义务教育优质均衡发展的县域探索

辛要宾

摘  要  实现义务教育均衡发展，努力让全体人民享有公平而有质量的教育，是保障“学有所教”的重要内容。“郡县治，天下安”。县连接的是农村和城市，县域义务教育的优质均衡发展直接关系到县域人民群众的福祉与民心安定。近年来，面对县域内教育资源区域分布不均、配置不足等实践困境，江阴通过完善集团化办学顶层设计、布局预判、资源统筹等策略，寻求江阴义务教育内涵发展和优质均衡发展的破题之策。

关键词  义务教育；教育均衡；集团化办学；江阴

习近平总书记指出，“基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足…要推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。[1]县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。作为促进教育公平与社会公平的大事，从振兴县域普通高中到振兴县域教育，县域教育振兴建设特别是义务教育优质均衡发展和城乡一体化建设广受关注。2012年国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确指出，率先在县域内实现义务教育基本均衡发展，县域内学校之间差距明显缩小。2017年教育部颁布实施了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，有效推动了义务教育资源均衡化工作的开展。近年来，江阴坚持把推动义务教育优质均衡发展，作为全面落实习近平总书记关于教育重要论述的关键抓手，作为加快建设社会主义现代化县域示范的重要内容。江阴先后荣获全国义务教育发展基本均衡县市、全国首批区域教育现代化县市和江苏省教育先进县市、江苏省义务教育均衡发展先进县市等荣誉，走出了一条促进县域义务教育均衡发展、优质发展的新路子。

一、江阴义务教育优质均衡发展推进概况

2017年以来，江阴针对区域内学校布局不够合理、优质学校人满为患、择校现象愈演愈烈等问题，从教育资源配置入手，全局考量、积极试点，使义务教育优质均衡发展迈向了一个新的阶段。

（一）学校布局持续优化

江阴积极推进全市城乡新一轮中小学布局调整，加快城市新区和新建居住区学校建设、老城区学校布局调整以及民办学校建设。如城市新区新建城中实验小学教育集团人民东路小学、辅延中心小学集团毗陵路校区、礼延实验学校等；老城区改扩建要塞中学、城中实验小学教育集团中山小学、实验小学教育集团大桥中心小学等。在补强公办的同时，针对公办学校薄弱区域，重点在澄西临港片区、东边城东街道、敔山湾新城、南部区域乡镇引进临港科创实验学校、苏州外国语学校、华东师大江阴实验学校、南师大附属江阴实验学校等优秀民办学校，优化基础教育布局。与此同时，江阴进一步优化入学政策，规范招生管理，出台《江阴市2022年义务教育学校招生入学工作意见》等文件，升级“江阴义务教育学校预登记系统”，将民办学校招生纳入市教育局统一管理，实行公办民办学校同步招生。公办强、民办优，两者相辅相成，这些都为学校布局持续优化奠定了基础。

（二）办学品质持续提升

江阴以全力做好江苏省义务教育优质均衡发展县市创建工作为契机，对标找差，突出优质均衡提升义务教育，持续加大短板弱项的攻坚整改力度。一方面，先后制定并实施《江阴市义务教育学校高质量发展年度评估方案》《江阴市中小学课业负担指数评定办法》《江阴市中小学规范办学指数评定办法》等，探索构建“德智体美劳”五位一体评价体系，提升规范办学能力。实施初中教育质量提升工程，出台《江阴市初中教育质量提升工程行动计划》，全面提升学校办学品质。另一方面，制定《关于全面推进中小学课后服务进一步提升课后服务水平的实施意见》。全市112所义务教育学校全面提供课后服务，开设“学科类”“素养类”课程近500门，覆盖率100％。义务教育阶段参与课后服务学生141800人，参与率95.07％；每天平均有4651名教职员工参与课后服务，比例达44％。

（三）师资结构持续调整

教育的发展离不开一支业务精湛、师德高尚的教师队伍。江阴把解决教师队伍存在的“年龄比例失衡”“性别比例失衡”“学科比例失衡”“城乡比例失衡”等突出问题作为当务之急，持续优化教师队伍结构，提高教师整体素质，取得了一定的成效。一方面，名师培养增量出彩。江阴市义务教育不论是在师资比、高学历教师占比、高职称教师占比等既有教育资源层面，还是市级以上的科研课题、教师论文获奖、骨干教师、优质课程等学校荣誉方面均表现出色，呈现出高质量办学的良好态势。一大批“苏教名家”培养对象、全国教学名师、江苏省教学名师、“锡教名家”培养对象、无锡市名师工作室主持人、名师工作室等脱颖而出。另一方面，江阴先后制订出台《江阴市义务教育学校校长教师交流轮岗管理制度（试行稿）》《江阴市教育系统内教师调动管理制度》，完善超编学校单向交流机制，促进全市教师资源均衡配置，带动了义务教育均衡效应不断提升。校际间师资交流规模与中小学每年投入教师培訓的经费等专项投入力度加强。同时，在师资比、高学历教师占比等关键指标层面，城乡、区域、校际间差距也在缩小。

（四）集团化办学持续推进

江阴持续深入实施教育集团化改革，坚持分类指导、一校一策，先后制定了《2019年江阴市基础教育集团化办学实施方案》《2022年江阴市基础教育集团化办学实施方案》《江阴市集团化办学发展规划（2020—2022）》和各教育基础教育集团化办学方案等一系列文件，确保集团化办学因校制宜、稳步推进。坚持考评倒逼、品质引领，出台《江阴市集团化办学考核评价实施办法》，加强对各教育集团考核评价；实施集团中心校和成员校捆绑式考核，考核结果与人员津贴、奖补资金相挂钩；完善督导评估制度，根据督导评估结果评定绩效，引导教育集团以质为本、良性发展。2022年，江阴新组建扩容教育集团10个。截至2022年底，江阴共组建教育集团23个，涵盖64所中小学、幼儿园，义务教育阶段学校的集团化办学覆盖率已接近50％。集团化办学增强了优质学校对薄弱学校和农村学校的辐射、带动作用，一批新学校、薄弱学校、农村学校获得快速成长，一大批学生在家门口就能享受到优质教育资源。

二、江阴义务教育优质均衡发展的实践困境及缘由

对照义务教育资源优质均衡目标要求，江阴义务教育优质均衡发展、快速推进。但是，江阴在义务教育资源分布、资源配置和民办学校发展方面还有短板、弱项，这些问题阻碍着江阴义务教育优质均衡发展的真正实现。

（一）江阴义务教育优质均衡发展实践困境

1.教育资源均衡发展还需进一步加强。立足江阴全域，城乡、区域、校际之间的义务教育资源均衡性仍有不小差距。从城乡教育资源分布来看，义务教育阶段主要资源集中在主城区的澄江街道主城区。从城区教育资源分布来看，义务教育优质资源布局不均衡。以小学为例，实验小学和城中实小两个名校集团主要分布在城北和城东，辅延小学教育集团集中在城中区域，尽管一些新建学校持续加入名校集团，但城西和城南区域的优质教育资源配置依然不足。从校际教育资源分布来看，各学校均衡发展有待优化。一方面，优质学校人满为患，师资、教室、活动场地等教育资源不堪重负，超负荷艰难运行。如实验小学有南北两个校区，办学规模大，品牌效应强，生源数量逐年增加，严重膨胀；另一方面，部分学校生源数量持续减少，连续缩班，办学规模过小。城南区域的城南等小学资源严重不足，生源呈逐渐萎缩趋势，加上设施陈旧，已整体迁至新建的毗陵路小学借读。

2.教育资源配置缺口还需进一步补足。一是“大校额”“大班额”现象依然存在，体艺专任教师数、生均教学及辅助用房面积、体育运动场馆面积、音乐美术专用教室配置等指标还存在不达标学校。二是学位供给不足，对照江苏省颁布标准，目前江阴缺口小学17所、初中3所，小学学位缺口3869个，且各镇街区域学位供给余缺不均；伴随人口政策调整和生源高峰传递，初中学位开始承受生源压力，澄江街道及周边镇街学位将日趋紧张。三是师资队伍短板明显。公办教师数量不足，全市公办学校教职员工理论缺编数达1962名，非公办教师人数达2052名；队伍结构不够合理，教师学段分布不够均衡；学科结构不够合理，音体美、小学语文、专职心理健康教师等专技岗位，校医、会计等辅助岗位紧缺；年龄梯队不够合理，教师队伍老龄化明显，40—60岁之间的教师占比57.13％。

3.公民办教育协调发展还需进一步统筹。随着三孩政策的实施和新市民子女大量涌入，江阴义务教育入学生源逐年增加。在义务教育阶段，江阴民办学校高端不足、大多低水平运行，竞争力较弱，难以满足人们对优质教育的需要。江阴民办学校数量、质量还不足以缓解当前义务教育资源紧缺的矛盾。与周边部分县市相比，江阴高端民办学校发展明显滞后，目前虽有苏州外国语学校江阴校区、临港科创学校等高端民办教育项目，仍缺口较大。

4.教育体制机制改革也有待推进。如教育系统内全面实施教师的统筹使用、调配流动还不够畅通，市镇两级学校管理体制有待突破；中小学校党组织领导的校长负责制整体推进比较缓慢。热点难点化解有待加强，学校课后服务课程不够丰富；集团化办学面临着集团核心校优质教师资源短缺、集团成员校新建和改扩建项目资金不足等困难。

（二）江阴义务教育均衡发展困境剖析

1.“城市挤”：城区供给压力加大。近年来，江阴城镇化进程加快，大量农村人口迁入城区，加上外来人口持续流入，基础教育阶段的学龄人口持续增长，城区学校陆续出现学位不足、办学超规模的情况，学位供需矛盾日渐突出。一方面，城区小学生逐年增加，优质教育集团资源供给压力增大。超大规模学校不仅压缩了集团名校的发展空间，给集团内的资源统筹、校园安全保障等形成巨大压力，对名校的特色发展也是一种消弭。另一方面，集团名校办学规模迅速扩大对集团内资源配置形成严峻挑战。“如何妥善处理规模扩张与质量提升之间的矛盾是当下集团化办学亟待破解的一个难题”。[2]名校教育集团特别是中心校面临着自身资源捉襟见肘和持续资源输出的双重压力，导致教育集团名校在资源统筹时“削峰填谷”，核心优质教育资源被稀释，集团的办学品质受影响。

2.“农村弱”：乡镇“软硬件”升级困难。乡村义务教育最薄弱的地方体现在学校规模小，按照生均经费拨款，办学经费严重不足，日常运转困难。一些地区乡村教师待遇低、培训机会少，职业吸引力不够，因此，乡村教师总体短缺、结构不合理，流动性强。近年来，江阴通过城乡教育一体化、“跨城乡”集团化办学来带动乡镇义务教育发展，但仍存在一些实践难题。一方面，“名校出于保持自身办学水平和对学生及家长的理性考虑，常采用比较保守的校际合作方式”。[3]无论是城乡教育一体化还是“跨城乡”集团化办学，基本是集团名校的资源单向输出，会导致名校优质资源减少与合作动力不足。另一方面，乡镇教师借鉴和运用名校教育资源相对困难。乡镇学校由于基础设施、学生自主学习能力、教师自身素质等因素，名校传输出来的先进理念、方法，较难准确应用到日常的教学过程中，存在使用偏差。

3.“落实难”：政策目标执行困难。周边一些地区在推进集团化办学的过程中，特别是在追求“多”“快”過程中，出现了一些问题。如某市集中新建一批学校，在短时间内给这些学校都冠以集团“名校”分校等称号，通过借助集团名校品牌给新建学校赋予光环，而在优质教育资源统筹调配上相对较少。此类做法看似较短时间实现“名校”遍地开花的效果，实质上是一种低质发展状态。一个地区的优质教育资源很难在短时间内发生迅速增长，在基础教育以县域为主的管理体制下，资源供给和师资调配存在很多制度困境。此类做法与集团化办学通过资源的合理统筹，放大优质教育资源效益，实现教育优质均衡发展的宗旨存在偏差。

三、江阴义务教育优质均衡发展的对策建议

推进义务教育优质均衡发展既是党中央、国务院的前瞻部署，也是我国现阶段教育发展的现实诉求。多数学者认为，集团化办学作为一种“基于教育均衡发展的要求与优质教育资源短缺之间的矛盾而催生的教育领域新的办学模式”，[4]以集团化办学来解决择校问题，进而推动实现教育均衡发展是一种有效选择。通过名校的集团化办学，能够放大优质教育资源规模效应，满足群众在家门口享受优质教育资源的所急所需所盼。有鉴于江阴在集团化办学方面的深度实践，探索推进江阴义务教育优质均衡发展之策。

（一）完善顶层设计，加强制度保障

1.注重顶层设计。将集团化办学实践中探索的创新经验做法通过制度建设进一步坚持巩固，为集团化办学提供有效支撑和有力保障。江阴可从政策上引领集团化办学方向，从顶层设计上为集团化办学“立柱架梁”。如进一步巩固《江阴市基础教育集团化办学发展规划（2019—2022）》成果，进一步细化《2023年江阴市基础教育集团化办学实施方案》，由点及面、从局部到整体，推动集团化办学向义务教育各学段延伸、向镇街延伸；推动各教育集团科学制订特色发展规划、中长期发展规划，在定目标、定规划、定项目上科学谋划、因校制宜、形成亮点。

2.强化制度保障。制度保障的关键在于地方政府能够持续构建科学完备健全完善的制度体系，为集团化办学快速推进、可持续发展提供有力保障。江阴可在实践层面通过运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等制度引导促进教育集团发展。如完善教育集团在教育教学、进人用人、经费使用、绩效分配等方面的督导评估机制，以教育集团发展规划、集团内部管理制度、干部教师轮岗交流、教育资源共享等为重点，加强督导评估、细化绩效评定，不断提升集团化办学质效。

（二）提前预判布局，预留发展空间

1.提前谋划集团校对接城市发展新战略。如积极对接江阴“南征北战、东西互搏”战略，积极服务江阴城市更新、霞客湾科学城、绮山湖科创谷和花园城市建设，加强各部门间的学龄人口信息共享。在做好教育人口数量预测、教学基础设施建设的基础上，通过推进集团化办学，提前谋划成员校、各教育集团之间的学校布局、办学规模、教师队伍建设等，下好“先手棋”，打好“主动仗”，弈活义务教育优质均衡发展“全盘棋”。

2.提前部署智慧校园建设工作。以教育部“三全两高一大”（教学应用覆盖全体教师、学习应用覆盖全体适龄学生、数字校园建设覆盖全体学校，信息化应用水平和师生信息素养普遍提高，建成“互联网+教育”大平台）为发展目标，以服务教育教学为中心，围绕“一云二库十系统”的顶层设计，建设符合江阴教育实际需求的“互联网+教育”大平台，形成“底层数据+平台框架+应用生态圈”的信息化应用生态系统。根据《江苏省中小学智慧校园建设指导意见（试行）》，针对智慧环境、数字资源、信息素养、融合创新、支撑保障、特色发展六个方面，制定智慧校园“新基建”江阴标准，高质量开展智慧校园增量提质建设。探索5G智慧教室、ARVR教室、人工智能实验室、大数据探究室和数字化教室等智能学习空间的建设和应用。通过信息技术的普及特别是江阴集团中心校与成员校之间、各集团校之间构建网络化、数字化、个性化的智慧教育环境，促进信息技术与教育教学的融合创新、资源共享，最终实现江阴全域优质教育资源的跨时空共享。

（三）统筹资源配置，优化教育布局

1.着眼城区教育均衡发展，推动“跨学区”“跨学段”办学。在城区，江阴以城市更新为契机，加快新建或改扩建义务教育学校，加快老城区学校布局调整以及学校标准化建设，缓解主城区的办学压力，逐步化解“大校额、大班额”问题。同时，在城区人口相对集中区域试点“跨学区”“跨学段”集团化办学。一方面，进一步推动城区不同学区之间的“跨学区”集团化办学，深化“一体型”组建方式，由同一人担任集团内部两个或多个独立建制学校法人代表，同时兼任集团的总校长，集团内部学校均按照独立建制学校的模式运行；实施“多个校区、统一管理、资源共享、条块结合、以块为主”的管理模式，以实现人事管理统一、经费管理统一、业务管理统一、评估考核统一。另一方面，着眼区域教育整体发展，实施“跨学段”集团化办学。利用区域名校的品牌影响力和办学优势，探索学段纵向衔接的集团化办学，带动区域板块的教育整体发展。如江阴为促进敔山湾区域教育整体提升，探索组建由百年名校南菁高级中学与新建设的敔山湾实验学校组建成南菁高级中学“跨学段”教育集团，效果良好。

2.统筹城乡资源配置，加大乡镇学校集团化扶持力度。一方面，优化教育投入机制，加大对乡镇学校集团化建设支持力度。江阴按照分级办学、分级管理要求，进一步合理划分教育领域各级财政事权和支出责任，依法落实市镇共同发展、管理、保障的责任，加大市级教育部门对乡镇学校的投入、保障力度。同时，优化教育经费支出结构，加大向乡镇学校薄弱学段、薄弱环节特别是教师队伍建设的倾斜力度，有效提升乡镇学校义务教育办学质量。另一方面，深化跨城乡集团化办学模式，探索由城区优质学校作为核心校，每所核心校与4—6所农村学校组建成教育集团，形成“名校+弱校”的城乡跨区域共建形式。跨城乡集团化办学模式一般采用“协作型”组建方式，核心校与成员校之间交流管理干部和骨干教师，核心校提供优质课程资源，开展城乡一体化的网络教学教研活动，推进课程实施统一、教学管理统一、师资培训统一、质量评价统一，实现资源共享、管理共通、师资共育、质量共进。

3.畅通集团内通道建立健全办学共享机制。首先，探索以集团为单位的“垂直+扁平”管理机制。打破集团内部校际边界，集团办学实行“条条管理，块块落实，条块结合，统筹协调”的管理模式，实行总校长指导下的执行校长制度。集团总部工作重点是学校内涵发展规划、学校文化引领、校本制度建设、师资队伍培训、构建课程体系和课程研发、质量监控和评价考核；各成员学校设立执行校长，并独立设置中层部门，实行校区自主管理，工作重点是年级组和教研组管理、教师团队建设、落实常规工作，各校区中层管理人员均可进入年级组或学科组参与管理，实施“扁平化”管理，整个集团形成“垂直+扁平”的管理网络，保障集团的高效运作。其次，建立集团内管理干部和骨干教师流动机制。依据集团内各校区教师年龄结构、职称结构、新老比例、骨干与普通的比例等，定期实现不同层次干部、教师的流动，推动“学校人”转变为“集团人”，为优质师资共享打开绿色通道。进一步探索在分配制度上统筹安排，保证资源均衡，在奖金分配、福利待遇和评职评优等方面成员学校合理统筹。最后，搭建集团资源共享平台，实现集团特色发展。充分发挥集团内优质教育资源的引领和辐射作用，集团内部形成教研训一体化的管理机制。要倡導百花齐放、各具特色。建议各教育集团和成员学校突出质量立校、特色强校，在强化优势互补、相互融合的同时，立足各自实际、注重内涵发展、促进协同创新、凸显特色优势。

（四）发展民办教育，丰富教育资源

围绕公办保公平、民办供选择基本原则，统筹规划民办教育发展，落实民办教育扶持政策，完善民办教育公共政策体系，规范私立学校、培训机构的运行管理，强化其对公办教育的重要补充作用，着力推进区域内公办民办学校义务教育协调发展，形成公办、民办教育优势互补、共同发展的格局。一方面，要积极探索公建民办、公民合作、混合所有制等新的办学体制机制，启动高端品牌民办学校、国际化学校引进计划，创办高端民办学校或国际化学校，提供多样化教育选择，满足家长对优质民办教育资源的需求。另一方面，深化民办学校补短行动。如江阴通过建立健全政府补贴、购买服务和以奖代补制度，参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策，对非营利性民办学校给予适当补助，鼓励社会资本以多种方式进入教育领域。同时，依法保障民办教育学校自主办学，支持发展优质民办学校。如江阴通过扩大民办学校办学自主权体制机制创新，增加民办学校办学活力，创新育人模式，提高教育质量，彰显办学特色。

努力让全体人民享有公平而有质量的教育，保障“学有所教”，是实现共同富裕的务实举措。在义务教育阶段，集团化办学是为了满足人们对于优质教育资源的需求，促进教育均衡发展而进行的探索。因此，集团化办学的任务就在于通过学校办学体制和模式的创新，将优质资源进行整合并分享，实现教育高水平、宽范围的均衡，最终实现教育的公平与正义。当然，研究义务教育均衡发展，集团化办学在当前只是一种模式建构。除此之外，還应该结合教育发展的现实环境，满足各方对教育均衡发展所提出的现实诉求，关注并协调多方主体的利益和冲突，并能及时作出适当的调整，提出科学合理的建议。

参考文献：

[1]习近平.中共中央政治局5月29日下午就建设教育强国进行第五次集体学习[N].人民日报，2023-5-30（01）.

[2]俞明雅.基础教育集团化办学的实践困境与破解策略——基于江苏省的调研分析[J].中国教育学刊，2020（11）：16.

[3]张建，程凤春.名校集团化办学的校际合作困境：内在机理与消解路径——基于组织边界视角的考量[J].教育研究，2018（06）：91.

[4]张徐.基础教育集团化办学研究回顾、反思与展望[J].教育导刊，2019（01）：40.

（作者单位：中共江阴市委党校）

【责任编辑：易玉洁】