我国生态产品价值实现政策的量化分析

夏文雨?万伦来

摘要：优化调整生态产品价值实现政策的整体布局，对于加速推进经济社会转型发展具有重要意义。基于政策工具—政策目标—政策执行主体的三维分析框架，可以采用内容分析法对我国2010—2023年国家层面出台的生态产品价值实现政策进行量化分析。研究结果表明，我国生态产品价值实现政策偏好于采用环境型政策工具，把生态保护与环境修复作为最重要的政策目标，而需求型政策工具使用少，对构建优质生态产品营商环境和建立生态产品价值核算体系重视不够，企业和社会公众的参与较少。因此，必须注重各种政策工具的均衡匹配，强化政策目标的优化设计，充分发挥各参与主体的作用。

关键词：生态产品价值；价值实现；政策工具；新发展格局

中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）03-0015-06

一、引言和相关文献综述

建立健全生态产品价值实现的政策体系是推进经济社会绿色转型发展、建设生态文明强国的重要载体和实践抓手。2010年以来，我国出台一系列促进生态产品价值实现的政策措施。2010年12月，国务院发布的《全国主体功能区规划》提出“重点生态功能区要把增强提供生态产品的能力作为首要任务”。2017年8月，《中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出，选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点。2017年10月，党的十九大报告提出，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。2022年10月，党的二十大报告提出，要建立生态产品价值实现机制。随着生态产品价值实现政策体系的逐步完善，生态产品及其价值实现理念在我国逐渐深入人心，引起学术界的广泛关注。基于此，本文拟采用内容分析法，系统梳理分析2010年以来促进生态产品价值实现的政策文件，深入研究其政策特征，以期为我国健全生态产品价值实现机制提供参考。

“生态产品价值实现”是一个具有鲜明中国特色的生态理念，相对于国外提出的“生态系统服务”更能直接体现生态环境的生产力属性和经济价值。王斌认为，生态产品价值实现是以市场交易和政府管理的形式将生态系统服务转化为经济价值的过程（1）。丘水林和靳乐山提出，生态产品价值实现是在生态产品的供给中以市场机制、政府力量等形式对利益相关者的经济与环境利益分配关系进行调节的一种制度安排（2）。海明月和郇庆治指出，生态产品价值实现可分为三个层次，第一层次强调将生态产品的生态价值转化为经济价值，第二层次是生产劳动的价值导向从基于交换价值转为基于使用（生态）价值，第三层次是为创建一种全新的生态经济基础以及生态化的社会主义社会提供现实舞台（3）。

随着生态产品价值实现内涵特征研究的逐步深入，关于生态产品价值实现的政策体系问题也成为学术界的研究热点。罗琼认为，当前我国对生态产品价值实现的探索尚处于初级阶段，其中政府主动性不足、市场机制不完善、基础保障制度不健全、相关人才和资金短缺是生态产品价值实现亟需解决的重要问题（4）。高晓龙等根据政府和市場在政策干预中的作用将政策工具分为市场化和非市场化两类，并对其干预方式和适用范围进一步细分（5）。熊曦等基于政策工具视角，对36份中央和地方政府发布的生态产品价值实现相关政策文本进行统计分析及综合评价（6）。丘水林和靳乐山在梳理发达国家处理生态利益相关者间的认知差异、目标分歧和利益冲突的成功案例与实践经验基础上，提出了优化我国生态产品价值实现政策体系的对策建议（7）。高攀等指出，从宏观层面来看，国家要构建以政府为主导的多元参与格局，通过财政补偿和政策扶持，实现生态产品的持续供给（8）。而从微观层面来看，生态产品价值的实现涉及生态产品的供给、核算、抵押、交易和变现等五个过程，这些同样也是生态产品价值实现机制的重要组成部分（9）。

综上所述，学术界已就生态产品价值实现展开了广泛深入的探索，为本文研究奠定了坚实基础，但鲜有学者对我国生态产品价值实现的政策文本进行全面梳理和深入系统的研究。因此，本文以2010年1月1日至2023年4月31日期间国家层面发布的生态产品价值实现政策文本为研究对象，构建政策工具—政策目标—政策执行主体三维分析框架，以探明我国生态产品价值实现政策的基本情况和主要特征。

二、政策分析框架

政策分析的精准性与政策工具、政策目标及政策执行主体息息相关（10），因此本文将生态产品价值实现的政策工具、政策目标和政策执行主体分别作为X维度、Y维度和Z维度，由此构建我国生态产品价值实现政策分析框架，如图1所示。

（一）X维度：政策工具

根据Rothwell和Zegveld的政策分类原理和方法（11），本文将我国生态产品价值实现相关政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。供给型政策工具是指政府通过提供资金、技术等生产要素的形式直接推动生态产品价值实现的政策工具，具体包括资金投入、基础设施、技术支持、信息劝诫等方式。需求型政策工具是指政府为满足市场需要，以贸易管控、政企合作、市场培育、国际交流、政府采购等相关手段减少外部干扰，进而推动整个生态产品价值实现体系建设。环境型政策工具是指政府通过金融税收、法规管制、政策保障、目标规划、策略执行等手段为生态产品价值实现体系的建立健全提供有利的发展环境，从而间接推进政策目标的实现，具体如表1所述。

（二）Y维度：政策目标

政策目标是政策执行所预期的结果，是政府确定的未来发展方向。为此，本文将生态产品价值实现的政策目标细化为生态保护与环境修复、生态资源产业化与市场化、建立生态产品价值核算体系、构建优质生态产品营商环境四大目标。

（三）Z维度：政策执行主体

生态产品价值实现是一项涉及多元主体的系统工程，囊括了经济社会的方方面面，需要政府、企业与社会公众的协同合作。其中，政府作为生态产品价值实现的“牵头人”，既是政策设计者，也是政策推行人。各级政府通过财政补贴、处罚惩戒、制定考核标准等形式推动相关政策的落实。企业作为生态产品价值实现的“串联人”，是生态产品价值实现的具体推动者，以生态资源权益交易等方式将绿水青山中蕴含的生态价值转化为经济价值。社会公众是生态产品价值实现的微观单位，在生态产品的生产、经营与流通中发挥着基础性作用。

三、研究设计

（一）生态产品价值实现政策的样本选择

考虑到“生态产品”一词首次出现于2010年的《全国主体功能区规划》中，因此本文选取2010年以来涉及到生态产品相关内容的政策文本作为研究样本，检索截止时间为2023年4月。政策文本数据主要来源于北大法宝数据库，并以国务院政策文件库进行交叉检索与补充。为保证政策文本选取的准确性和代表性，本文遵循以下筛选原则：一是搜集国家层面的生态产品价值实现政策，即发文单位为全国人大及其常委会、国务院及各部委等单独或联合颁布的各种生态产品价值实现政策。二是政策文本内容与生态产品价值实现密切相关，一方面以“生态产品”和“环境保护”“生态”作为关键词，在北大法宝数据库中进行检索，另一方面利用相关政策之间的关联性，以已检索政策文本为基础进行回溯检索。三是剔除目录类、技术标准、信息公示类等缺少政策工具的政策文件，仅选取能够充分诠释政府政策的法律法规、规范、规划、意见类文本。经人工筛选，在排除了重复和不相关政策后共收集到有效政策样本共117份，如表2所示。

（二）政策文本内容分析单元编码

本文以上述政策文件为基础，建立生态产品价值实现政策文本数据库。基于政策工具—生态产品价值实现战略目标—政策执行主体的三维分析框架精读政策文本，将政策的具体条款作为编码的初始单位，根据“政策编号—篇章号—节序号—条目号”的四级编码方式对政策文本进行逐条编码，具体编码示例如表3所示。此外，倘若某项政策条款使用了多种政策工具，将基于多次编码原则对其进行重复编码。

四、基于三维分析框架的生态产品价值实现政策分析

（一）X维度：政策工具

根据前文的政策文本的编码步骤，将政策工具依类统计得出我国生态产品价值实现政策工具使用情况分布图（具体如图2所示）。图2显示，我国生态产品价值实现运用的三种政策工具中环境型政策工具占主导地位，是使用频数最多的工具类型（参考点数量为1477个、占比58.7%），且在环境型政策工具的使用中尤其重视“策略执行”、“目标规划”、“法规管制”和“政策保障”等次级工具的使用，其参与频数分别为465次（占比31.48%）、348次（占比23.56%）、325次（占比22%）和223次（15.41%）。这说明当前我国政府偏好于采用环境型政策工具来推进生态产品价值实现机制的建立健全，也凸显出国家更倾向于通过法制监管、金融税收等手段营造有利于生态产品价值实现的良好环境。但深入考量环境型政策工具的分析单元不难发现，在目标规划工具的运用中预期性的建设目标较多，缺乏定量的微观数据指标，这可能与我国在生态产品价值实现的实践尚处于探索阶段相关。

供给型政策工具是次于环境型政策工具的政策工具（参考点数量为607个、占比24.13%），其中“信息劝诫”类工具使用频次最多，占供给型政策工具总体比重的42.67%，“基础设施与公共服务”和“技术支持”工具紧随其后，分别占比22.89%和20.26%。由此可見，中央政府比较注重运用信息劝诫手段引导更多的社会力量积极参与生态产品价值实现的基础性建设，同时也在积极探索加大政府资金在生态产品价值实现的相关配套设施中的投入比重，如注重以生态技术推进生态产业化发展，设立提供生态产品价值评估等相关生态产品服务的公共机构为生态产品价值实现提供支撑。

需求型政策工具的参考点数量为432个，占比仅17.17%，其中“市场培育”政策工具的使用频数为315次，占比高达72.91%，而“国际交流与合作”和“政府采购”政策工具紧随其后，运用频次分别为45次和35次，占比分别为10.41%和8.1%，“政企合作”和“贸易管制”政策工具则居于第4位和第5位，各自占比为5.09%和3.47%。基于这五个子节点的内容分析发现：现阶段我国政府旨在通过发展生态林业、自然资源产权交易、自然风景区旅游业等形式培育生态产品市场，为人民群众提供更多优质生态产品，并在我国各省市中的自然资源丰富区域优先展开生态产品价值实现机制的试点，以期为全国生态产品价值实现提供一定的实践经验。此外，我国积极开展国际交流与合作，借鉴国际生态产品价值实现发展经验与技术，提升我国生态产品技术水平与生态产品质量，推动生态产品交易供需精准对接。

（二）Y维度：政策目标

从Y维度编码结果看，在我国生态产品价值实现的政策目标方面总体分布差异较大（见图3），其中“生态保护与环境修复”比重最高（占比41%），且主要聚焦于国家公园、生态廊道等各类生态保护及修复工程的建设；其次是“生态资源产业化与市场化”（占比34%），主要集中于培育以林业为代表的生态产业，并着力于推进生态产品向高质量、品牌化、标准化发展；再次则是“构建优质生态产品营商环境”（占比24%），且主要以生态产品价值实现相关法律法规制度化、生态环境监督部门执法队伍规范化、搭建生态产品交易平台、提供绿色金融支持等方式推进政策目标的实现；而“建立生态产品价值核算体系”占比最低仅为1%。这说明当前我国政府主要是支持促进生态产品价值实现的基础性建设，如通过保护生态资源增值自然资本，鼓励各地方生态产品价值实现试点的规范化开展，助推生态资源产业化发展，努力营造安全便捷优质的生态产品营商环境，为人民群众提供更多优质的生态产品。

（三）Z维度：政策执行主体

从政策执行主体维度看，我国生态产品价值实现的政策执行主要以政府为主导，占总体比重高达84.98%，而企业组织与社会公众的参与度较少。政府主要是以政府购买、政企合作、财政补贴等形式推进生态环境修复与补偿工作，致力于将生态环境优势转化为生态资本，同时运用各类政策手段推进生态资源产业化发展，以生态资源产权交易等形式推动绿水青山向金山银山转化，并以各类强制性工具组合的形式规范生态产品交易市场秩序，引导生产生活方式绿色转型，营造促进生态产品价值实现的市场环境。企业则主要是在激励性政策引导下将资本投入生态资源的产业化发展及生态修复与补偿中，为人民群众生产更多优质生态产品。社会公众则主要从绿色生产生活方式的践行者角度参与到生态环境保护与修复及生态资源产业化的具体工作中。

（四）维度交叉分析

1．X-Y维度分析

图4反映的是我国生态产品价值实现的政策工具（X维度）和政策目标（Y维度）交互分析，由图4可知，环境型和供给型政策工具多用于“生态保护与环境修复”和“构建优质生态产品营商环境”这两类政策目标，而需求型政策工具则多用于“生态资源产业化与市场化”和“构建优质生态产品营商环境”两类政策目标。

2．X-Z维度分析

图5反映的是我国生态产品价值实现的政策工具（X维度）和政策执行主体（Z维度）交互分析，由图5可知，政府、企业组织、社会公众这三者在推进生态产品价值实现的全过程中承担着各自的责任，发挥不同的效用，体现出明确的任务分工。政府作为统领生态产品价值实现全局的顶层设计者，需要其落实的政策在总体上占比最大，供给型、环境型、需求型政策工具皆有涉及，整体上以环境型和供給型为主。企业作为提供生态产品服务的重要主体，在供给型、环境型、需求型三类政策工具中均有任务分配，虽比重差异不大，但略微侧重于供给型政策工具。这表明国家鼓励社会力量践行社会责任，以创建生态公益基金、PPP模式等多种形式参与到生态产品价值实现各环节的基础性建设中。社会公众既是生态产品的直接提供者也是生态产品服务的目标群体，需要其执行落实的政策较少，政府给予社会公众的任务分工并不太多，而仅旨在激励社会公众积极参与到生态环境保护与绿色产业发展中来。

（五）编码信度检验

为了确保编码的准确性和可信度，本文选取两位编码员对选取的政策样本进行独立编码并根据公式计算编码员对编码结果的满意度及信度，公式（1）中，M为两者意见相同的编码数量，N1和N2分别代表两位编码员同意的数量；公式（2）中，n代表编码人数，A为编码员的同意度。经计算，同意度A为0.856，信度R为0.922，均大于0.8，编码结果可被接受。

五、研究结论与政策建议

本文基于政策工具—政策目标—政策执行主体的三维分析框架，采用内容分析法对我国2010—2023年国家层面出台的生态产品价值实现政策进行了量化分析，研究结果表明：

第一，从我国生态产品价值实现的政策工具维度来看，三种政策工具中环境型政策工具占主导地位，其中比较重视“策略执行”“目标规划”“法规管制”和“政策保障”等次级工具的使用；供给型政策工具仅次于环境型政策工具，其中比较重视“信息劝诫”“基础设施与公共服务”和“技术支持”等次级工具的使用；需求型政策工具使用较少，其中比较重视“市场培育”等政策工具的使用。

第二，从我国生态产品价值实现的政策目标维度来看，“生态保护与环境修复”占主导地位，且主要聚焦于国家公园、生态廊道等各类生态保护及修复工程的建设；其次是 “促进生态资源产业化与市场化”和 “构建优质生态产品营商环境”，而较少涉及“建立生态产品价值核算体系”。

第三，从我国生态产品价值实现的政策执行主体维度来看，我国生态产品价值实现的政策执行主要是以政府为主导，而企业组织与社会公众的参与度较少，且政府主要是以“政府购买”、“政企合作”和“财政补贴”等形式推进政策的执行。

第四，从政策工具—政策目标—政策执行主体三维的交互性来看，一方面，环境型政策工具和供给型政策工具主要用于“生态保护与环境修复”和“构建优质生态产品营商环境”两类政策目标，而需求型政策工具则注重“生态资源产业化与市场化”和“构建优质生态产品营商环境” 两类政策目标。另一方面，政府作为统领生态产品价值实现全局的顶层设计者，供给型、环境型、需要型政策工具皆有涉及，整体上以环境型和供给型为主，而企业作为提供生态产品服务的重要主体，则侧重于供给型政策工具。由此可见，我国生态产品价值实现政策措施尚处于探索阶段，政策工具呈现“重环境，轻供需”的特点，政策目标有待优化，政策执行主体分布不均等，并未形成政府、企业、社会公众三方协作的良好态势。

基于上述结论，本文提出以下政策建议：

第一，均衡配置政策工具，实现政策工具之间的良性耦合。适当减少环境型政策工具的整体使用频次，避免对策略执行、目标规划类强制性手段产生过度依赖。同时，提升供给型、需求型政策工具的整体占比，加大对基础性设施建设与技术研发的支持力度，以政府采购等形式助力生态产业发展，激发市场主体活力。

第二，优化政策目标设计，补齐生态产品价值实现体系政策短板。加大对建立生态产品价值核算体系的政策倾斜，逐步完善生态产品价值核算规范，结合各地域试点经验制定统一的GEP核算办法，实施核算结果定期发布制度，实现生态产品价值核算全流程的透明化、公开化。

第三，发挥各参与主体作用，形成共建共治共享的新发展格局。必须充分调动企业组织与社会公众的积极性，发挥其主体作用与价值。一方面，企业要立足于人民的生态需求，积极开拓国内外市场生态修复、林业碳汇等业务拓展范围，同时不忘履行社会责任，不断总结实践经验，为完善生态产品价值实现机制贡献力量。另一方面，社会公众应更主动地以生态劳动、民主监督等方式积极参与到生态产品价值实现的各环节中。

注释：

（1） 王斌：《生态产品价值实现的理论基础与一般途径》，《太平洋学报》2019年第10期。

（2） 丘水林、靳乐山：《生态产品价值实现：理论基础、基本逻辑与主要模式》，《农业经济》2021年第4期。

（3） 海明月、郇庆治：《马克思主义生态学视域下的生态产品及其价值实现》， 《马克思主义与现实》 2022年第3期。

（4） 罗琼：《“绿水青山”转化为“金山银山”的实践探索、 制约瓶颈与突破路径研究》，  《理论学刊》 2021年第2期。

（5） 高晓龙、程会强、郑华、欧阳志云：《生态产品价值实现的政策工具探究》，《生态学报》2019年第23期。

（6） 熊曦、刘欣婷、段佳龙、刘华欣、张伏中、张学文、曲耀荣：《我国生态产品价值实现政策的配置与优化——基于政策文本分析》，《生态学报》2023年第17期。

（7） 丘水林、靳乐山：《生态产品价值实现的政策缺陷及国际经验启示》，《经济体制改革》2019年第3期。

（8） 高攀、南光耀、诸培新：《资本循环理论视角下生态产品价值运行机制与实现路径研究》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2022年第5期。

（9） 孙博文：《建立生态产品价值实现机制：“五难”问题及优化路径》，《天津社会科学》2023年第4期。

（10） 翟磊：《地方政府政策的精准性及其提升——基于“制定机构—政策工具—目标群体”互适框架》，《南开学报》（哲学社会科学版）2021年第3期。

（11） Roy Rothwell， Walter Zegveld， An Assessment of Government Innovation Politics， Review of Policy Research， 1984， 3（3-4）， pp.436-444.