小组自治事务，但新治理主体进场，不可避免会影响传统行政与自治之间的关系，压缩一定的社会自治空间。

实践证明，极具中国特色的网格化改革所带来的组织资源、治理经验与治理模式在面对突发事件时提供了关键力量与保障。网格化作为行政力量对自治场域的嵌入，一定程度上“侵入”了自治空间，但是总体上双方还有博弈空间，自治并未被“俘获”。而突发公共卫生事件打破常规治理，触发了国家非常态化的运动式治理机制。网格员作为基层政府的一支人数较多、对网格熟悉的“生力军”，既要完成出租屋与“三小场所”的疫情防控工作，又要根据各部门、村（社区）、医护人员的需求进行精准协作。此时，“智网”与村、社区成为基层政府完成中央与地方政策目标、维护社会稳定的有力工具，行政权进一步下沉，行政与自治的博弈空间让位于疫情防控，基层治理转变为行政任务吸纳自治力量的模式。

因此，网格化不仅是赋能基层治理的技术工具，也是一种制度安排，其诞生之初就展现出向全国各地推广与扩张的制度潜力，蕴藏着极强的制度复制与繁衍欲求。当突发公共卫生事件影响社会安全甚至威胁社会稳定时，网格化契合了非常态下社会管理的需求，同时也展示了行政下沉背后的深层逻辑。

三、行政下沉：内驱外推合力下的必然逻辑

党政统合源于我国管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动（19），是一种以基层问题为导向，以层级动员为动力，通过横纵两种方式的运行表现出来的统领、整合的能力与制度合力（20）。而网格化主要是为了解决“两级政府、三级管理”的行政管理体系下行政力量无法有效下沉到基层的问题。（21）网格化既能使行政进一步嵌入社会，成为行政资源及力量新的有效载体，又能实现执政党的政治目的，发挥党政统合制度强大的协调整合能量。因此，本文认为，网格化管理完美契合了党政统合体制的运作逻辑，党政统合是行政下沉趋势的核心内驱力，具体体现在资源统筹、组织整合、信息汲取三个方面。而以“智网工程”为代表的网格技术则为上述三个方面的实现起到了强大的支撑和催化作用，是行政下沉趋势的关键外推力。

（一）资源统筹：创建资源柔性下沉的载体

分税制改革使得中央重新掌控地方政府行为、统筹国家资源（22），但社会治理责任下沉与资源向上集中使得基层政府长期处于“有限资源、无限责任”的困境之中。资源集中于中央政府使得治理资源悬浮，其原因在于缺乏能够将资源有效下沉的载体。网格化之所以受到中央和地方的共同推崇，是因为通过网格这一组织载体可以将资金、信息、人员等关键性治理资源以柔性方式下沉到基层社会，从而有效地承担起推进基层治理的责任。（23）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。“智网工程”依托数字化、信息化平台，通过一网式、一站式服务整合了条块资源，实现了社会管理的纵向到底、横向到边。同时，通过优化职责清晰、分工明确、智能便捷的工作流程，健全采办分离、五步闭环、民情信息化等各项机制，将基层网格打造成了人财物等治理资源随时高效对接的柔性载体。

（二）组织整合：凝聚行政与自治的组织合力

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明確提出“实行扁平化和网格化管理”。中国传统的政府管理主要依赖于部门管理、突击管理、运动式管理等模式，容易出现条块分割、各自为政、多头管理、职能交叉等问题。而网格化这种全覆盖、精准化的治理改革，能够有效整合各职能部门，打破部门壁垒，实现组织扁平化。党政统合体制不仅能够为资源下沉提供有效载体，还能够为特殊任务下的运动式治理提供组织基础。在S镇的网格化实践过程中，组织整合可以分为体制内和体制外的整合。体制内通过清单入格、动态调整的方式，在确定入格事项的同时也对相关职能部门进行静态整合；体制外则通过制度设计，以“两委”干部、村居小组组长担任工作站站长、网格长的方式吸纳整合。最终，通过专项行动、联合执法等运动式治理的方式进行动态整合，从而释放组织整合积蓄的势能，完成党和政府下达的各项指标和任务。

网格化将过去被动应对问题转变为主动发现问题和解决问题，使得各相关职能部门和村、居委会的管理和服务力量下沉到网格，实现管理“全覆盖”、服务“零距离”。这种体制内整合相关职能部门、体制外整合村和社区自治力量的改革，既能够一定程度上打破部门壁垒、解决碎片化问题，又能够将自治吸纳进行政场域，进一步增强党和政府对基层领域的控制。

（三）信息汲取：提升行政感知度与回应度

改革开放与市场经济的发展在培育现代化社会的同时，也塑造了利益主体分化、权利意识觉醒和流动性加速、异质性突出的社会结构。（24）行政事务向基层下沉不仅对基层政府的处置、协调、应变能力提出了更高的要求，而且增强了基层政府对社会敏感问题和各类风险的感知度。然而，基层政府普遍存在回应问题意愿不强、能力不足、速度不快、质量不高的现象，这是造成某些基层政府处置问题与化解矛盾不力的重要原因。党政统合体制的突出特点就是要实现国家对社会各类信息的掌控，持续加大对信息的汲取，这在信息化时代和风险社会体现得更加突出。

网格化在基层治理中能够动态掌握社会问题和潜在风险，进行实时监控并及时将信息传递到政府决策系统，变被动处置为主动发现，实现源头治理与精准治理。在这一过程中，信息汲取能力至关重要：一方面，“智网”能够帮助基层政府快速掌握一手信息，精准把握问题源头，有效增强基层政府对社会问题的感知度，有助于将风险化解在萌芽状态。另一方面，通过网格员日常巡查以及信息平台等渠道了解民情民意，能够对各类主体的诉求作出直接而有效的回应，切实将矛盾化解在基层。此外，通过建立微信群、实行奖励机制吸纳社会主体参与治理，最大限度地铺开基层信息网，能够有效地提升政府对社会治理的信息汲取能力。

因此，行政下沉归根结底遵循党政统合体制的自然逻辑，党政统合体制是其内在、根本的驱动力，网格化的技术赋能则推动、催化了这一过程。面对行政下沉的制度安排，代表自治组织的村、社区“欲拒还迎”，既要遵循国家意志，完成行政摊派任务，又希望保留自主空间与自身利益，势必或主动或被动地利用自身资源作出回应。

四、逆向吸纳：基层社会资本的自主调适

传统基层社区以社会赋能为主，对自治事务能够运用社会网络与社会资本自主解决。网格化改革重塑了基层治理的结构，但村、社区原有的那套基于历史、文化、人脉的治理系统仍发挥着不可替代的作用，因此，行政下沉在实践进程中呈现出诸多本土化特征，行政与自治互动中碰撞、冲突、共融同时存在。在此过程中，在特定任务情境下，自治组织并非被动应对，而是主动适应党政统合体制下的行政“侵入”。自治场域依托其特有情感和社会网络基础，利用激活的社会资本，可以在某种程度上实现对行政资源的逆向吸纳，从而达成双方各自的目标。

（一）信任：夯实情感基础

在中国独特的历史背景下，地缘、血缘等乡土因素能够促进自治组织形成集体认同感，并结成一定的关系。奥斯特罗姆在总结合作研究的博弈实验时强调信任关系的建立对于自主治理的重要性（25），在我国传统乡村自治场景中也同样如此。罗家德将因关系产生的信任分为互利的信任、基于第三方的信任、以情感为基础的信任、以人情交换为基础的信任。（26）在中国特殊的自治场域，行政与自治的互动也受到各种信任关系的深刻影响。

基础层：情感与利益孕育信任之根。情感与工具信任在自治场域最为常见。基于情感信任而产生的行为是为了维持关系，也就是说关系本身是行为目的。情感信任产生于家族的亲情、积年累月的友情等，情感是连接亲属、朋友等群体的核心纽带。情感的依赖生发出善意，使得双方不愿有欺骗他人、伤害他人的行为和想法。此外，村内的能人、宗族内有威望者往往在村内担任“两委”干部，共同治理村内事务。这种基于职务工作形成的信任关系往往不是基于情感的，更多的是互利的信任。

关键层：中介信任培育信任之枝。在基层的人际交往中，不免常有托人办事、牵线搭桥的中介互动。“中介”在中国社会的人情交换中尤其重要，熟人关系的一项工具性功能就是作介绍人。（27）中介信任在熟人社会中作用强大，能够在各种互不关联的团体间架起桥梁，是织出整张社会关系网的“梭子”与“网线”。社会网中的个体通过中介发生普遍联系，通过中介信任能够为网络中各方的联结节省大量时间。同时，以自身的信誉作为担保，为他人提供相关的社会资源，是社会网络铺开的关键路径。

核心层：人情信任催生社会资本之果。人情社会的形成，意味着人情信任的普遍建立，人情信任一旦形成，将不断产出人情交换的行为，进而催生出社会资本。首先，人情信任发挥作用必须建立在情理社会之上。相较于西方的个人主义价值观，中国人受血缘、家族主义等影响更大。这意味着，相较于基于法理的西方社会，人情在中国社会将发挥更大的作用。其次，人情信任来源于人情交换。社会交换理论指出，社会交换不同于经济交换，它的报酬不能立刻偿还，也不能精确地算计，早还晚还、还多还少都要依赖于对方的善意。（28）“礼尚往来”正是这种交换关系的体现。受惠的一方总是想着加重分量去回赠，使得施惠者反欠人情，由此往复，人情信任、人情社会就建立起来了。

实践层：信任机制植入基层网格之土。网格员与村、社区的互动本质上是情感与利益的交换，而背后依靠着信任机制的支持。在大量日常工作或专项任务中，网格员与村、社区建立了相互协作的关系，网格员既拜托村、社区协调处置问题，又协助村、社區处理行政事务，不仅相互分担了工作压力，形成互帮互助的默契，更重要的是维系了双方之间的信任。在对X村一名网格员的访谈中我们了解到，该村的一名“两委”干部与其是亲戚关系，他在巡查之后利用该身份经常会去村里说明了解到的情况，同时也可以掌握村民的信息，你来我往之中信任关系逐渐建立，有什么事情“打声招呼”就好了。

村内工作时间较久的网格员不会轻易更换网格，他们在网格中与村小组、村民（房东）、租客以及“三小场所”老板的关系并非一朝一夕就建立起来的。在前期需要充分运用人情社会的交往技巧，以各种非正式方式与网格对象建立起良好的关系，通过交换人情来建立信任，以便日后开展网格工作时能得到配合。例如，Z社区副站长在谈到新网格员刚入站时建立信任的重要性时说道：“如果你是社区新来的网格员，别人不认识你，建档和巡查的时候可能连楼下的门都开不了。”

因此，即便代表行政力量下沉到自治场域的网格员，也必须遵循人情社会的逻辑，建立关系、维护信任是网格员顺利开展工作的必要条件。網格工作站纳新时，老网格员需要依赖之前所建立的工具信任甚至情感信任开展工作，同时发挥中介信任的作用，帮助新网格员建立关系。最终，通过不断交换人情形成人情信任，以扩大网格员在自治场域中的社会资本。由此可见，行政下沉到了自治场域同样运作在人情社会和信任关系之中，这似乎亘古未变。

（二）弱连带：构建网络基础

流动人口带来的市场环境卫生、治安管理、出租屋管理是S镇社会治理中的重点和难点问题，“三小场所”与出租屋是具有当地特色的重点治理对象。尽管上述场所为各村、社区属地，但村、居委会人手与精力有限，实际上很难做到对出租屋流动人口、“三小场所”市场主体的全方位管理。因此，代表行政力量的“智网”网格员与代表自治力量的村、社区在治理对象与空间上呈现了较好的互补。

连带关系是社会网理论的一个重要概念，在相当程度上可以解释“智网工程”的制度设计。格兰诺维特将连带划分为强连带、弱连带，认为强连带往往需要较长的时间去培养，并形成定义清晰、边界封闭的小团体。（29）由于人的交往精力与时间有限，通常不会拥有太多以强连带形成的圈子。强连带关系网内部互动频繁，团体成员往往意气相投或彼此熟识，讯息通道往往单一狭窄。因此，在信息扩散上，强连带通道显得价值不大且有较大的局限性。在实践中，基层政府或村、社区需要向社会广泛发布紧急且重要的信息时，一般的情况下都不会选择强连带通道。

相对强连带而言，弱连带从成员认识时间的长短、互动的频率、亲密性、互惠服务的内容等方面看都有所不及。然而，弱连带形成的关系网常常扮演着信息传递的关键角色。个体形成的弱连带关系网比强连带大得多，关系靠着从微弱到一般的联系相连，成员只了解彼此有限的信息。弱连带传播的信息范围广且异质性强，时常孕育着至关重要的信息点。代表行政空间下沉的网格空间与村、居小组的自治空间几乎重叠，网格员对网格内的“三小场所”以及出租屋进行管理，与村、社区以村民、居民为主体相互补，从空间上确定了治理对象与群体。网格员通过建档、工单巡查、专项任务、政策宣传等正式渠道与治理对象建立弱连带，进一步以日常闲聊等非正式情感交流加以巩固。我们从对村、居民的访谈中得知，早期网格宣传时就给每户派发了印有该网格内网格员信息的传单，街坊们每天都能看到穿着制服的网格员在巡查，见面打个招呼等等，无形之中建立了一张以弱连带为主的社会网。长此以往，网格员能够熟知网格内的大街小巷、商铺、房东、租客等，基本掌握网格内的大小事情。

“桥”的概念也能应用到网格中。简单来说，若A所在的群体与B所在的群体仅有A到B的唯一路径，那么A—B将是一条扮演重要作用的桥。比如，居住在出租屋的外来务工人员、流动摊贩等，由于新入住、社会关系网较弱、早出晚归等原因，无法及时关注到相关的政策信息，从而导致政府工作时常难以开展。但网格员的存在补足了基层治理中的重要一环，往往成为沟通特殊群体、提供关键信息的唯一渠道，能够发挥信息传播中“桥”的弱连带优势。通过网格化形成的弱连带对以强连带为主的自治场域中的空白地带进行有效补充与连接，铺开了强连带与弱连带同时覆盖的有效网络与延伸性网络，从治理层面上基本实现了治理对象的无缝隙，有利于精准化治理的展开。

（三）逆向吸纳：对行政下沉的反应和融合

逆向吸纳是指行政（基层政府）与自治（村、社区）双方基于日常行政任务的互动与交流，持续积累社会资本并形成某种特定关系，当遇到突发情况或紧急政治任务时，相对被动的一方反向吸纳另一方的各种资源而完成自主适应的过程。在“智网工程”场景中，信任机制、弱连带机制分别形成了基层场域中的情感基础与网络基础，激活社会资本的持续生产，逆向吸纳由此展开。

周雪光在分析国家治理过程中的权威体制与有效治理时指出，决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权之间的动态关系，是国家治理的核心表征。（30）行政下沉与自治适应也有与此相似之处：尽管行政下沉是国家进一步控制社会的必然举措，但从中央到基层政府，始终因为鞭长莫及而无法对所有事务进行具体安排，而对自治场域事务过度干预可能导致自治组织对完成行政事务灵活性的丧失，最终降低治理效能。因此，自治主体被鼓励拥有不至于过度膨胀的灵活空间，甚至在一定程度上能够对行政的人力、技术、信息等资源进行逆向吸纳、为我所用。如综治维稳本属于镇综治办下放至村、社区的行政工作，自从有了网格员队伍后，在实际的执行过程中常常会出现综治办通知村委会，村委会拉上网格员一起无偿加班的现象。

虽然网格员受镇网格中心统一调度，但网格员的工作很难与村、社区分离。从组织架构上看，由于工作站站长、副站长、各网格长由村“两委”干部担任，又碍于工作上的交集，网格员往往难以推脱村、社区的请求。尤其是当村、社区接到专项任务时，原本人手不足的问题更加严重，网格员自然成为村、社区人员力量补充的首选。此时，基于行政逻辑的网格员反而被自治吸纳，使得村、居委会在完成行政工作时拥有一定的灵活空间。其实，网格员并非不了解自己的工作职责与范围，但网格嵌入在自治场域之中，大部分网格员深谙人情社会交往的道理：声誉、关系不好代表着工作寸步难行。出于理性选择，网格员基于“能帮就帮”“搞好关系”的逻辑而接受附加工作，选择与村委会一同合作应对条块部门的各种行动。

长远来看，迫于大量行政事务的村、社区逆向寻求网格员协助，能够一定程度上缓解行政下沉所带来的压力。在逆向吸纳机制的影响下，网格与村、社区因声誉与互惠的作用慢慢形成了合作关系。一是协助工作。村、居委会之所以在开展综治维稳、污水排查、夜查行动等任务时需要网格员协助，是因为村、居委会的工作人员并不能像网格员那样熟悉自治场域。比如，村委会更了解村民，但是平时与“三小场所”、出租屋人员没有太多的交流。突击检查、临时任务基本上都是对“三小场所”以及出租屋进行巡查，而很少会到村民家巡查，因此，在执行这些任务的时候，村、社区必须吸纳网格员协调和带路。二是数据分享。网格与村、社区日常需要填写大量的表格与文档，做好自己的台账。此外，政府经常会临时要求收集相关的数据，特别是在疫情防控期间，网格与村、社区常常面临着统计汇报数量大、时间紧的问题。为了应对政府的要求，网格与村、社区常选择互换、分享底数，或者帮助对方完成其数据任务。三是人手补充。各村、社区开展大规模核酸检测时，村、社区向政府申请“要人”，基于以往的工作交流，网格员成为村、社区的首选。作为互惠补偿，有些村、社区会为网格员提供午餐，甚至拿出一部分经费作为补贴。

由此可见，自治场域能够利用先前所积累的社会资本应对行政下沉的种种行为，甚至吸纳行政为自治所用。社会网理论能夠解释信任机制与弱连带机制促成社会资本的生发，而社会资本的不断积累又促进逆向吸纳机制的形成这一过程。

五、结论与讨论

综上所述，本文回答了以下问题：在技术推动下，代表行政下沉的网格化改革引起了基层治理模式嬗变，其嬗变逻辑是什么？这种覆盖全国的行政下沉改革背后的原因是什么？在这一过程中，代表社会自治力量的村、社区将对行政下沉所带来的影响作何回应，其适应性机制是什么？笔者从以下三个方面进行总结：其一，技术赋能背景下诞生的网格化管理改革催生出全国各地的网格化实践，是基层政府转向技术治理的重要表征之一，其背后是中央以及地方政府政策推动的制度安排，遵循先覆盖、后完善的演化逻辑。其二，在此过程中，表面上是行政下沉的广度和深度快速拓展，背后是党政统合体制发挥着内在的主导作用，其目的是为集中在上级政府的资源创建柔性下沉的载体、通过组织整合凝聚基层治理力量、提升行政感知度与回应度以强化对基层的信息汲取，表现为行政对自治空间的吸纳和压缩。其三，面对行政下沉的制度安排，自治空间并没有完全被行政压制或“吞噬”，自治场域依托自身的情感和网络激活社会资本，生成逆向吸纳机制以作出适应性调整。

本文认为，行政下沉遵循党政统合体制的内在逻辑，而技术赋能在这一过程中发挥了强大的支撑和催化作用，是重要的外部动力。但这并不必然压缩自治空间与压制自治力量的发育，问题的关键在于自治场域能否以及如何作出对制度的适应性调整。党政统合体制下的网格化管理，是适应时代技术发展与国家治理需求而对现有基层治理结构的必要补充与延伸。基层群众自治组织能够利用先前所积累的社会资本适应行政下沉的各项要求，甚至吸纳行政为自治所用。但是，并非所有自治组织都有足够的社会资本主动适应体制的变化，更多的可能是趋向被动适应或自治性逐渐消解。

从国家民主建构的视角看，中国的基层社会是在制度缝隙中成长的，集体行动常常由国家政策变动所触发，社会的凝聚力与自发性生长于社会适应国家制度安排的过程中。在探讨国家与社会的关系时，有学者指出，以国家为代表的行政力量与以社会为代表的社会自治力量在互动的过程中形成了“互嵌”的动态格局（31），国家与逐步发展的社会力量共生共长、长期互动，最终形成“共生互嵌”的独特国家发展道路和政治形态（32）。党政统合体制所带来的行政下沉导致行政吸纳自治，自治组织能够激活社会资本逆向吸纳行政资源进行自我调适，这是本文所展示出的互动路径。从长期来看，在互动的过程中行政与自治双方的摩擦与碰撞不可避免，但产生的张力亦会随着治理有效这一共同目标的实现而逐渐消解。在此过程中，若双方能够不断调适并形成相伴而生、共生互促的互动格局，那么最终将走向融合式的基层治理共同体。

注释：

（1） 唐皇凤：《新时代网格化管理的核心逻辑》，《人民论坛》2020年第20期。

（2） 刘伟、王柏秀：《国内学界的网格化管理研究：回顾、反思与展望》，《公共管理与政策评论》2022年第1期。

（3） 方卫红：《用“网组片”机制夯实党在基层的执政基础——以杭州市“网格化管理、组团式服务、片组户联系”的实践创新为样本》，《中共浙江省委党校学报》2010年第4期；童星：《社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起》，《江苏行政学院学报》2012年第1期；盛铎、王芳：《条块融合的城市管理创新：郑州市网格化社会管理案例分析》，《电子政务》2013年第6期。

（4） 黄晓星、丁少芬：《基层治理结构与政府数据治理——以Z市T区网格化管理及其专项行动为例》，《公共行政评论》2022年第3期。

（5） 彭勃：《国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革》，《社会科学》2006年第9期。

（6） 竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。

（7） 刘中起、郑晓茹、郑兴有、杨秀菊：《网格化协同治理：新常态下社会治理精细化的上海实践》，《上海行政学院学报》2017年第2期。

（8） 刘安：《网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例》，《江苏社会科学》2014年第3期。

（9） 孙柏瑛、于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》2015年第4期。

（10） 田毅鹏、薛文龙：《城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议》，《学海》2012年第3期。

（11） 李婷婷：《城市社区微治理的实践困境及其破解》，《理论探索》2018年第3期；侯利文、张宝锋：《网格化与居站分离：逻辑、困局与反思》， 《学术论坛》 2014年第12期。

（12） 杜姣：《技术消解自治——基于技术下乡背景下村级治理困境的考察》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2020年第3期。

（13） 张现洪：《网格化治理与技术治理适配的模式与机制》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2022年12月20日（网络首发）。

（14） 符平：《“嵌入性”：两种取向及其分歧》，《社会学研究》2009年第5期。

（15） 罗家德、王竞、张佳音、谢朝霞：《社会网研究的架构——以组织理论与管理研究为例》，《社会》2008年第6期。

（16） ［美］林南：《社会资本：关于社会结构与行动的理论》，社会科学文献出版社2020年版，第25页。

（17） 市、镇指挥调度中心和村（社区）指挥调度工作站是按照《D市全面推进社会服务管理“智网工程”实施方案》的要求建立的“两级政府、三级架构”组织体系。其中，镇指挥调度中心在实际运行中又被称为网格管理中心。为便于描述行政主体，本文将市指挥调度中心、镇网格管理中心和村（社区）指挥调度工作站统称为网格部门。

（18） 根据《D市三小场所、出租屋消防巡查要点》的界定，“三小场所”分别为：小档口，指建筑面积在300m?以下，具有销售、服务性质的商店、营业性的饮食店、汽车摩托车修理店、洗衣店、电器维修店、美容美发店（院）等场所；小作坊，指建筑高度不超过24m，且每层建筑面积在250m?以下，具有加工、生产、制造性质，火灾危险性为丙、丁、戊类的场所（含配套的仓库及办公、值班住宿等场所）；小型娱乐场所，指建筑面积在200m?以下，具有休闲、娱乐功能的酒吧、茶艺馆、沐足屋、棋牌室（含麻将房）、桌球室等场所。

（19） 孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能？》，《南京社会科学》2016年第7期。

（20） 孙莹：《党政统合下基层协同治理研究——以四川省N县的脱贫振兴为例》，《理论学刊》2019年第1期。

（21） 李威利：《党建引领的城市社区治理体系：上海经验》，《重庆社会科学》2017年第10期。

（22） 渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

（23） 吴青熹：《资源下沉、党政统合与基层治理体制创新——网格化治理模式的机制与逻辑解析》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2020年第6期。

（24） 孙柏瑛：《基层政府社会管理中的适应性变革》，《中国行政管理》2012年第5期。

（25） Ostrom Elinor， Building Trust to Solve Commons Dilemmas： Taking Small Steps to Test an Evolving Theory of Collective Action， in Simon Levin （ed.）， Games， Groups and the Global Goody， New York： Springer， 2008．

（26） 罗家德、李智超：《乡村社区自组织治理的信任机制初探——以一个村民经济合作组织为例》，《管理世界》2012年第10期。

（27） Luo Jar-Der， Guanxi Revisited： An Exploratory Study of Familiar Ties in a Chinese Workplace， Management and Organization Review， 2011， 7（2）， pp.329-351．

（28） Peter M. Blau， Exchange and Power in Social Life， New York： Wiley， 1964．

（29） ［美］馬克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，社会科学文献出版社2007年版，第3页。

（30） 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

（31） 张园园、石健：《解码“最后一公里”——基于“行政控制与社会自主”的适配逻辑》，《公共管理学报》2022年第2期。

（32） 樊鹏：《互嵌与合作：改革开放以来的“国家-社会”关系》，《云南社会科学》2019年第1期。