协同治理，保障新业态从业者劳动权益

江黎滢

近年来，依托“互联网+”技术的普及，新就业形态进入蓬勃发展期。随着从业者数量的大幅增加，新就业形态弹性工作时间、收入稳定性差等工作特征与现行法律不适配的问题显露无遗，各级地方政府陆续因地制宜地制定规定，多维度、多层次地综合保障从业者权益。各地规定虽有差异，但内在运行机制似乎存在一定共性。本文试图通过扎根理论研究，聚焦政策构建的治理模式是如何保障新就业形态从业者劳动权益的。

数据编码

新就业形态是一种新生的灵活就业形式，扎根理论可以用于探讨不同因素对从业者权益保障的影响，搭建解读政策的理论模型，深入理解权益保障形成和作用机制的复杂性。本文采用斯特劳斯和科宾的程序化扎根理论方法，采用三层次编码自下而上地构建理论。

●开放式编码

开放式编码是三层次编码的基础步骤，具体是通过对原始数据资料阅读，将资料以贴标签的形式分解成不同部分，对关键性事件提取概念，把类似的概念聚拢成概念群，即为初始范畴。本文共抽象出56个概念，在此基础上提炼出10个副范畴，即法治建设、社会保障、数字赋能、人文关怀、企业内部管理、行业协会引导、政府机构监管、工会维权、媒体监督、公益法律服务。开放式编码过程为，如将上海政策文本中“以社会关注度大、职业伤害风险较高的出行、外卖、即时配送和同城货运行业为重点，探索开展新就业形态劳动者职业伤害保障试点”概念化为“职业伤害保障”，范畴化为“社会保障”。

●轴心编码

在开放式编码结果上，轴心编码围绕比较分析的核心思想，寻找各初始范畴在类属上的关联和逻辑。本研究基于“政府-市场-社会”的分析框架，从10个副范畴中归纳出3个主范畴，即“政府”对应“法治建设、社会保障、数字赋能、人文关怀”；“平台企业”对应“企业内部管理、行业协会引导、政府机构监管”；“社会组织”对应“工会维权、媒体监督、公益法律服务”。

●选择式编码

选择式编码补充搜集资料，浓缩编码过程的分析结果，关键点在厘清各级范畴间的逻辑关系，形成作为核心范畴的“故事线”。经过补充查阅，本文对“平台企业”主范畴下属3个副范畴进行完善。生态化治理是平台型企业社会责任治理的一种新模型，从中观视角解构这种新模型，可以分为个体、情境、系统三个层面。个体层面指主观性的内生动因，对应范畴“企业内部管理”。情境层面指商业生态系统的运行机制，对应范畴“行业协会引导”。系统层面指外部环境的支持与监督相结合，对应范畴“政府机构监管”。因此，本文将下属3个副范畴调整为“社会责任”。

模型构建

本文提炼出“政府”“平台企业”“社会组织”3个主范畴，可表述为在协同治理理论框架下，政府、平台企业、社会组织三个主体互动产生影响，共同推动地方新就业形态从业者权益保障落地实施、提升效能。根据扎根理论所归纳的范畴，构建出如下模型（见图1）。

●以政府为主导，提供底线型保障和数据共享服务

政府是协同治理的主导者。第一是保障新业态从业者的底线型利益。在现行法律体系框架下，政府政策在宏观层面进行指引和调整，充分平衡平台经济持续发展和从业者权益保障两个因素，规范两者的关系及行为。第二是畅通与平台企业信息交流的渠道。一方面，平台企业开发利用政府公开数据资源创造新的经济增长点；另一方面，政府查看、分析平台企业原始数据与衍生数据资源，实时监管企业用工标准、算法设计等重要信息，打破信息不对称的壁垒，为精细化维护新就业形态从业者权益保障提供了科学决策的依据。

●以平台企业为主体，增强社会责任的生态化治理

平台企业是协同治理的主体，其社会责任意识在新就业形态从业者权益保障中扮演了重要角色。社会责任意味着企业不仅仅是以最小经济代价追求利益最大化的理性人，还需与利益相关方保持和谐关系，承担起对社会可持续发展的责任。在各地政府的政策中，平台企业履行社会责任基本遵循生态化治理模型。

从主要生态位分析，内部的治理重点是平台企业自身的管理制度。平台企业内部从规则设计和人才结构入手，将社会责任落实到自我监管和运行体系中。规则设计上关注从业者激励与监督是否合法合理，关注法律、信用等风险是否能及时识别和有效防控。人才结构上注重从业者职业能力与工作要求相匹配，探索适应新就业形态的职业培训体系和评价标准。从扩展生态位分析，外部的治理重点是政府、社会组织等其他治理主体的动态互动制度。政府机构明晰企业社会责任的大概范畴，优化行政审批服务方式。行业协会引导是政府机构监管的补充形式，积极宣传权益保障政策，以头部企业的模范作用带动行业自律发展。

●以社会组织为参与者，强化多方协同的共治共享

社会组织是协同治理的参与者，可较大限度地激活各类资源，提高权益保障质量。各类社会组织与从业者沟通，提供法律咨询、工会介入、媒体报道等服务，代表其发声，使获得权益保障更具可及性和便利性，提高维权意识。同时，通过“互联网+”服务，推进“线上+线下”融合模式发展，多元治理主体联动解决就业问题、劳动争议，降低权益保障风险。

挑战与对策

●协同治理面临的挑战

在多元主体协同治理过程中，各方信息互通、资源共享，充分发挥主体的专属优势，有效整合优质的资源信息，避免单方面的武断行为，一定程度上提高政策创新能力和执行效率，为新就业形态从业者权益保障奠定了较为坚实的制度基础。

但现阶段协同治理模式还存在一些不足之处。就三个治理主体的角色定位而言，各自内部职能还有待进一步完善。作为主导者的政府，未能及时更新和调整现行法律法规，导致权益保障在法治约束力上短板明显，并缺乏配套保障措施落实的具体细则。作为主体的平台企业，社会责任的边界具有模糊性，如平台企业是否应承担将私有数据无偿服务于公共利益的社會责任。作为参与者的社会组织，部分组织内部管理混乱，服务质量参差不齐，权益保障公信力不足。

就三个治理主体的相互关系而言，下述可能性会导致协同不畅。首先，权责边界不清楚。不同主体功能重叠交叉，出现多头领导或搭便车现象。如地方政府出资为新就业形态从业者建立爱心休息驿站，增强从业者的归属感和安全感，平台企业也能搭便车从中获利。再次，信息不对称。不同主体合作意识淡薄，利益诉求难调和，政策初始目标可能异化，建立起重重信息壁垒。

●政策建议

在角色定位上，第一，政府需修改和补充现行劳动保障和社会保险法律体系。可将新就业形态定义为一种新型劳动关系，对新就业形态从业者按照所属行业、工作特征、服务定价等因素进行分类分层，提供区别于传统劳动者的底线型保障，并对处于弱势地位的从业者适当倾斜保护。第二，平台企业需衡量社会责任的内涵和标准，将法律上的强手段与道德上的软约束相结合。如在防控信息风险与共享数据资源方面，《数据安全法》等法律是数据资源安全流通的基石，而企业出于维护国家利益及保障从业者权益的需要分享花费大量人力、财力处理的数据资源，政府应给予激励性的资金补贴、项目扶持等。第三，社会组织需打造职业技能培训体系，培育专业人才和储备人才，并规范内部管理流程。在公开透明、健全有序的规章制度下，以公益意识和服务意识为引领，由专业人员提供更加多元化的有效解决方式，处理好新就业形态从业者的劳动纠纷问题。

在相互关系上，政府应明确划分各治理主体的职能范围，并通过PPP合作、审慎监管、税收激励等手段对平台企业和社会组织进行适当干预，兼顾公共利益和私人利益，使各方在不断沟通和协商中对保障新就业形态从业者劳动权益达成一致的政策目标，形成共同行动的合力，推进和谐社会建设。

作者单位 华东政法大学 政府管理学院