国家审计促进自然资源管理现代化的作用机制与实现途径

李兆东 霍奕玮

【摘要】自然资源管理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分， 是生态文明建设的重中之重。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分， 发挥着促进自然资源管理现代化目标实现的作用。本文首先分析为什么国家审计监督能够促进自然资源管理现代化， 并结合自然资源管理现代化特征， 探讨了国家审计体系促进自然资源管理现代化的作用机制； 然后通过国家审计业务协同， 构建了审计促进自然资源管理现代化目标实现的途径， 并提出创新审计模式、 壮大审计队伍、注重审计问责等促进审计作用发挥的建议。

【关键词】国家审计；自然资源管理现代化；审计协同

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2024）01-0079-6

党的二十大将自然资源管理融入中国式现代化的发展进程之中， 提出了自然资源管理现代化的概念。一方面， 自然资源资产管理现代化在整个现代化建设过程中具有基础性、 全局性、 战略性和不可替代性的地位； 另一方面， 自然资源资产管理现代化也面临着严峻的挑战。二十届中央审计委员会第一次会议指出： “审计是党和国家监督体系的重要组成部分， 是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。”国家审计作为国家治理的监督控制系统之一， 应当为自然资源管理现代化目标的实现做出贡献。通过追踪自然资源管理相关政策的执行情况， 审查自然资源管理资金的拨付与使用情况， 监督自然资源管理具体行动， 预防、 揭示、 抵御自然资源管理过程中出现的种种问题， 审计已经在自然资源管理中发挥了重要作用。当前， 审计的总体环境随着自然资源管理现代化目标的正式提出发生了变化， 审计理论的滞后性限制了审计作用的发挥， 如何調整审计方向与方法使其适应这种变化， 使审计的活力完全被激发， 最终促进自然资源管理现代化目标的实现， 是当前需要考虑的问题。

一、 国家审计促进自然资源管理现代化建设的原因

（一） 自然资源管理现代化建设对国家审计监督存在内在需求

提高推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性和优先级， 将其作为全面深化改革的总目标， 对我国社会主义现代化事业的实现具有深远的理论和现实意义（俞可平，2014）。国家治理体系涵盖了政治、 经济、 文化、 社会、 生态文明等多个层面， 那么， 针对国家治理体系和治理能力现代化的研究就应该从多个方面入手， 建立起整体和部分相互协同发挥作用的现代化治理体系。自然资源管理系统的重大更新， 需要构建一个以完备的生态文明理念为思想价值引导和管理依据的现代化自然资源管理结构体系， 以建立明确多主体权责范围的协同管理模式和提升自然资源管理效用为主要目标， 重视各个部分的关系反馈， 对具体的自然资源管理手段进行创新和变革， 最终实现自然资源管理现代化的总目标。

高质量的自然资源管理主要依靠的是政府的力量， 需要投入大量的成本。很多自然资源管理方案的提出和项目的实现都依靠政府拨付资金来支撑， 与此同时， 各类风险也隐藏于拨付资金的各环节中。国家制定的与自然资源相关的政策在各级政府的落实过程中可能存在不规范的情况， 使政策的实际执行效果与预期存在较大的差异。如何对资源管理投入进行量化以及怎样评价管理后的效果是需要社会公众关注和监督的两大难点。目前的资源管理在规范主要管理行为、 合理使用财政金融资金、 投标建设工程项目、 治理相关企业行为和引进金融产品方面存在一些问题。迫切需要一种监督机制来降低自然资源管理的风险， 并解决已经暴露出来的问题。审计作为独立性的经济监督活动， 能够完美地胜任这项工作。在审计的监督下， 可完善自然资源的产权制度， 合理开发和使用自然资源， 审查自然资源管理资金的拨付情况， 纠正滞后的管理理念， 最终实现自然资源管理现代化。

（二） 国家审计监督能为自然资源管理现代化建设提供坚实保障

国有自然资源是国有资产的重要组成部分， 规范自然资源管理对生态文明建设也有着不可替代的作用， 所以实现自然资源管理现代化这一更高要求被提出。2015年国家在《生态文明体制改革总体方案》中提出， 要将所有权和监督权分开， 明确每个部门具体负责的事务， 整合全国范围内的自然资源并赋予所有者职责。党的十九大也对生态环境监督管理体制改革进行了更深层次的讨论， 在报告中表示要加强对各方权力的约束。在各级政府部门数年的探索和努力下， 自然资源资产化管理工作已经积累了很多实践经验， 但依然存在无法忽略的缺陷。目前， 我国的自然资源在划分产权、 开发保护、 分配利益和监督管理方面形成了较有逻辑却并不完备的体系。从宏观角度来看， 以具体种类为单位对自然资源进行管理， 会导致负责管理的部门各司其职， 使得自然资源信息不集中， 完全统一管理规划的格局无法形成。这就容易出现自然资源使用不完全和责任界定不清晰等问题， 甚至出现产权所有者和监督管理者以权谋私、 贪污腐败的现象， 使人民群众对政府的信赖度降低， 从而影响政府公信力。

受托经济责任是指按照特定要求或原则经营管理受托经济资源并报告其绩效状况的义务。审计基本理论认为， 受托经济责任关系的存在是审计产生的重要条件或首要前提。国家审计作为国家治理的重要组成部分， 应充分发挥其预防、 揭示和抵御功能， 为国家治理服务（蔡春等，2012）。党的十八大以后， 党中央的反腐力度进一步加大， 旨在创造出党员干部不敢贪腐的政治环境。为了实现这一目标， 《审计法》应当更加完善， 党和国家的监督体系也必须进行改革。在维持基本审计制度的同时， 《审计法（修正草案）》明确规定国有资源、 资产、 公共资金和银行机构也必须纳入审计目标。扩大审计范围， 提高审计质量， 通过“治已病， 防未病”的方式强化国家审计以确保自然资源管理工作的实施。挖掘工作中的细节， 不断积累经验， 在实践中发现现阶段自然资源管理的不足， 厘清缺陷出现的内部逻辑与发展规律， 完善审计结果公告， 将公示流程透明化， 积极推广宣传优质审计案例， 提高审计工作效率， 避免重复审计和其他违法违规现象发生， 杜绝社会资源浪费（程乃胜，2020）。

（三） 国家审计拥有对自然资源管理现代化建设监督的现实条件

在贯彻资源环境可持续发展理念和推进生态文明建设的过程中， 国家审计通过大量实践积累了宝贵的经验， 并已经在自然资源管理中发挥出支撑和保障作用。我国从2015年开始开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作， 试点城市的环境状况和自然资源资产丰富度相比试点前改善显著， 由此使得领导干部自然资源资产离任审计作为一项常态化审计工作在全国各地开展。查阅《2022年国民经济和社会发展统计公报》可以得出以下数据： 天然气、 水电、 核电、 风电、 太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.9%， 比2021年上升0.4个百分点； 重点耗能工业企业单位电石综合能耗下降1.6%； 每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.2%； 全国万元国内生产总值二氧化碳排放下降0.8%； 全年近岸海域海水水质达到国家一、 二类海水水质的面积占81.9%； 全年完成造林面积383万公顷， 种草改良面积321万公顷， 新增水土流失治理面积6.3万平方公里。这些显著成就的实现离不开审计工作的支持。

全国各级审计机关自上而下地利用发达的计算机技术相继建立起多种审计综合的大数据平台， 与监测部门合作， 运用北斗卫星遥感、 地理信息测绘系统等先进技术精准实现取证， 在提高取证质量的同时节约人力、 降低成本。这有利于审计机关将更多审计人才与政府其他部门的人才集结到一起， 组成知识覆盖面广、 分析能力强的工作小组， 共同搜集生物、 水、 土地资源以及各种能源的数据， 高效协调完成审计工作， 促进协同审计目标的实现。

从上述分析可以看出， 国家审计已经在审计事务实践、 审计人才聚集、 审计技术创新和审计方法调整等领域取得了较大的成效， 为国家审计充分发挥其监督作用， 服务自然资源管理现代化建设提供了现实条件。

二、 國家审计促进自然资源管理现代化的作用机制

（一） 自然资源管理现代化的体系框架

自然资源管理是生态文明建设和国家治理体系的重要组成部分， 自然资源管理现代化的实现是国家治理体系和治理能力现代化的象征。自然资源管理现代化包括四个要素： 管理依据、 管理模式、 管理效用和关系反馈（程乃胜，2020）。这四个要素既彼此独立又紧密相连， 在协同作用下形成了自然资源管理体系， 如图1所示。

1. 管理依据。自然资源管理体系的启动与运行都需要以自然资源管理为依据， 这奠定了自然资源管理工作的整体基调。要坚持可持续发展理念， 合理开发和使用自然资源， 尤其注重煤炭石油等不可再生、 污染型能源的管理， 实现自然资源的可持续发展； 要贯彻“绿色发展”理念， 坚持“绿水青山就是金山银山”的环保态度， 创新绿色自然资源管理技术， 促进自然资源绿色循环研究， 开发绿色新能源； 要秉承“人与自然和谐共生”理念， 在自然资源管理工作开展的过程中注重对生态环境和生物多样性的保护， 按照各地的实际情况制定适宜的自然资源管理计划并开展后续工作。

2. 管理模式。自然资源管理模式体现了整个管理体系的内部逻辑。管理模式主要由三部分构成： 管理主体、 管理主体的权责范围、 管理主体之间的相互作用关系。政府是自然资源管理的领导者， 市场和社会是响应者。作为责任重大的组织管理者， 政府部门需要直面各方利益冲突带来的诸多风险， 在信息不对称因素的干扰下厘清企业和社会的权责范围（周雪光，2013）， 构筑“政府—市场—社会”协同治理的基础框架， 确定具体管理对象和开展工作的重心。市场和社会则要积极服从政府的安排， 配合政府的工作， 履行应尽的义务， 以团体利益为重， 促进协同治理体系的成功构建。

3. 管理效用。自然资源管理效用体现了自然资源管理体系能够发挥的作用， 是管理体系在实践中发挥作用的详细描述， 证明了管理体系并不是“纸上谈兵”后构造的“空中楼阁”。自然资源管理效用包括自然资源规划效用、 自然资源监测效用、 管理影响评价效用、 管理责任评价效用， 体现了管理主体通过管理工作解决自然资源问题的过程。

4. 关系反馈。关系反馈模块包括两个部分， 即管理模式反馈和管理效用反馈， 意在检测自然资源管理体系是否发挥了预期作用， 在关注管理情况的同时调整管理体系。关系反馈模块要遵从管理依据提出的要求， 强化管理模式对效用的考量， 最终将整个管理体系的运行状况反馈给自然资源管理依据， 在这个不断循环的过程中完善自然资源管理体系， 使其进化成最适合我国国情、 拥有生命力的系统， 并为生态文明建设的其他项目提供参照和思路。

（二） 促进自然资源管理现代化的国家审计体系

1. 与自然资源管理相关的国家审计制度类型。2016年审计署根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》， 结合全国审计工作实际， 制定了《“十三五”国家审计工作发展规划》， 并将国家审计按照业务种类划分为政策落实跟踪审计、 财政审计、 金融审计、 企业审计、 民生审计、 资源环境审计、 经济责任审计和涉外审计等8类。为了推动生态文明建设， 贯彻可持续发展理念， 党的十八届三中全会提出要实行领导干部自然资源离任审计； 同时， 自然资源管理工作需要工程审计发挥监督工程运作的职能； 剔除与我国自然资源管理几乎无关的涉外审计。由此便可得到政策落实跟踪审计（a）、 资源环境审计（b）、 自然资源资产离任审计（c）、 经济责任审计（d）、 财政审计（e）、 工程审计（f）、 企业审计（g）、 金融审计（h）和民生审计（i）等9类在实现自然资源管理现代化目标中发挥作用的国家审计类型。

2. 促进自然资源管理现代化目标实现的国家审计体系架构。自然资源管理体系最重要的两个部分是管理模式和管理效用， 国家审计体系主要通过这两个部分发力， 进而在整个管理体系中发挥作用。

（1） 管理模式的三个主体是政府、 市场和社会， 三者需要相互协同才能发挥最大的作用（胡泽君，2020）。在前文所述9类国家审计类型中： 政策落实跟踪审计（a）、 资源环境审计（b）、 自然资源资产离任审计（c）、 经济责任审计（d）、 财政审计（e）用于监督政府行为； 工程审计（f）、 企业审计（g）、 金融审计（h）用于调节市场行为； 民生审计（i）则保障人民的权益。

具体分析， 政策落实跟踪审计（a）可以关注自然资源管理领域颁布的各项政策的落实情况， 从而促进政策的落地与完善， 实现政策目标。资源环境审计（b）关注的是生态文明建设的具体措施， 将两者结合起来， 综合考虑不同时期不同地区的实际情况， 核查与可再生能源、 不可再生能源、 清洁能源、 污染性能源有关的政策落地和实施情况。对各部门践行可持续发展、 绿色发展、 人与自然和谐共生理念的情况进行监督。再与自然资源资产离任审计（c）和经济责任审计（d）结合起来， 对领导干部任职期间的自然资源开发和保护具体情况进行定量分析并评级， 明确划分经济责任范畴， 在发展经济的同时， 让自然资源管理紧跟经济发展的步伐， 实现可持续性， 使其成为一项对领导干部政绩影响重大的指标， 促进对自然资源的保护， 让权力接受监督， 协调自然资源开发保护制度的落实。财政审计（e）是审计机关对政府财政预算收支执行情况的真实合法性和效益进行的审计监督， 旨在维护国家的财政秩序， 提高财政资金使用效率（寇理，2022）。财政审计运用到自然资源管理中， 具体表现为对自然资源开发、 利用、 保护的专项财政资金的拨付和使用情况进行审计， 促进专项资金的合理高效使用以及自然资源管理工作有序规范开展， 推动资源管理现代化目标实现。

在市场主体方面， 工程审计（f）注重在建设和运营期间对重要建设项目、 固定资产投资项目中的自然资源管理工作影响程度进行功能层面的观测和评估， 审查自然资源管理部门对负责的工程项目是否尽到了义务， 并在审计过程中健全自然资源产权责任制度， 实现合理归责以及对不良状况的准确问责； 企业审计（g）注重对自然资源开发、 保护、 管理工作相关的企业经营状况以及资金链开展审计， 聚焦企业的具体行为， 纠正在自由市场中偏离自然资源绿色可持续发展的企业表现， 明确企业为实现自然资源管理现代化做贡献的方向； 金融审计（h）与其他金融监管方式相比， 在应对各种突发挑战方面具有独特的机制和优势， 能够保障金融资金的完整和安全， 同时还能利用金融审计反馈信息， 为国家的重大决策提供可信度高的数据支持。在自然资源管理工作中， 金融审计主要对金融机构展开审查， 以确保金融资金用于低碳金融、 绿色金融等国家大力支持的产业， 并促进金融杠杆推进自然资源管理现代化， 将详细的工作信息反馈给政府部门， 提高政府与市场合作的效率， 使双方步调更加协调一致。

在社会主体方面， 民生审计（i）占据举足轻重的地位， 它是一种通过监督政府履行公共受托责任情况， 以保障和改善人民生活为目标的政府绩效审计。自然资源管理现代化是生态文明建设的一部分， 实现自然资源管理现代化意味着以煤炭和石油为代表的不可再生能源过度使用造成的大气问题、 肆意砍伐树林和随意污染水源导致的环境问题得到了解决， 人民的幸福指数会因此大大提高。改善民生的前提是改善城乡生态环境， 这一指标是否能够满足人民群众的需求可以通過分析民生审计的结果来判断； 实行民生审计， 有利于进一步优化国家治理能力、 完善国家治理模式。

（2） 在管理效用中， 通过政策落实跟踪审计（a）和资源环境审计（b）把控自然资源规划的重要过程， 结合不同区域的自然资源结构和环境不同的事实， 对自然资源区域划分情况进行审计； 通过资源环境审计（b）、 工程审计（f）、 企业审计（g）和金融审计（h）对功能层面与自然资源的开发、 利用和保护相关重大建设的具体效用进行监测； 结合财政审计（e）和民生审计（i）评价自然资源管理具体措施造成的影响； 通过自然资源资产离任审计（c）和经济责任审计（d）对失职领导干部的违法违纪行为依法问责， 明确各方责任， 促进各方积极整改查出的问题， 使权力规范运行。总而言之， 利用审计的审查监督作用， 因地制宜地发挥管理主体具体措施的管理效用， 最终实现自然资源管理现代化目标， 如图2所示。

三、 国家审计协同是促进自然资源管理现代化的实现途径

（一） 从政府和市场层面

在这一层面， 政策落实跟踪审计、 财政审计和金融审计协同， 实现对政策、 财政资金和绿色金融的监督。

实践需要政策指导， 如果自然资源管理政策的制定未结合具体地区的现状与特点， 或者在政策的执行过程中出现意义曲解、 滥用权力的现象， 就会导致政策的实际作用与制定初衷产生较大的差别甚至完全背离。在政策落实跟踪审计的实践工作中纳入不同地区自然资源的特征， 加强基于环境因素和空间规模的自然资源管理规划体系审查， 以涵盖从资源问题发生到克服的过程， 对高层政府部门的政策颁布情况进行审查， 使其能够及时发现地方性法规制定和执行过程中的不足之处， 并坚定修正妨碍法律法规正常运行的违法行为。我国自然资源管理与环保领域的政府专项资金的利用密切相关， 目前我国对环境改善资金的审计依旧采用合规性审计， 主要监督和评估政府的环保专项资金拨付过程、 拨付目标以及使用情况的真实性和有效性。基于自然资源管理现代化目标的提出， 管理资金的审计方式需要以财政资金审计方法作为参考进行创新， 与实现国家治理能力现代化和生态文明建设的总目标结合起来， 关注自然资源管理对环保工作的长期影响， 促进自然资源管理效果量化体系和统一资源管理制度构建， 同时推进政府其他领域工作的专项资金使用透明化、 高效化， 实现环保和经济齐头并进、 高速发展。

此外， 有必要密切监测审计部门对低碳金融、 绿色金融的引导工作和金融机构的具体实施情况， 审查金融机构在制定计划、 做出决策时是否审慎考虑决策可能会对自然资源与环境造成不良影响， 鼓励金融机构积极践行“碳达峰， 碳中和”目标。从政策和监管角度， 审计工作要聚焦落实绿色金融政策、 分解金融监管流程、 完善监管规则和措施、 提高监管绩效， 切实解决自然资源管理在金融方面遇到的难题， 明确金融机构前进的方向， 保障金融产品的质量和金融服务效率， 维护金融资源有序运行， 为自然资源绿色发展保驾护航。将政策落实跟踪审计、 财政审计和金融审计协同起来， 能深刻地领悟到在自然资源管理现代化背景下， 拥有战略性和全局性的管理政策对促进自然资源管理专项资金的拨付使用与绿色低碳金融发展的卓越效果。将自然资源产权管理与专业监管适当分离， 进一步简政放权， 克服审计监督盲点， 充分发挥市场的作用， 激发市场的活力（常纪文，2019）。

（二） 从政府和社会层面

在这一层面， 资源环境审计、 自然资源资产离任审计、 经济责任审计和民生审计协同， 实现对自然资源开发管理、 领导干部履责以及人民福祉的监督。

实行资源环境审计和自然资源资产离任审计， 目的是监测自然资源的开发、 保护和管理情况， 促进自然资源合理开发、 协调保护和规范管理， 高效使用自然资源， 缓解资源污染、 短缺的压力， 有助于进一步实现自然资源可持续发展。我国领土面积大、 地形种类多样， 拥有着富饶的自然资源。以前片面追求经济快速发展对资源和环境造成了破坏， 加之自然资源在各地的分布情况有很大的差异， 健全统一的自然资源管理制度迟迟没有建立， 保护、 管理自然资源的工作势在必行。从审计的角度来看， 自然资源的开发、 保护和管理工作需要从全局出发进行统筹规划。具体表现为划分管理区域、 评估环境背景、 监测资源状态。采用资源环境审计对自然资源状况进行直接监督， 采用自然资源资产离任审计对自然资源状况进行间接监督， 将两者结合起来， 明确领导干部在自然资源管理工作中的职责， 促进自然资源在全国范围内实现合理开发利用和跨区域均衡配置， 并监督领导干部履责情况。经济责任审计是现代审计理论和方法与中国特色审计实践相结合产生的一种制度创新， 对促进领导干部监管机制的完善有现实意义。2010年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》， 标志着经济责任审计的确立与成熟（蔡春等，2011）。经济责任审计还促进了领导干部自然资源资产离任审计的推行， 将二者协同， 在联合审计报告中充分披露领导干部在发展经济和管理资源的工作中决策不当、 行为不力以及对环境造成破坏的事实， 使政府突破长久以来将经济责任审计和环境资源责任审计分离的思维习惯， 确定审计重点， 推进自然资源管理走出一条长期向好的道路（李兆东和李振覃，2022）。

民生问题是影响社会和谐稳定的关键因素， 解决民生问题， 使人民过上更加美好富足的生活， 是党和国家努力奋斗的目标。随着“五位一体”总体布局的确立， 社会主义文化事业不断进步， 人们的文化水平渐渐提高， 对生活环境和质量的要求也更加严格。政府更加关注民生问题、 制定更多改善民生的规章是人心所向。同时， 人民的主人翁意识也在觉醒， 他们希望能对政府惠民政策的实施过程进行审计， 并将审计的过程和结果透明、 详细地公开（徐向真和段曼曼，2018）。民生审计在自然资源管理工作中的作用主要体现为从环境保护层面惠民， 遏制污染性能源无规划地滥用导致环境恶化并损害人民群众身体健康情况的发生。实现资源环境审计、 自然资源资产离任审计、 经济责任审计和民生审计协同， 有利于政府以为人民谋幸福为动力， 清晰规划各个部门在自然资源管理工作中的权责， 制定多重责任绩效评价审计体系， 提升资源环境保护绩效。努力实现自然资源管理从要素管控到系統治理， 完成守牢耕地红线、 强化要素保障、 推动能源资源增储上产、 统筹生态修复等工作以满足民生环境需求， 最终实现自然资源管理现代化和生态文明建设总目标。

（三） 从市场和社会层面

在这一层面， 工程审计、 企业审计与民生审计协同， 实现对民生领域自然资源管理项目的监督。

实行工程审计， 要特别注意自然资源管理工程项目的建造、 保护以及修复。企业审计注重调查企业的个体行为， 对企业与自然资源开发、 管理、 保护工作相关的投资展开监督， 并及时纠正在自由市场中偏离自然资源绿色可持续发展战略的企业表现。工程审计与企业审计协同配合， 有助于精确评估自然资源管理工程项目在构建过程中工程资金审批的合法合规性、 使用是否具有高效性， 辨别项目是否会对自然环境造成不良影响， 及时终止破坏环境的工程项目。审查建设工程项目被管理机构批准、 核验和留底的落实情况， 进一步提高自然资源开发保护项目和生态污染防治项目的有效性， 避免或防范自然资源管理工作可能会破坏生态环境的巨大风险， 推动依法、 有序、 环保地实现自然资源管理现代化。

另外， 民生审计应该与工程审计和企业审计协同， 对与民生领域有关的自然资源管理项目进行监管。首先， 放眼于广大农村地区， 目前农村地区占用耕地资源的现象普遍存在， 通过审计工作开展土地整治， 坚决叫停占用耕地的经济工程建设项目， 管制占用耕地盖房的行为， 同时盘活闲置荒废的土地资源， 改善乡村居民的居住环境。其次， 城镇地区的“城中村”也造成了资源的浪费。在审计的监管下完成对“城中村”的取缔与改造， 使居民能够居住在基础设施更加完善的城市社区中， 这样无疑节省了资源， 提高了人民的幸福指数。最后， 民生审计、 工程审计与企业审计协同， 在政府的助力下优化了自然资源市场化、 法治化配置， 实现了政府和市场为社会民生服务， 贯彻了新发展理念， 在社会范围内强化了人们的自然资源保护意识和节约意识， 使自然资源管理工作得到来自社会的正向反馈， 保障其更顺利地开展。

四、 政策建议

（一） 创新研究型审计模式， 推动结论导向型审计

随着自然资源管理现代化的提出， 审计大环境发生了变化， 国家审计的模式也应该作出相应调整。传统的审计模式难以做到宏观把控被审计单位的总体状况， 原因就在于传统审计方法以问题为基础导向， 将过多的精力集中在取证环节， 导致虽然收集到了与重要问题相关的审计证据， 但是不同的问题之间却缺乏关联性， 这就会使得政策实施对被审计单位造成影响的具体情况难以被反映， 上级部门得不到精确反馈。同时， 以问题为基础导向的审计方式很难让被审计单位信服， 审计风险会因此提高， 审计揭示的漏洞难以被弥补， 不创新审计模式就无法走出困境。研究型审计不再过于看重取证环节， 而是将之作为基础， 把研究被审计单位各方面的情况作为重点， 例如： 被审计单位是否有违法行为、 内部具体分工以及内部控制有效性等。结论导向型审计注重寻找审计总体存在的问题， 对审计总体的某些特征形成结论， 这些对审计总体的整体性结论弥补了审计期望差， 具有较大的价值。在全面了解被审计单位后， 结合所获得的审计证据， 研究分析开展审计后解决问题的方法是否有效、 手段是否合规， 以找出限制甚至阻碍自然资源管理现代化实现的最终原因， 助力国家审计最大限度地发挥作用。

（二） 壮大审计队伍， 优化审计资源配置和组织方式， 促进各监督主体间协调配合

在审计资源配置方面， 目前还存在审计人员尤其是业务人员不足、 信息化技术资源匮乏、 地方审计机关任务来源的多渠道导致审计工作内容多等问题， 使得审计质量难以保证。现有的审计组织方式是按行政层级、 业务部门进行分工， 上下级和不同部门之间往往各自为政， 审计分工不科学， 审计工作的横向联系和弹性不足， 导致效率不高。另外， 審计监督与其他监督之间的沟通不畅， 监督体系之间信息资源共享机制尚未完全建立， 信息和资源共享效率低下。要实现自然资源管理现代化， 推动生态文明建设， 仅依靠政府审计相关部门的力量是不够的， 还应该联合其他政府部门， 与市场审计、 社会审计一同优化审计组织方式， 组成强大的审计队伍， 重点关注自然资源管理系统优化设置与要素最优配置， 合力突破在审计工作中面临的困境。强化政府审计部门的统筹规划能力和其他相关部门机构的执行能力， 明确自然资源管理工程项目中各方的权责和注意事项。负责审计的部门应有侧重地对被审计项目进行指导， 积极与其他部门交流沟通， 其他部门主动配合审计工作顺利开展， 各方达成共识、 凝聚力量， 促进审计工作高效推进。另外， 壮大审计队伍有利于解决在各项工作中遇到的相似性问题， 由各部门联合组成的审计队伍， 知识的覆盖面更广、 分析能力更强， 针对相似问题可以更快速地找出合适的应对方法， 从而节约社会资源， 共享基础情报。这可以有效遏制过分细化审计部门造成的资源浪费且效率低下的问题， 有助于审计主体把握主观能动性， 有效制衡各个部门， 告别机械化的审查， 丰富审计方式， 将不同类型的审计灵活地组织在一起， 从政策、 财政、 金融、 工程、 民生等多个方面进行综合分析， 在完成传统监督管理工作的同时， 积极助推自然资源管理现代化的实现。

（三） 提升对审计结果的利用效率， 注重审计问责

对自然资源管理进行审计难度较大， 原因不仅在于审计范围大、 权责划分困难， 更在于难以充分运用审计结果， 审计后的问责工作也很难执行。为了充分发挥审计对自然资源管理的监督和保障作用， 健全审计整改检查机制势在必行。审计机关在前期的工作中要明确整改方向， 为被审计单位提供全面的参考， 在后期则要经常对被审计单位的整改效果进行跟踪检查， 保障审计的监督效能能够实现。对于整改不积极的被审计单位， 审计应保持独立性， 坚持让其整改。对屡审屡犯甚至严重违反道德法律的单位， 可将其移送到执法部门， 在其他部门的帮助下促进整改顺利进行。另外， 审计还应该注重对整改成果的运用， 统一审计方案和审计口径， 将自然资源管理问题的整改情况引入领导干部的绩效评价体系之中， 激发领导干部积极履行自然资源管理职责的热情， 更好地发挥国家审计“治已病， 防未病”的功能。将审计监督与行政、 司法监督相结合， 对审计所揭露的问题不重视、 不改正的相关部门应坚决追究责任， 合法利用权限申请纪检委部门介入调查， 确保问题得到整改， 用铁腕为自然资源管理现代化的实现保驾护航。

【 主 要 参 考 文 献 】

蔡春，田秋蓉，刘雷．经济责任审计与审计理论创新［ J］．审计研究，2011（2）：9 ～ 12．

蔡春，朱荣，蔡利．国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角［ J］．审计研究，2012（1）：6 ～ 11．

常纪文．国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考［ J］．中国环境管理，2019（1）：11 ～ 22．

程乃胜．论《审计法》的修改与完善［ J］．江海学刊，2020（6）：248 ～ 253．

胡泽君．以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推动新时代审计理论研究创新发展［ J］．审计研究，2020（4）：3 ～ 5．

寇理．新时代财政审计发展研究——基于党的十八大以来中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的分析［ J］．审计研究，2022（6）：15 ～ 20．

李兆东，李振覃．国家审计促进生态环境治理现代化的制度保障与实现路径［ J］．财会月刊，2022（14）：116 ～ 121．

徐向真，段曼曼．民生与民生审计——基于审计署2010～2015年民生审计公告［ J］．财会月刊，2018（10）：143 ～ 148．

俞可平．推进国家治理体系和治理能力现代化［ J］．前线，2014（1）：5 ～ 8+13．

周雪光．国家治理规模及其负荷成本的思考［ J］．吉林大学社会科学学报，2013（1）：5 ～ 8．