推动文化事业单位文创产品开发的财政政策研究

●李智勤

文化创意产品开发具有传承、传播中华文化， 满足高层次文化消费需求，推进文化产业健康协调发展，提升国家软实力的重大意义。 习近平总书记关于繁荣发展文化事业和文化产业的重要指示精神为进一步推动文化文物单位文化创意产品开发提供了基本遵循，多年来，国家顶层设计上对文化文物单位文创开发进行了力度空前的松绑和激励，鼓励“先行先试”，提供多方面政策支持和保障措施。 文化文物事业单位在文创开发上具有基础好、实力强、人才聚集等优势。 但是文化文物单位文化创意产品开发还处于探索尝试阶段， 总体上看启动面窄、收入规模很小，文创产品、内容产品水平不够高，精品不够多，社会吸引力不够强。 与此相联系，文化文物单位在促进文化创意产业的发展和文化创意产品消费上还未能充分发挥应有的作用。 究其原因是多方面的，比如政策扶持力度不够、 自身收入“造血功能不足”、 收入管理体制不顺、收入分配机制不活、社会融资吸引力不强、营商环境还有待进一步改善等。 本文拟聚焦推动文化事业单位文创产品开发的财政政策，梳理已出台的相关政策，分析实施相关政策面临的制约因素， 提出优化财政支持政策和管理监管体制的建议。

一、 推动文化事业单位文化创意产品开发的财政政策梳理

（一)推动文化事业单位文化创意产品开发的财政政策功能

各类财政政策对推动文化文物单位文化创意产品开发具有不同的功能和作用，相关财政政策要围绕中央“既传播文化，又发展产业、增加效益”的总体目标， 明确预算安排和财政支持方向， 充分发挥文化文物事业单位文创开发上的比较优势， 促进文化文物事业单位文创资源聚焦和文创产业发展。

1.促进文创开发资源聚集。 合理的财政政策不仅可以通过预算政策、产业支持政策、监管政策等政策工具，直接提供资金支持， 盘活可用于文创开发的存量资产， 还能发挥带动社会资本进入的杠杆效应。 财政政策及其杠杆效应在促进文创开发做大做强、增加效益的基础上， 还有利于培养和吸引文创人才，提高产业的创新能力、竞争力，实现持续发展。

2.发挥引导作用。 财政政策在文创开发上的引导作用主要体现在两个方面： 一是引导文化创意产业的结构调整，推动产业的升级和优化。有意义的、 丰富的精神生活是人们的内在需求， 文化创意产品的供给和需求在经济体系中具有内生性。 合理的财政政策，如提供奖励、补贴或税收优惠等，鼓励文化文物单位在文化创意领域进行创新， 推动产品的差异化和独特性，契合多层次文化消费需求，有利于促进文创产业与科技、金融等其他产业的融合发展，培育新的经济增长点。二是引导内容创造。文创产品是一种外部效应很大的特殊产品，具有思想理念、知识信息的传播功能， 对公众的思想和价值观产生不同程度的塑造效果， 对社会生产生活方式具有全方位的影响力， 因而其使用价值还具有特殊性， 被视为一种“社会软实力”，是一种“观念性的社会资本”，文化创意产品的开发、推广、消费还有倡导什么、反对什么的价值准则。财政政策要根据这一特点，站在意识形态建设、培育和弘扬社会主义核心价值观、增强文化软实力的高度来认识和引导文化创意产品开发，避免出现“泛市场化、泛商品化”现象，以合理的财政投入、政策支持调动文化文物单位等“国家队”的积极性，还应该采取适当的方式进行规制和管理。

3.有利于发挥文化文物事业单位文创开发上的比较优势。 根据国内外文化文物事业单位文创开发的经验， 公益性文化文物事业单位的比较优势在于其文化IP 的价值、 丰富的馆藏文化资源和人才、业务上的专业能力。实施有效的财政政策，激发各单位发挥优势，挖掘知识产权等无形资产的价值，利用馆藏资源、 非遗资源获得创意灵感创造出具有传播性和可交易性的内容和衍生品，使“文物活起来”，使非遗财产符合时代需要。

4.增强文化文物单位的“自我造血”功能。 财政政策推动文创开发，在产生一定经济效益的前提下，能够弥补文化文物单位资金不足， 促进公益性文化服务的可持续发展， 拓展文化文物单位的社会价值和功能，助力文化传播和推广能力，并对稳经济、减轻财政负担发挥积极作用。

（二)近年出台的文化文物单位文创产品开发财政政策梳理

梳理近年来国家出台的文化文物单位文化创意产品开发的一系列法规政策， 可将其分为开发依据性政策、开发支持性政策、管理体制和监管政策四大类。

1.文化文物事业单位文化创意产品开发的上位政策为制定配套财政政策明确方向。近年来，国家越来越重视公益文化文物事业单位文化创意产品开发，鼓励和支持的政策依据和“利好”因素不断增加，政策环境总体上不断优化。 这些上位政策为制定相关财政政策明确了基本方向。 主要上位政策及相应的配套财政政策需求如表1 所示。

表1 文化文物事业单位文化创意产品开发主要上位政策及配套财政政策需求

2.供给支持和需求支持政策密集出台。 所谓供给性政策是指国家将国有文化文物事业单位纳入供给主体范围，并提供必要的人才、资金、技术、基础设施（包括传播交易数据平台）等文化创意资源支持和政策便利， 以形成有效开发经营模式和文化创意资源聚集机制。 现行政策体系中， 供给支持政策是重点。 近年来，《关于进一步推动文化文物单位文化创意产品开发的若干措施》等法规政策密集出台，使国家支持激励文化文物事业单位文创产品开发法规政策不断完善、更加明确，并向具体化、可操作性推进。

供给性政策要充分调动文化文物单位积极性、加强文化资源梳理与共享、 提升文化创意产品开发水平、加强文化创意品牌建设和保护、促进文化创意产品开发的跨界融合。财政政策方面，主要有以下几类支持政策：投融资机制上，文化创意产品开发的各类收入可用于继续投入文化创意产品开发； 中央和地方各级财政进一步完善资金投入方式， 加大支持力度； 研究论证将符合条件的文化创意产品开发项目纳入专项建设基金支持范围； 实行税收优惠政策等。在激励机制上，参照激励科技人员创新创业的有关政策完善引导扶持激励机制； 推行将试点单位绩效工资总量核定与文化创意产品开发业绩挂钩等。

需求支持政策， 就是将文化创意开发成果进行市场性转化和终端利用的支持性政策， 包括需求刺激政策、价格政策、政府采购政策等。 从国家层面法规政策来看，需求性政策虽有所涉及，但政策内容还显单薄，项数不多，且基本上是一些原则性要求，如一些文件中提出引导文创产品消费，加强品牌建设，促进文化消费升级、 加强文创产品市场监管执法等要求，当前可操作的、能落地实施的实质性文化创意产品和服务消费支持政策较少。

3.管理体制和监管政策逐步完善。 管理和监管政策是政府依法对文化创意产品开发和经营进行监督管理的规范， 其目标既包括营造良好的机制体制和营商环境， 也包括对人财物投入和使用行为的监督管理、对开发经营行为的经济性规制和社会规制。财政监管政策主要要点有： 实行政事分开、 事企分开；按照事业单位相关财务规定，文化文物单位文化创意产品开发取得的事业收入、 经营收入和其他收入等纳入本单位预算统一管理， 规范政府采购操作执行行为；文物保护和国有资产管理上，研究建立事业单位资产配置标准体系， 强化开发过程中的文物保护和资产管理，制定严格规程，防止破坏文物，杜绝文物和其他国有资产流失；健全财务制度，加强文创开发收支管理；在监督和评价上，建立事业单位文创绩效考评制度，加强审计监督和舆论监督。

二、 文化文物单位文化创意产品财政政策供给的制约因素

顶层设计上看， 国家对文博单位的制度供给不断完善， 对文创产品开发起到了一定的促进作用。但是，从政策内容看，顶层设计离落地实施仍有相当大的距离；从政策体系上看，制度之间仍有相互冲突的地方，政策协调性不够，供给支持性政策与规制性政策存在诸多矛盾，需求支持政策工具不够丰富；从政策执行来看，各地区之间、各单位之间还存在较大的不平衡，一些地方、一些单位对文创开发意义认识不足、政策理解不到位，国家政策在一些地区和单位未能得到很好的宣传和执行， 有的省市区至今仍没有出台落实国家相关政策的具体细则。 因而， 不少地区、单位文创开发成效并不显著。

（一)财政政策供给和执行的观念约束

文化文物单位文创开发不尽如人意的重要原因之一是相关职能部门和文化文物单位对文创开发政策理解不透，认识不足，这与地方配套性财政政策供给不足、 文化文物单位缺乏文创开发的积极性有极大关联。

1. 部分地方政府及其职能部门存在认识误区。一些政府部门囿于公益一类事业单位经费由财政全额保障，不得从事经营活动的传统认知，认为文创开发是文化企业的事情；另外，从实际情况来看，单位文创成效不明显， 对经济发展和财政贡献无足轻重。 这两种认识导出的结论，要么是按国家政策“不是问题”的文创开发到地方就成了“问题”，要么是这项工作可有可无。 地方政府和职能部门缺乏积极性的一个显著标志是未能及时跟进国家出台的相关政策，政策宣传推广不力，很多地方仍未出台推进文化文物单位文创开发的地方性法规政策和落实中央相关文件精神的细则，更遑论有效的实际行动。 当然，配套财政政策推进也存在时滞。

2.文化文物单位也有认识误区。 作为一类事业单位日常经费有预算保障，“旱涝保收” 情况下容易形成文创开发“可做可不做”的预期。另外，现行预算管理和财务管理制度也不利于调动单位和个人文创开发的积极性，开发经营收入全额上缴，激励政策难以落地执行， 使用单位资金进行文创开发还要承担政策风险、市场风险，导致部分单位觉得“多做不如少做，少做不如不做”。由此可见，一类事业单位进行文创开发，仅有授权性制度条款还不够，需要义务性条款予以推动。

（二)文化创意资源的财政政策约束

文创开发需要聚合必要的人财物和技术资源，对供给支持政策有较强的要求。当前，国家出台的支持性政策在地方未能得到全面执行，财政支持不力，对外投资合作和社会资本的注入均缺乏合法合规渠道， 单位取得的服务收入和经营收入难以用于再投资。

1. 缺乏财政资金支持。 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》 明确，“对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障”，按这一制度要求， 市直文化文物单位财政预算安排只用于单位文化博物馆的正常公益性服务和基本的文物保护研究等事项开支；《国务院办公厅转发文化部等部门关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》 规定，“中央和地方各级财政通过现有资金渠道，进一步完善资金投入方式，加大对文化创意产品开发工作的支持力度”“研究论证将符合条件的文化创意产品开发项目纳入专项建设基金支持范围”，而实际落地还有待突破原有财政制度的相关规定。从实际情况来看，不少地方还没有建立支持文化文物单位文创开发的资金渠道，补贴、奖励、专项基金等财政直接投入、税收优惠政策、财政投融资支持政策只适用于文化企业， 事业单位没有被纳入享受范围。 文创产品的开发中，作为国有事业单位，除了财政预算安排，其他资金来源很少，缺乏必要的财政投入，要想将文创开发做大做强、开发出好的文创产品和服务非常困难。

2.吸引社会资本难度较大。 事业单位可以接受社会捐赠， 但社会资本以投资方式进入事业单位还缺乏比较畅通的合法合规渠道。 多数文化文物单位均未设立文创企业，按照企事分开的原则要求，以企业的名义接受外来投资还不现实， 只能进行小规模的项目合作。另外，目前各单位开发的项目经济效益普遍不理想，且大多未实行单一项目的独立核算，能否自求平衡或实现盈利还是一笔糊涂账， 项目合作的吸引力有限。

3.对外投资存在诸多障碍。 新出台的推进文化文物单位文创开发的一系列国家政策， 比如允许以知识产权入股， 与社会资本合作设立文化创意产品开发企业，鼓励具备条件的文化文物单位采取合作、授权、独立开发等方式开展文化创意产品开发等，真正使这些政策落地实施， 不可避免地要投入一定的资金、人力等，产生对外投资行为。 而很多地方现行财政、 财务监管制度对文化文物单位对外投资规定非常严格，基本禁止了对外投资。

4.文化创意产品开发收入再投入受限。 国家政策要求， 确保文化文物单位文化创意产品开发收入用于加强公益文化服务、藏品征集、继续投入文化创意产品开发等， 内部分配时向作出突出贡献的人员予以倾斜。 但是，政策落地仍有待加强，单位少量文创开发收入及其他事业收入均纳入预算管理， 无法用于文创开发的二次投入， 不利于文创开发工作的可持续推进。此外，目前各单位的文创项目整体上附加值不高，净收入不多，亏损面较大，相当多的项目没有形成二次投入实现滚动发展的良好局面， 面临中途夭折的风险。

（三)财政管理体制约束

当前， 推进文化文物单位文创开发的地方性政策与中央政策衔接不够，存在“上热下冷”的现象；政策体系上相互矛盾的规范比较多，体制没有理顺，各职能部门和监管部门之间对相关政策理解不一、执行标准不同；过度监督与监管漏洞并存，“前门封闭，后门不严”。

1.授权性政策与管理体制存在冲突，文创开发经营被认定“非法经营”隐忧仍存。 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，公益一类事业单位不得从事经营活动，《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》 却允许文化文物单位“积极稳妥推进文化创意产品开发”，要求“坚持事企分开的原则，将文化创意产品开发与公益服务分开， 原则上以企业为主体参与市场竞争”。可见，政策相互冲突会使政策执行者无所适从，部分单位为了规避合规性风险，不敢进行开发经营。

2.文创收支管理不适应市场经营的要求，违背经济规律。 目前， 文化文物单位取得的少量文创收入，认定为事业性收入，作为非税收入①全部实行收支两条线管理。所有收入全部上缴国库，收入通过财政往来零余额账户转入，不能直接支出，开支只能通过财政零余额账户；普遍未设立经营性账户（基本账户）进行独立核算。 调研发现，因“收支两条线”等财务制度的限制， 需要灵活支取用于再投入、 销售退款、激励性分配等方面的资金，支出审批程序复杂，周期较长， 还有的正常支出被认定违反财务制度不予批准， 文创收入如何使用的问题没有从制度上加以明确， 有些文创收入在收支两条线管理体制约束下实际上处于“只进不出”的状态。 以财政资金管理和核算的方式管理经营性活动收支， 不仅限制了收益二次投入实现持续发展， 影响了各单位开展文化创意产品开发经营的积极性和主动性， 还必然导致文创开发无法实现独立核算， 使文创项目的经济效益不能得到准确地核算和反映。

3.健全文创收入分配机制的政策在地方难以落地实施。 不少地方在落实激励性收入分配政策上还未出台可操作的具体规定，存在落实政策的“最后一公里”障碍。在收入分配上禁止性规范较多，如：严禁自行扩大工资和津补贴发放范围， 擅自设立发放项目和自行提高发放标准。 经批准发放的奖励不计入所在单位绩效工资总量。人事、审计等管理监督部门还不认可对文化创意产品开发取得明显成效的单位增加奖励绩效的做法，现行政策要求“事业单位不得突破核定的绩效工资总量”的规定使“经批准发放的奖励不计入所在单位绩效工资总量”成为一纸空文。可见， 对文化创意产品开发取得明显成效的单位和个人的激励性分配政策由于各部门理解存在出入、政策执行标准不一， 致使国家健全文创收入分配机制的一系列政策未能真正落地。

三、 优化文化文物事业单位文化创意产品开发配套财政政策建议

财政政策是推进文创开发政策体系的重要组成部分，需要及时调整，对文化文物事业单位文创开发提供精准有效的财政支持和激励， 并加强预算管理和监督，提高文创开发投入绩效。 与此同时，地方政府和各地文化文物单位要提高认识， 准确理解中央意图，从让文物活起来、把闲置资源盘活、稳经济、促需求、进一步深化改革等角度出发，克服认识上、体制机制上的障碍， 系统研究制定落实国家文创政策的地方法制、政策、规划。

（一)明确授权，确定财政支持对象和范围

文化文物事业单位进行文化创意产品开发，地方政府要给开发主体“吃定心丸”，用足国家法规政策，保证从事文创开发有可循的政策依据；同时，要防止一哄而上，盲目发展。因此，一是设立准入标准，各单位在履行自身公共服务职能、 公共文化服务绩效考核达到一定标准的前提下， 才许可其从事经营性的文创开发工作； 符合政策标准的单位可以申报进入设立文创企业的试点范围， 并提供相应的政策支持，同时配套容错纠错机制，既鼓励创新，又要注意控制财政财务风险。 二是作为国有事业单位应适用“法无授权不可为”的法治原则，明确规定未达标、未获得授权的单位不得从事经营性文创开发和开办文创企业， 防止有的单位因市场开发挤占公益文化服务资源，尽可能避免既成事实后再纠错处理，造成公共服务“掺水”或其他损失。预算安排、财政监管诸方面依此进行。

（二)奖优罚劣，激发文创开发的主动性

行为主体主动积极作为， 需要有效的激励约束机制，施加压力，提供动力。 国家已出台的相关政策中，文博单位评级以文创开发成果作为依据之一、单位绩效工资总额的核定与文创开发成果挂钩等条款属于“义务性条款”，是以负强化的手段督促单位积极作为，即单位“不作为”对单位和员工利益产生负面影响；文创开发收入用于单位进一步发展、文创开发的二次投入、分配向有贡献的人员倾斜、文创开发收入贡献大的人员可获得“一次性奖金”等政策工具能发挥正强化效应，文创开发上“有作为、作为大”对单位发展、个人利益产生正面影响，是调动单位和个人文创开发积极性的重要杠杆。 要制定科学的文化文物单位文化创意产品开发绩效评价标准， 准确评价文创产品和服务内容质量、受众体验、品牌影响、文化IP 价值、开发效益等方面的质效，将评价结果切实运用到各单位评分定级、 核定绩效工资总额过程中，“奖勤罚懒，奖优罚劣”；增强政策的可操作性，有关部门要尽快研究制定文化创意产品开发经营业绩与单位绩效工资总量核定挂钩、 文创开发收入分配、一次性奖金发放等政策的具体执行细则。

（三)增加供给方面的财政政策支持，多渠道化解文创开发“投融资难”

要建立良好的投融资机制， 切实解决市直文化文物单位文创开发资金困难。 一是明文规定市直文化文物单位文创部门、试点企业是文创产品、文创服务的市场供给主体，纳入文化产业发展规划，同等享受中央和地方对文化企业资金帮扶、 税收优惠等各类支持政策。二是按中央政策要求，根据地方财力水平设立一定规模的文创开发产业发展基金， 在同等条件下，各单位文创部门、试点企业与其他文化企业平等竞争申请基金支持，用于文创开发。三是在合理评价单位自有知识产权价值和确定收益分配标准的前提下，放开单位利用自有知识产权自主开发、合作开发、作价入股其他文化企业的限制，以最大限度地发挥文化IP 配置使用效率。四是各单位客观存在的空置场地、闲置资金资产，应加以盘活，投入文创开发，监管部门不能抱有“宁可闲置，也不担流失风险”的懒政思维， 合理核定闲置资产并批准投入自主开发、合作开发项目。 五是研究利用现有财政资金渠道支持各单位文创开发的可行方式：预算编制中安排一定比例的财政资金，用于文创开发，专款专用，切块单独管理、核算，并进行独立的财政支出绩效评价；采用PPP 模式，鼓励市直文化文物单位与社会资本合作运营文创项目。 六是根据中央“将文化创意产品开发纳入文化产业投融资服务体系支持和服务范围”的意见，通过“投贷联动”、鼓励社会资本进入财政工具（如税收、奖补等）增强文创开发融资能力。

（四)加大需求方面财政政策支持力度，推动文创开发做大做强

培育文创产品和服务消费的市场氛围， 增加线上线下消费者流量， 提升文创品牌的市场影响力，拓展营销渠道，这是文化文物单位文创开发做大做强、可持续发展的必然要求，又是工作深入推进的难点，特别是当前很多文创开发尚处于尝试探索阶段，文创实力还较弱小、产品大多处于市场导入期，特别需要“扶上马，送一程”的消费支持政策。 因而建议： 一是明确市直单位开发文创市场享受中央、省、市文旅消费支持政策，如政府支持的宣传推广、线上线下营销平台建设、 品牌激励和资金奖补、承接国家单位和社会组织红色教育和参观学习业务等需求支持应惠及市直文化文物单位。 二是可遴选一批处于市场导入期的优秀原创文创产品、文创体验项目，以发放消费券、价格补贴等方式加以推广。三是以政府采购方式鼓励开发用于馆藏、 原创展示、文化推广和交流的文创产品，对场馆资源数字化开发、大学生文创实习基地建设、公益性文创产品展示和社教活动等延伸性开发的“大文创”项目，可采取政府采购、资金奖补等方式予以扶持。

（五)加强预算管理机制建设，保障文创开发预算资金使用的合规性和绩效性

作为纳入预算管理的事业单位，必须适应进一步深化事业单位体制改革的要求， 加强财政监督和评价，严格落实中央和地方有关“过紧日子”各项法规政策，通过文创开发为预算改革和“过紧日子”闯出一条新路子，创造出必要的条件。 一是根据企事分开、 市场开发与公益服务分别核算的原则，获得文创开发许可，成立文创部门或设立试点企业的单位，要在财政资产的分配和使用、财务管理、会计核算之间建立“防火墙”“隔离带”。 原有财政资金渠道拨付的资金， 在编制预算时就须明确区分公益服务保障性资金和投入文创开发的国有资本金，各自分开管理，专款专用，分别核算和评价绩效，严禁相互挪用。 探索单位独立开发、项目合作、 成立文创企业等不同场景下的会计核算制度，实行独立核算，为科学的绩效管理、后续分配机制的正常运转创造必要的条件。 二是明确投入文创开发的财政资金、国有资产收益权，对文创开发严格核算，其净收入应按合理的比例上缴单位，纳入预算管理，用于弥补公益性服务的资金缺口，提高公益性服务资金保障水平。 三是完善绩效工资制度。 可以考虑建立文化文物单位绩效工资“总盘子”， 将其一定比例用于鼓励文创开发经济效益和社会效益好、对财政贡献大的单位，以落实“单位绩效工资总额与文化创意产品开发成果挂钩”的政策精神。 四是加强文创开发资金监督和文创开发绩效评价，保障进入文创开发的预算资金使用的合规性和绩效性，严禁市场经营活动挤占公益服务的预算资金，加强文创开发中的财务管理和核算，有效防范一些单位和个人利用文创开发这个“口子”浪费舞弊、进行利益输送等行为；建立文创开发绩效考评制度，考评结果作为是否许可继续进行市场性开发、核定单位下年度预算资金安排、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。

注释：

①非税收入是除税收以外，由各级国家机关、事业单位等组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，对非税收入实行收支两条线管理。

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