注意力视角下地方政府多重冲突目标治理研究

作者简介： 高丽君，女，汉族，山西忻州人，硕士研究生在读，研究方向：标准化与公共政策。

摘要：随着新型城镇化的发展，城中村改造工作开展得如火如荼。本文以长沙市后湖片区城中村改造为例，通过构建 “科层规则—外部压力—官僚利益”政府注意力分配框架，分析长沙市岳麓区政府城中村改造过程中面临的多重目标冲突以及在城中村改造不同阶段的行为逻辑和行动策略，进一步总结和归纳地方政府在面对多重目标冲突时注意力影响因素的作用机制和目标优先级选择策略，并在此基础上提出动态性确定目标优先级、建立注意力负外部性的补偿机制以及敏锐识别社会问题等建议，助力地方政府行动策略的优化和治理水平的提高。

关键词：注意力分配；多重目标冲突；地方政府治理；城中村改造

党的十八大强调全面深化改革，推进制度完善和发展。地方政府治理决策成为一大关注热点。相较于治理中的海量信息，注意力作为一种稀缺资源会极大影响政府行为选择和行动策略。同一个时间段处理多项复杂公共事务和行政任务已经成为公共组织注意力配置的常态，面对其中可能出现的多重冲突目标，政府如何分配其注意力以完成各项任务并保证政府治理效果？政府是按照何种原则进行目标优先级的选择与行动方案的确定？本文通过实地调研湖南省长沙市后湖片区城中村改造实例，展开案例研究，探究地方政府在城中村改造过程中面对多重冲突目标时的行动逻辑，明确政府注意力分配的动态变化机制和目标优先级选择的深层原因，进而提出相关优化建议，助力地方政府行动策略的优化和治理水平的提高。

一、理论述评和分析框架

（一）理论述评

在有限理性决策模型中，注意力是一种稀缺资源，政府通过有限注意力做出有限决策。[1]而注意力分配是指行为主体的注意力配置，受个体主观因素和客观环境因素的影响，如信息过载和有限理性。[2]在政府管理中，关于注意力分配的研究主要在于探讨将其作为政府政策议程变化的因素。其中金登提出著名的多源流理论，认为影响政府注意力分配的因素包括问题流、政策流和政治流。[3]三股源流汇聚到一处时，政策之窗被打开，政策议程开始。他的研究很好地说明了政策议程中注意力分配和转移的影响因素。

（二）分析框架

政府机构是典型的科层制组织，其运作受到层级分明的科层体制和规则的约束。[4]在大多数情况下，科层规则明确规定了政府行动的要求，下级政府会按照上级指示开展工作，尽管会存在非正式规则的使用，但科层规则还是决定政府行为选择的最重要因素。而且科层规则的明确度不同也会导致政府注意力投入不同，从而造成政府行为选择的差异。

科层规则虽然是政府内部重要影响因素之一，但也存在个人利益影响政府行为选择的情况。唐斯指出，利己目标会主导官僚的行为，官员会在决策过程中夸大有利于自身的信息以便选择自身利益最大化的选项。[5]政治行为所带来的官僚利益大小会显著影响政府注意力的分配。

除了政府内部因素可以影响政府注意力分配外，社会层面的外部利益相关者也会施加相应的压力来影响政府决策。可以说，政府决策并非官僚机构内部单独做出，而是不同利益群体之间的博弈。[6]当外部压力足够大时，政府注意力也可能从政府内部转向外部环境，进而影响政府行为选择。

基于上述分析，可以看出科层规则、外部压力和官僚利益会造成政府注意力的转移和政策行为的抉择，并且在不同情境和不同时间条件下，不同影响因素的作用程度是不同的。总之，政府注意力分配受到不同因素的动态影响，进而导致不同的政府行为选择。

二、案例分析

（一）案例介绍

后湖位于长沙市岳麓区，总面积2 110亩，其中水域面积585亩。由于各种因素，后湖片区内各种违章建筑 “见缝插针”般野蛮生长，过快增长的人口也导致环境急剧恶化。岳麓区于2015年9月启动后湖片区综合整治工程。由于片区生态环境恶劣，岳麓区政府在进行整治工作时需首先进行破旧房屋拆除与改造。岳麓区政府确定后湖片区采用 “拆违而不拆迁，土地租用而不征用”的新模式开展征拆工作。2016年2月，国家住建部、环保部等部委公布全国城市黑臭水体排查情况，后湖片区成为全国7处城市黑臭水体之一。在此之后，岳麓区政府集中开展生态水体治理，在一系列技术难题和资源难题困扰的情况下，岳麓区政府出台 《后湖水环境综合整治工程设计方案》，确立了以 “截污、清淤、水生态修复”为主，“水循环、河湖联通、景观优化”为辅的治理步骤。随着后湖综合整治的持续推进，岳麓区政府秉持可持续发展的理念，将后湖片区产业发展定位为 “文创+科创”，建设国际产业园区。

（二）城中村改造中的多重目标与冲突

1.多主体多目标分析

（1） 地方政府目標

岳麓区政府在后湖城中村改造中自身最重要的目标是为引入高精尖产业提供良好优质的产业环境，建设优质产业园区，推动地方经济产业发展；另一重要目标就是完成中央下达的水体治理任务。此外，出于提升政府公信力、维护社会秩序的考量，地方政府要最大限度满足村民的诉求、提高村民的生活质量。

（2） 中央政府目标

在后湖城中村改造中，中央政府最主要的目标是推进后湖水环境整治。此外，中央政府要完成对地方政府的常态化经济考核目标，以后湖城中村改造带动当地经济和产业转型发展。

（3） 当地村民目标

城中村改造过程中征拆房屋、移除污染企业等举措阻断了当地村民的经济来源，迫于生存压力，这部分群体的首要诉求就是通过改造获得更多更稳定的经济收益，改善其生活水平。此外，居住环境的安全性要求、平等地拥有社会保障和其他公共服务也是村民的强烈诉求。

2.多重冲突表现

（1） 整体目标的冲突

在整个后湖城中村改造过程中，地方政府、中央政府和民众三者的首要目标都存在冲突。首先，地方政府尽快按照城市发展规划完成后湖产业园建设与中央政府要求推动后湖水环境整治的冲突；其次，地方政府要求快速完成征拆工作以推进下一阶段产业园区建设的工作，但当地村民想要尽可能地争取更多征拆补偿；最后，中央政府下达水体治理的行政命令意味着当地污染企业必须关停并被移出后湖片区，使当地村民失去了不菲的租金收入和工作岗位，经济依赖的存在造成两者的对立冲突。

（2） 環境层面的目标冲突

在环境治理层面，地方政府、中央政府、村民三者目标有不同侧重。地方政府出于发展产业园区考虑，会提升后湖片区整体生态环境。而当地村民对于整个生存生活环境存在不同程度的诉求，包括居住环境、人文环境等。中央政府是最为关注生态环境治理环节的主体，并重点对后湖片区的水环境提出治理要求。

（三）地方政府治理策略

在城中村改造过程中，不同主体之间的目标冲突在不同阶段显现并成为主要矛盾。地方政府在不同阶段中注意力导向的差异使其做出不同的行动策略选择。

1.拆违提质阶段

地方政府遵循科层规则与官僚利益，以产业发展为优先目标，将注意力集中于此目标的达成。2014年湖南省政府工作报告中提出后湖改造与产业发展，促使地方政府将注意力集中于产业发展。同时产业发展的前提是快速完成拆违提质工程，这种情况下政府受到来自后湖村民的提升经济收入的外部诉求与压力。为协调两种目标，岳麓区政府快速推进征拆工作，同时采用 “一奖二租三引四转”的奖补模式，减少村民经济损失。

2.水体治理阶段

上级政府的问责压力下，明确的科层规则成为影响政府注意力分配与行为选择的支配因素。黑臭水体名单的发布，加上环保督察机制的建立，来自中央的考核压力凸显。在以中央水体考核为形式的科层规则下，追求 “主动作为以避责”[7]以防阻碍晋升的官僚利益，使水体治理成为区政府的优先目标，获得政府最集中的注意力资源分配，随之开展系统性的水体治理工程。岳麓区政府通过治理水体，改变 “污水横流、垃圾遍地、臭气熏天”的旧貌，极大改善区域生态环境。

3.产业发展阶段

在科层规则与官僚利益影响下，政府回归产业发展优先目标，实现注意力再转移。在拆违提质与水体治理完成后，区政府重新将注意力集中于产业发展的优先目标上。为进一步推动后湖片区良好产业环境的建设，当地从制度层面严格规范，依据 “科创+文创”的产业定位，组织制定了 《后湖艺术园产业准入清单》。根据这份清单，将各类产业按照严禁类、控制类、准入类和鼓励类四个类别进行区分并精准施策。

三、案例讨论

（一）地方政府行动逻辑

从后湖片区城中村改造过程可以看出，在科层规则、官僚利益与外部压力的交互作用下，地方政府注意力重点呈现从 “拆违提质”到 “水体治理”的转移分配，再从 “水体治理”到 “产业发展”的转移回归过程。注意力重点的不同导致地方政府关注不同治理内容并侧重于不同的治理目标，最终制定不同的行动策略。

在后湖城中村改造的三个阶段中反映出政策目标的冲突与地方政府注意力的转移。在拆违提质阶段，地方政府面临产业发展和满足征拆村民利益诉求的冲突目标，在此阶段，地方政府内部官僚利益和经济发展诉求及群众外部压力双重影响因素导致地方政府将优先目标确定为 “快速完成征拆任务”，并将注意力和相应的人力、物力、财力资源集中在征拆工作中。而当上级政府问责压力突然增大时，对于上级负面注意力的规避则成为地方政府面对多重目标和冲突时的优先选择。在后湖出现在中央黑臭水体名单中时，地方政府为避免进一步受到惩罚，将治理重点和中心任务政策执行转向水体治理。这也体现出在 “压力型体制”下，地方政府会想方设法规避责任，争取上级政府的正面注意力。但是这种 “运动式”治理方式并不会长久开展下去，在完成上级政府考核目标后，地方政府内部出于绩效考核和升职等官僚利益的考虑，会进行可持续、常态化经济发展工作，这时政府注意力会转回地方常态化政治任务。对于后湖片区城中村改造而言，地方政府的最终任务是将其建设成为一个能推动科技成果转化、实现设计艺术创新的艺术科创产业高地，为高技术产业的引入创设良好的产业环境。所以，在中央政府 “水体治理”的临时性任务完成后，地方政府又将目标优先设定为发展产业经济，加快产业引入步伐。

（二）地方政府优化治理策略

1.动态性确定目标优先级

因行政组织内部的资源有限，需要权衡各项资源配置，资源最大化地实现既有目标。但政府面临的现实情况和多重目标并非一成不变，上级的政治压力和外部的社会问题等外部作用力以及官僚组织内部的作用力，会从不同层面让政府的注意力产生变动，而这种变动也会带来资源配置、行政效率的变化，政府需要科学地、动态性地确定目标优先级，最大化避免注意力带来的负面效应。

2.建立注意力负外部性的补偿机制

政府的各级部门应进一步明确并细化组织内部的职责权限，形成清晰的权力清单，避免政府组织在面临紧急情况需要集中主要注意力完成任务时，出现大量具有模糊性、主观性的权责不对情况，这样也能保证官僚组织的理性化、专业化运作，以完善的权责清单实现政府组织内部的权力分配和责任归属。

3.敏锐识别社会问题

公共政策的产生意味着政府将某项社会问题纳入目标列表，而很多社会问题难以进入公共政策议程。最理想的状态就是当公共问题出现时，政府能够敏锐地感知其存在，及时关注并设立政策议程，制定相关政策，解决公共问题，避免事情 “闹大”后再采取相关措施，从而减少政府行动的滞后性。

四、结束语

政策目标冲突是观察地方政府行为逻辑的重要切入点。本文在对后湖城中村改造的实际案例进行分析的基础上，对处于多重目标冲突中的地方政府注意力转移与行动策略选择进行了实证分析，进一步完善了地方政府注意力分配的影响因素和政府行为逻辑的分析框架。研究认为，在面临多重目标冲突情况下，地方政府会受到科层规则、外部压力和官僚利益三方面因素的影响，导致其注意力分配有所侧重并做出不同的治理行为。科层规则关于政府行为的规定是引导政府注意力分配的初始条件；地方政府内部的官僚利益成为影响其行为选择的潜在因素；外部压力包括群众诉求、媒体的介入或关键人物的影响也会造成地方政府注意力的转移。在不同场景下，三种影响因素发挥的作用强弱不同，会导致地方政府注意力偏向不同，进而采取不同的政治行为。此外，政府注意力的有限性也会导致政府行为的偏误，地方政府应从多方面优化治理策略，提高治理效能。

参考文献：

[1] 赫伯特·A.西蒙.管理行为[M].北京：机械工业出版社，2013.

[2] 詹姆斯·G.马奇.决策是如何产生的[M].北京：机械工业出版社，2013.

[3] 约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[4] 马克斯·韦伯.经济与社会：第1卷[M].上海：上海人民出版社，2010.

[5] 安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[6] 代凯.注意力分配：研究政府行为的新视角[J].理论月刊， 2017（03）：107-112.

[7] 庞明礼.领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式[J].中国行政管理，2019（04）：93-99.