社会养老服务体系建设绩效评价路径探索——以H 市W 区为例

●李 栋

一、项目概况

（一)项目背景

随着我国改革开放的逐步深化，国民生活水平与生活质量得到全面提升，人均寿命得到了有效延长，这就促使人口老龄化问题日益明显。 党的十八大以来， 党中央和国务院出台了快速发展养老服务业、 全面放开养老服务市场等政策措施， 但仍然面临着养老服务市场发展不平衡、 有效供给不足、养老服务质量不高等问题。为逐步满足老年人多样化、 多层次的养老服务需求， 提高老年人及其子女的获得感、幸福感，2019年，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5 号），文件要求“持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系”。

根据H 市第七次全国人口普查公告显示，W 区常住人口138.89 万人，60 岁以上人口占比15.08%（其中，65 岁以上占比10.77%）， 较上次人口普查上升4.6 个百分点。 为满足老年人日益增长的养老需求， 依据上级文件精神及W 区实际情况，W 区民政局设立了区级社会养老服务体系建设专项资金项目，旨在从老年人尊老金、机构养老服务、村（社区）养老服务、居家养老服务、 养老从业人员激励奖励等方面实施全区范围内养老服务体系建设。

（二)项目内容

社会养老服务体系建设专项资金用于支持建设以居家为基础、 社区为依托、机构为补充、医养相融合的社会养老服务体系，包括老年人尊老金、机构养老服务、村（社区）养老服务、居家养老服务、养老从业人员激励奖励、养老服务评估等。 项目具体实施内容详见下页表1。

表1 社会养老服务体系建设项目实施内容表

本次评价的对象主要是2021—2022年财政资金在社会养老服务体系建设方面的投入，包括1 个部门、14个镇（街道），资金规模约10000 万元，涉及省、市、区、镇四级资金。

二、评价目的、思路及指标设计

（一)评价目的

本次社会养老服务体系建设专项资金绩效评价，一方面，从社会养老服务供给出发， 分析社会养老服务项目历年资金支持程度、 对社会养老各子项财政支持力度；另一方面，从各地区养老需求出发， 分析所提供的社会养老服务与老年人实际养老需求的匹配程度，进而评价项目实施的科学性。其次， 通过掌握项目实施管理过程的规范性、项目产出的达标率，从而量化评价社会养老服务项目的实施效益。 在梳理项目实施效益的基础上，通过因果分析法，明确存在的项目管理和资金管理问题，并提出切实有效的优化改进建议，为优化社会养老服务体系建设项目管理提供依据。

（二)评价思路

此次社会养老服务体系建设专项资金绩效评价重点关注以下几个方面：

1.项目预算资金分配是否合理。 项目预算是项目实施的基础，资金分配直接影响各子项实施效果，由于资金分配在项目实施过程中发挥指导作用，需要关注资金分配是否科学、合理，是否与各地区老年人养老愿望相匹配。 另外， 考虑到养老项目的特殊性，通过统计W 区近2年社会养老服务体系建设各子项资金支出数据，分析预算安排变化情况、各子项资金支出规模占总支出的比重， 与地区老年人养老需求进行匹配，综合评判预算资金分配是否合理。

2.项目过程管理是否规范。 制度建设方面，关注项目主管部门是否建立健全项目管理制度， 各乡镇是否有针对本地区实施的子项建立本地区项目管理制度；过程实施方面，通过对照项目实施方案、招投标文件、合同、过程管理资料等，关注政府采购、建设、验收各环节程序是否规范，以此分析各利益主体是否履行其主体管理责任。

3.项目产出和效益是否达到预期目标。 一是产出方面重点关注补贴发放是否合规、 补贴对象资质是否符合要求、补贴金额是否超标、 是否存在交叉重复补贴情况； 二是效益方面从老年人数量、提供床位数、日间照料中心覆盖率、 养老服务中心覆盖率、护理型床位数占养老机构床位数比例、 养老护理人员持证上岗率等指标进行考核，从而判断项目实施效益实现情况。

（三)评价指标体系设计

本次评价指标体系框架按照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）等文件要求进行设置。根据绩效评价的基本原理和项目特点，基于评价目的和评价思路，应用逻辑分析法，按照绩效指标建立的科学性、可操作性和有用性等标准，设计科学的评价指标体系。 具体指标框架见下页表2。

表2 社会养老服务体系建设绩效评价指标体系

三、项目投入与效益分析

（一)投入分析

1.从年度预算总体投入情况来看。2021年、2022年合计投入10726.84 万元，实际支出8392.66 万元。其中，2021年投入4384.60 万元，2022年投入6342.24 万元， 增长率为44.65%。 增长的主要原因为： 一是2022年老年人尊老金实施新的补贴政策，补贴对象及标准发生变化，2022年实际补贴人数较2021年明显增加；二是根据本省文件要求，对民营养老机构实施一次性纾困补助。

2.从资金投入结构来看。横向方面，除2022年尊老金影响外， 两年3 种养老模式资金投入比例基本一致， 同时2021年、2022年居家养老资金投入占比不高，仅为25%和10%，依据“9064”①的养老服务模式目标来看， 目前的资金投入未明显突出以居家养老为主、其他养老方式为辅的结构。 2021—2022年资金投入结构详见下页图1、图2。纵向方面，除老年人尊老金外，2022年各种养老模式补贴较2021年均有不同程度的下降， 具体为： 居家养老服务补贴634.71 万元，同比下降41.78%；机构养老服务补贴425.09 万元， 同比下降53.56%； 社区养老补贴394.28 万元，同比下降60.94%；养老从业人员激励补贴235.79 万元，同比下降50.27%，详见下页图3。下降的主要原因是受疫情影响， 居家服务实际入门服务时间下降、养老机构入住老人数量下降，考虑到资金统筹使用，本应当年度支付日间照料中心、助餐点的运营补贴延后到下一年拨付。

图1 2021年各子项资金投入结构

图2 2022年各子项资金投入结构

图3 2021—2022年各子项资金投入对比（金额单位：万元)

（二)效益分析

1.社区养老服务建设效果显著，“社区为依托”目标基本达成。 2019年以来，全区社区养老服务设施覆盖范围扩张速度较快，日间照料中心社区覆盖率从2019年的70%上升至2022年的100%，助餐点社区覆盖率从2019年的25%上升至2022年的97%，全区日间照料中心已实现社区全覆盖，助餐点基本实现社区全覆盖。社区养老服务设施的健全，显著提升了老年人生活环境的便捷性，进一步丰富了老年人精神文化生活；另外，除部分农村社区外，城市社区日间照料中心已基本实现社会化运营。

2.养老实事任务实施规划不到位，目标完成度低。 W 区社会养老服务体系建设项目涉及的各项补贴均在当年度发放完毕。但是，当年制定的个别养老实事任务受到疫情、地理面积等因素的影响，任务完成率不高。 如2021年共下达6 项养老实事任务，实际完成3 项， 完成率为50%；2022年共下达8 项养老实事任务，实际完成1 项，完成率为12.50%。 两年养老实事完成率均不高，反映出各镇（街道）对当年度任务实施规划不到位，未考虑影响任务完成的全部客观因素。

3.养老机构床位使用率不高。截至2022年，W 辖区内设有26 家养老机构， 设置养老床位数1089 张，护理型床位数4721 张，但根据走访了解，各类养老机构入住率普遍较低仅为50%， 且近几年呈现下滑趋势。具体原因是，受疫情影响，原入住老人因病去世较多；其次，行业内竞争压力大，W 区下辖14 个镇（街道），基本实现每个镇（街道）2—3 家养老机构在营，且陆续有新建床位，在需求不变的前提下，老年人可选择性更高；另外，养老机构普遍位于偏离市区的地方，受限于交通，探视和就诊不方便。

4. 养老服务队伍建设缓慢， 专业度有待提升。2019年W 区从事养老护理的人员数为719 人，2022年为784 人，4年间护理人员增长率为9.04%，受收入待遇不高、工作强度大、社会地位不高等因素影响，养老护理员队伍建设进度较慢；同时，养老护理人员专业度有所下降，具体表现为护理员的持证比例呈下降趋势，由2019年的84.42%下降为2022年的81.12%，降低的原因为部分新入职的护理员，未接受人社部门或护理机构组织的专业技能培训。 2019—2022年护理员持证情况详见图4。

图4 2019—2022年养老护理员持证情况对比图

四、评价结论与建议

（一)评价结论

整体来看，W 区实施的社会养老服务体系建设提高了社会养老服务质量， 已基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系，有效满足不同层次的养老服务需求，老年人获得感、幸福感、安全感不断提升，养老服务便捷性进一步提升。但是仍然存在以下问题：

1.资金投入结构合理性不足，供给与养老需求不匹配。 从2021—2022年两年社会养老服务体系建设资金支出结构来看，居家养老、社区养老、机构养老3类模式资金支出比例基本呈现1∶1∶1。 与目前社会普遍认可的“9064”养老服务模式不符。 同时，根据老年人满意度调查问卷显示，57.39%的老年人倾向居家养老，30.22%倾向社区养老，10.02%倾向机构养老。可以看出，老年人更倾向以居家养老为主、社区养老为辅的养老模式，目前的资金投入结构与老年人的养老服务需求不相适应。

2. 养老机构床位使用率低， 实施效益未充分发挥。截至2022年，W 区共有养老机构床位数5810 张，入住率仅为55.68%， 特别是公办养老机构床位使用率仅为31%。 另外，个别投资大、环境好、收费低的民营护理型床位入住率也不高，为60%，养老床位资源闲置较为严重。另外，目前养老行业存在人才流失大、人才专业度低等问题，同样影响养老机构入住率。

3.人才奖励政策合理性不足，特岗激励申领周期长。 为加强养老从业人员队伍建设，W 区实施入职奖励和特岗激励政策，但实际情况是，入职奖励政策要求养老从业人员需在同一家养老服务机构工作满5年才可申请，但受待遇、年龄、工作强度等因素影响，养老从业人员在同一家机构稳定性不高，与政策中“鼓励养老服务、养老护理、医疗护理等相关专业高校毕业生到养老行业就业”目标不符。 其次，从享受入职补贴人数来看，2020年从事养老护理的人员数共有740 人， 实际享受到入职补贴的仅为57 人，占比为7.70%。 政策覆盖人群较少，人才激励效益不明显。 2020—2022年入职奖励占比情况详见表3。特岗补贴方面，激励政策在每年的8—9 月开始申报受理， 但考试时间是每年的10 月份，且要求持证时间需满一年，实际拿到补贴需要等到第三年，补贴申领跨度周期长。

表3 2020—2022年入职奖励人数占比情况表

（二)建议

针对评价中发现的问题， 建议W 区转变现有财政补贴思路，由普惠性、粗放型补助转变为针对性、集约型补助。 根据老年人实际养老需求，财政补贴资金向居家养老服务方面倾斜，适当调整养老机构补贴模式，提高财政资金补贴效益。

1.在养老机构补贴方面。 首先，积极探索补贴模式，引导社会资本投资养老机构，以间接性补贴代替直补的模式，减小财政补贴力度。 同时，通过助力养老机构提高曝光度、加大政策宣传力度等方面，从外部助力养老机构提高床位使用率。

2.在人才供给方面。 建议W 区民政局发挥桥梁作用，搭建养老机构与各类职业技术学院、培训机构的沟通平台，促进校企联合育人，增加专业人才供给，提高养老机构服务质量。 另外，建议W 区民政局联合人社部门持续开展养老护理类技能培训， 增加养老技能类培训场次，提高受训人参训频次，巩固护理员养老服务技能；最后，建议增加护理技能类赛事，按护理员年龄层次，增设不同年龄组别、同年龄组别竞赛，提高中年护理员职业荣誉感的同时提高服务技能专业度。

3.在人才激励方面。 结合本地区实际，制定本地入职激励配套政策，提高养老服务人员从业信心。 如凡是从别的行业转到养老行业工作或高校毕业生到养老行业就业满一年的， 规定期间按月给予入职补贴，以此增加从业积极性。 其次，人员留用方面，建议W 区民政局辅助养老机构建立良好的绩效管理体系，对于资历较深的护理人员，根据其工作时间来提升具体工作工资水平。 对于展现出管理水平的人员，将其作为管理后备人才，拓宽晋升渠道，从而增强养老从业人员工作的稳定性。最后，建议W 区民政局加强与区人社部门的沟通协调， 及时公布培训机构名单，并且在培训时长及人员资质满足的前提下，适当调整养老培训考核时间，提高养老护理人员持证率。

五、案例小结

随着社会老龄化的深入，社会养老服务作为多层次养老服务中的重要组成部分，发挥着重要作用。 政府财政资金作为践行保障社会基本民生职责的兜底性支出，要充分结合本地实际情况，积极探索适应市场发展的扶持模式；其次，要在满足老年人实际养老需求的基础上，制定科学合理的扶持政策，起到资源优化配置、财政资金精准保障的作用。

注释：

①“9064”养老模式，即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老。

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