非银行支付迎“基本法”多条监管红线齐划下

刘馨蔚

当前，支付市场快速发展，创新层出不穷，迫切需要进一步规范非银行支付机构业务的开展。为此，《非银行支付机构监督管理条例》（下称《条例》）发布，成为2023年中央金融工作会议后出台的首部金融领域行政法规。

“《条例》是贯彻落实中央金融工作会议精神的具体举措，对于推动支付行业高质量发展具有里程碑意义。”中国人民银行副行长张青松在解读《条例》时表示。

中国移动支付普及率全球第一

经过数十年发展，中国已建立了以央行支付清算系统为中心，商业银行、清算机构、非银行支付机构等共同参与的广泛覆盖、安全高效的支付清算体系。4000多家商业银行、180多家支付机构，有效满足了1.6亿经营主体和亿万消费者的支付需求。中国个人银行账户拥有率超95%，移动支付普及率达86%，位居全球第一。

“快捷、安全、普惠的现代金融体系，是中国金融服务的特色亮点和重要标识之一。随着非银行支付服务的快速发展，逐渐呈现出商业银行提供大额、对公支付服务为主，支付机构聚焦小额、便民支付服务，二者既有竞争也有分工合作的新格局。”张青松指出。

近年，围绕活跃交易、繁荣市场这一目标，支付机构落实落细支付降费政策，持续向实体经济让利，每年让利规模在300—400亿元之间。推进支付互联互通，“云闪付”等电子钱包接入主要线上移动支付场景，各类条码互认互掃取得积极进展，支付行业生态走向开放多元。

同时，行业秩序明显改善。人民银行与公安等部门密切协作，守护好人民群众的“钱袋子”。着力治理收单市场秩序，加强行业自律管理。狠抓支付清算系统安全生产，确保支付基础设施平稳高效运行。

此外，支付领域高水平双向开放稳步扩大。持续推进跨境支付体系建设，人民币跨境支付系统（CIPS）参与者遍布111个国家和地区，业务覆盖182个国家和地区，有力服务人民币国际化使用。

“《条例》法律层级更高，规范作用更强，监管内容更全面，为行业提供了方向指引。”中国建设银行方面表示。

中国银联方面表示，《条例》的发布正当其时，标志着中国对非银行支付机构的监管进入新阶段。

“《条例》是对近年来监管实践的总结、丰富和提升，与当前宏观政策取向保持一致。加强了对支付机构的功能定位和发展指引，大幅增强了用户权益保护力度，在全面加强监管、防范和化解风险方面形成更有力的法律保障，对于重点热点问题作出回应，是非银行支付服务健康可持续发展的‘基本法。”中国支付清算协会表示。

《条例》是2号令的升级版

2010年6月，《非银行支付机构支付管理办法》（下称2号令）出台。当时，支付机构处于发展初期，业务规模和市场份额都比较小。十余年来，支付机构业务不断创新，业务量快速增长，交易笔数和金额年复合增长率均超过40%。

“在支付机构快速发展过程中，2号令出现滞后于市场发展和监管需要的情况。如法律层级偏低，监管效力不足；对支付机构按照‘先照后证方式实施业务监管，不利于强化支付机构公司治理要求；按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上出现的新兴支付方式适应性不够。”中国人民银行支付结算司负责人王晟指出。

同2号令相比，《条例》一是将部门规章上升为行政法规，夯实支付行业规范健康发展的法治基础。《条例》明确支付机构准入、变更、退出条件和法律责任，规定了支付业务规则和监督管理要求，严把支付机构准入关，防范业务违规风险，严防利用支付平台从事非法集资、电信诈骗等违法犯罪活动，监管规范更加权威和透明。

二是注重机构监管与功能监管相结合。《条例》明确对支付机构实施“先证后照”管理，对公司治理、系统重要性机构管理等提出明确的监管要求，构建了“机构监管”的框架。

三是进一步强调保护用户合法权益。针对近年来个别支付机构泄露用户信息、挪用用户资金等行为，《条例》明确支付服务协议公平原则，防止“霸王条款”；加强备付金管理，保护用户资金财产安全；明确用户信息处理原则，保障用户知情权和选择权；加强监督管理，规定了支付机构违法违规行为的法律责任。

《条例》的亮点之一在于，将支付业务划分为储值账户运营与支付交易处理两类。王晟介绍，新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理。

“新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一业务监管要求，形成更加公平的制度环境。”王晟表示。

《条例》划下多条红线，强化全链条监管

此次出台的《条例》，适用对象是主要提供小额、便民服务的支付机构。据统计，这些支付机构年交易笔数约1万亿笔，笔均交易金额330元，与经营主体的经营活动、社会公众的日常生活息息相关。

为引导支付机构进一步提升服务实体经济的质效，《条例》从多个方面作了引导。一是强调支付机构服务实体经济的核心定位。明确支付机构开展业务，应以提供小额、便民支付服务为宗旨。二是要求支付机构“打铁还需自身硬”，适当提高支付机构注册资本要求。三是坚持“回归支付业务本源”。引导支付机构专注、提升服务水平，按照批准的业务类型和地域范围展业。四是鼓励支付机构与银行合作。五是致力于维护公平竞争秩序。六是明确若干监管红线，引导支付机构树牢“合规就是生产力和竞争力”的经营理念。

为让支付机构适应新法的出台，《条例》设置了一定的过渡期，准备时间充足。张青松透露：“在此期间，人民银行、司法部将加强政策宣传解读，指导支付机构落实好《条例》规定。”

《条例》以国家立法的形式，为支付行业的健康发展提供了坚实的制度保障，着力营造稳定、透明、规范、可预期的法治化营商环境。有以下几个具体影响：

首先，以公平监管保障行业公平竞争。《条例》坚持持牌经营原则，强化全链条全周期监管，有利于强化监管落实，维护行业良性发展秩序。

同时，提升支付服务供给质效。《条例》明确支付机构小额、便民服务宗旨，有利于增强支付普惠、民生、适老化等服务能力。强调维护公平竞争秩序，有利于指导头部支付机构发挥好“头雁”作用。

此外，推进高水平开放。《条例》给予外商投资支付机构国民待遇，坚持“引进来”和“走出去”并重，有利于进一步促进境内、跨境资金循环效率，提升跨境电商等新业态支付服务水平。

“《条例》进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险，支付行业将迎来进一步规范有序发展。”支付宝公司相关负责人表示。

相关链接：三大举措解决境外人士支付不便问题

从全球零售端支付工具的演进来看，部分境外来华人士支付不便，很大程度上是因为处在不同阶段的支付习惯。解决因双方支付差异、习惯不同所导致的支付不便问题，是当下一大热点。

为此，人民银行会同有关部门，建立了专项工作机制。张青松介绍，这个解决方案概括来讲，就是“大额刷卡、小额扫码、现金兜底”。

首先，完善境外银行卡受理环境。组织人民银行各分支机构摸排辖内商户外卡受理情况，划定重点商圈、机场、火车站等主要涉外场所，指导商业银行、支付机构加快推动重点商户开通外卡受理。这是“大额刷卡”。

其次，丰富移动支付产品供给。指导支付宝、财付通、中国银联等推出“外卡内绑”“外包内用”、云闪付旅行通卡等产品，创新研发数字人民币解决方案，满足境外来华人员的移动支付需求。这是“小额扫码”。

再次，改善现钞使用环境。组织银行开展ATM外卡受理改造，提升支持外卡取现的ATM覆盖率。这是“现金兜底”。