美国对华政策重构过程中的国会

陈静 周文星

摘  要：作为美国联邦政府最高立法机构，国会在美国政府外交决策过程中始终扮演重要甚至关键的角色。随着美国对华战略竞争框架的确立及其对华政策重构的推进，国会在对华强硬问题上日益与行政当局达成共识，并通过立法、听证、调查等途径，强化中美关系的竞争性甚至对抗性，进一步介入美国政府对华政策。在国际环境、美国社会、议员个人等三个主要层次因素的共同作用下，众议院美中战略竞争特别委员会应运而生。自成立以来，该委员会快速整合国会两党既有优势力量，聚焦于经贸、核心科技、台湾问题、军事安全等议题，以提出涉华立法提案、举办涉华政策听证会、发起涉华调查案以及发布研究报告等跨党派合作方式，炒作中美战略竞争。该委员会的相关涉华作为，阻碍了中美人文交流，推动对华经贸科技“脱钩断链”，负面冲击了美国政府对华政策走向，对两国关系未来走向注入更多不确定因素。其相关动向还产生了极具危害的外溢效应，加剧了亚太地区的冲突与对立，增加地区与全球治理的成本。但鉴于该委员会在美国国内遭遇的反对、内部存在的分歧及其缺陷，以及中美关系大局的结构性约束，这一国会特设机构在美国对华政策过程中的作用注定是有限的。展望未来，中方应继续保持战略定力与耐力，在加强美国国会研究、推動中美人文交流、鼓励两国智库专家对话、与美方在全球战略议题上开展合作等方面多管齐下，为推动中美关系早日重回健康、稳定和可持续的正轨奠定理论与政策基础。

关键词：美国国会；美中战略竞争特别委员会；对华政策；中美关系；对策建议

中图分类号：D618；D861.1  文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2024）02-0175-18

2023年12月12日，美国国会众议院美中战略竞争特别委员会（下文简称美中竞争委员会）发布了一份长达53页的报告，提出进一步对华展开“激烈的战略竞争”的三大支柱，包括重新设立美中经济关系条款、阻止美国资本和技术流入中国、加强美国的技术领导地位并携手盟友提高集体经济韧性 。此外，报告还建议拜登当局与美国盟友制定计划，在中国大陆对台湾地区或美国其他盟友与伙伴进行所谓军事攻击时，运用外交和经济手段对前者予以制裁。该委员会主席、共和党议员麦克·加拉格尔和副主席、民主党议员拉贾·克里希纳姆尔提在联合声明中指出，这份报告“明确了美国需要与中国重构经济关系的事实，这有利于服务美国的经济和安全利益” 。他们甚至直言不讳地声称，这份报告将成为2024年美国国会涉华立法的行动“指南” 。在拜登当局强化对华战略竞争的背景下，由民主、共和两党组成的美中竞争委员会及其推出的上述报告，无疑反映出美国国会、两党在对华强硬方面已然达成高度共识，即希冀通过整合美国内外优势资源，重构中美在政治、外交、经济、科技等层面的关系，进而实现进一步遏制中国发展的战略目的。

随着美国对华战略竞争政策的推进，美国国会正以空前激进的姿态介入政府对华政策过程，对我国国家利益造成极为严重的损害。为此，近年来国内学界围绕美国国会对华政策展开了多角度的研究。有些学者以国会某一特定时期的涉华立法提案为样本，分析国会立法介入中国问题的行为模式 ；有的聚焦于涉港、涉疆、涉台、人权、经济、政治等某个具体议题，探究国会参与对华政策的特点和规律 ；也有学者关注国会议员个人在对华政策形成中的角色，考察参众两院议员窜台的动机和影响 。上述相关研究运用不同理论、从不同角度对美国国会进行了深入分析，对于我们理解国会在对华政策过程中的角色与影响提供了不可或缺的研究素材。尽管少数学者对国会某些委员会展开了个案研究 ，但这些研究要么发表于特朗普执政时期（2017年至2021年），要么聚焦于某个单一议题委员会（如情报委员会），无法反映美国对华采取“全政府”方式下国会激进干涉中美关系的最新动向与整体面貌。2023年年初以压倒性票数（365票对65票）表决通过并成立的美中战略竞争特别委员会，在过去一年多以来密集出台一系列反华遏华举措，加剧美国对华政策重构朝向不利于我国国家利益的方向迈进。毋庸赘言，国会在美国政府重构对华政策过程中扮演愈加关键的角色，其采取的强硬对华举措势必对中美关系、地区稳定乃至全球治理造成重大负面影响。本文试图在中美战略竞争的背景下，以美中战略竞争特别委员会为个案，探讨美国国会在美方对华政策重构过程中的负面角色、最新动向及其多重影响，并提出几点中方应对思考。

一、美国国会介入外交政策的动因与途径

在美国立法、行政、司法等三权分立的制度结构之下，国会不仅在内政议题上拥有至高无上的立法权，而且在外交事务上也具有监督和制衡总统的责任与权力。除了制度性因素，国会介入政府外交政策的动因，还与外部安全环境的宏观因素和议员个人的微观因素密不可分。国会具有多种介入外交政策的途径，主要包括立法、否决、问询等。

（一）国会介入外交政策的动因

首先是美国三权分立的制度性因素。自建国以来，美国总统所领衔的行政当局与参众两院构成的国会就在诸多事务上相互牵制、纷争不断，在外交事务上尤其如此。究其原因，关键在于美国三权分立的制度设计，即行政、立法、司法三大权力分支既相互独立又彼此牵制，通过限制任何权力部门——尤其是立法和行政部门——的权力过大，从而维持美国国家利益的总体平衡。尽管美国宪法将行政权划归总统所有，但同时也赋予参众两院一定的外交权限，导致总统—国会关系（又称行政—立法关系）长期存在着张力。例如，美国宪法第一条规定：国会有权宣布战争、召集军队、管理与国外的贸易协定、批准协议和任命大使、负责军事和外交措施的拨款等事务，但第二条又规定：总统是军队和对外条约谈判的总指挥，拥有提名大使和任命使领馆官员的权力 。可见，宪法文本赋予了国会和总统特定的外交权力，使两者似乎各有分工但又彼此制约。从行政—立法关系因素观之，不同政府形态对总统与国会互动存在显著影响。当执政党同时控制参众两院（即一致政府形态）时，总统的对外政策较少受到国会的干预；而当反对党同时掌控国会两院（强分立政府形态）或某一院（弱分立政府形态）时，国会则更倾向于干预总统的对外政策，挑战后者的外交事务主导权 。总之，不论是美国建国先贤们有意为之，还是立法者们制宪时遗留的法律漏洞，总统与国会围绕外交事务的持久博弈，已成为观察美国政治与外交战略的重要窗口。

其次是外部安全环境与国际政治变迁的现实政治因素。在现实操作层面，为了维持国会在政府外交政策中的话语权、防止出现权力极大的“帝国总统”，国会在特定时期和相关议题上不遗余力地介入外交政策过程。当国际安全形势严峻且总统在外交决策方面广受好评时，国会更可能在外交事务上配合总统；反之，则会挑战总统的权威 。例如，为赢得冷战的胜利，国会自1955年开始在外交问题上对总统处于依从状态，尤以1964年参众两院以压倒性多数表决通过的一项决议案为标志，该决议案允许总统在国外采取一切必要措施，以击退针对美国的任何侵略行为 。但随着美国在越战中接连失利并逐渐处于被动境地，国会对总统的态度也由默许转为质疑 。为此，国会在20世纪70年代相继出台了《战争权力决议案》等旨在限制总统外交权力的提案。

最后是议员个人的政策倾向、党派归属、意识形态偏好等微观因素。国会是一个由535位立法者（包括100名参议员和435名众议员）构成的庞大决策群体，议员们在价值观、意识形态、教育背景、情感倾向、所代表的群体等诸多方面差异极大，这导致总有议员出于某些个人因素而不同程度介入政府外交政策。例如，在中美关系发展史上，尤其是在蒋介石国民党统治集团退踞台湾地区之后，美国国会长期存在一批亲台反共议员，他们对台湾当局的顽固支持和所谓同情，一度构成了支撑美国对台政策的主要动力和干扰中美关系正常化的重要障碍 。此外，出于选举需要，议员往往会考虑其选民在外交问题上的态度。俄乌冲突爆发之后，共和党和民主党选民在对乌克兰问题上存在分歧。民主党选民更为倾向于向乌克兰提供援助，而共和党选民则更为谨慎。选民在这一问题上态度将很有可能影响国会的立场 。

（二）国会介入外交政策的途径

立法、否决、拨款、问询等权力，是联邦立法者们参与外交政策过程的主要途径。首先，就特定问题提出立法提案（具体分为简单决议案、联合决议案、共同决议案、法案以及修正案），是国会介入外交事务、限制总统外交权力的首要途径。在国会制订的诸多涉华法律中，1979年生效并沿用至今的所谓“与台湾关系法”对中国国家利益伤害最甚，该法赋予了国会干涉美国对台政策的所谓“法理权力”，为国会持续介入政府对台政策、干涉我国台海事务埋下祸根。其次，动用否决权是两院议员表达国会意见、掣肘行政当局某项对外政策的重要途径之一。最为典型的例子是国会先后于1919年和1920年连续两次否决了时任总统伍德罗·威尔逊与其他国家签订的多边协定，阻止美國加入威尔逊首倡成立的新兴国际组织——国际联盟，象征着国会所主张的孤立主义外交的胜利。再次，国会可动用人事否决权，干预总统对国务院、国防部、情报界等涉外政策的部长级官员以及驻外大使的提名。在美国历史上，参议院共否决了9次总统人事任命案，包括老布什总统提名的国防部长约翰·托尔 。最后，独占“钱袋权”的国会也可通过延迟或拒绝拨款，要求总统在特定外交政策上考虑或纳入国会关切，以此影响外交政策。此外，两院常设的外交委员会、军事委员会、情报委员会等涉外委员会，可在其认为必要时传唤行政当局官员，表达对行政部门主导制定的外交政策合理性的质疑。

近年来，尤其自特朗普总统上任之后，美国行政部门极力推动对华政策重构，持续强化对华战略竞争。以往在中美关系中扮演理性务实角色的总统及其领衔的行政部门，如今与国会已成为推动对华政策重构的“双引擎”，联手推动美国对华政策发生实质性变化 。这一新的政策背景无疑给予国会更多空间，使之可以空前的力度与广度参与对华政策制定。国会于2018年主导制定并完成立法程序的“2019财年国防授权法案”，提出了遏制中国的所谓“全政府战略”这一全新概念，可谓是近20年来美国对华政策最重要的涉华立法之一。根据相关统计，国会在2019年至2021年期间共发起约400项涉华法案和决议案，导致美国媒体和公共舆论的对华负面认知达到前所未有的历史新高 。在美国两党政治精英看来，对华政策已成为国会两党立法者优先关切的议题。在此情况下，国会各委员会也成为两党辩论和参与对华政策的主要平台。2023年2月至今，参议院外交委员会、参议院能源与自然资源委员会、众议院国土安全委员会等先后举办“评估战略竞争时代美中政策”“研究中国对关键矿产供应链的控制”“中国对美国国土构成的威胁”等听证会，就美国对华政策展开激烈辩论。参议院多数党领袖查尔斯·舒默甚至在2023年5月公开表示，该院民主党人正动员几乎所有委员会成员，致力于出台一项大规模的立法动议，以对抗中国不断提升的影响力并维持美国的全球竞争力 。总之，美国国会已然成为反华遏华“急先锋”，须密切关注其相关涉华动向。

二、美国国会成立美中竞争委员会的动因

成立临时或特别委员会，是美国国会介入政府外交事务的重要途径。例如，国会在2000年成立的“国会—行政当局中国委员会”和“美中经济和安全审查委员会”，其目的就是为了在中国加入世界贸易组织后更全面地监督总统主导制定的对华政策。如果说，奉行对华接触政策是上述两个委员会成立的时代背景，那么，推行对华战略竞争、应对所谓“中国威胁”则是美中竞争委员会得以成立的主要动因 。此外，美中竞争委员会的设立还是诸多其他因素共同作用的结果。

（一）美中竞争委员会成立的国际因素

在国际体系层面，美国日益将中国视为唯一能够挑战其主导的世界秩序的所谓“对手”，而国会认为成立美中竞争委员会是应对中国挑战的必要举措。无论是从美国战略文件还是从政府高官相关言论来看，中国在多个实力层面的持续攀升以及美国实力的相对衰落，是美国政府极力重构对华政策的结构性因素和首要动因。特朗普政府在2017年发布的《国家安全战略》报告中声称，国家实力不断提升的“中国寻求在印度—太平洋地区取代美国……并重新安排对其有利的地区秩序”，正式宣布中美进入战略竞争时代 。拜登政府在2022年发布的《国家安全战略》报告中进一步声称，中国是“有意图且愈发有能力重塑国际秩序”的国家 。美国国防部在2023年出台的涉华军力年度报告也妄称，中国的国家战略旨在通过提高国力以“改变国际秩序” 。美国情报界连续三年（2021—2023年）发布的《美国情报界年度威胁评估》也将中国视为美国“势均力敌的竞争对手”，声称中国在多个领域对美国构成挑战并寻求改变世界秩序 。不少美国高官也在多个场合老调重弹，重申中国是美国所主导的世界秩序的“挑战者”。例如，现任国务卿安东尼·布林肯就曾多次公开指责，“中国是唯一既有意图重塑国际秩序，也愈发具备经济、外交、军事和技术实力来实现这一目标的国家” 。美国现任国家安全委员会中国事务主任杜如松也在其新近出版的专著中声称，中国的大战略是“取代美国主导的世界秩序” 。总之，中国的持续崛起和快速发展加剧了美国对其地位快速衰落的焦虑感，并重塑政治精英的对华政策认知。其结果是，美国对华战略打压不仅冲击了中美关系，而且正推动所谓战略竞争转变为支配性的全球范式，影响了地区稳定与全球发展 。

（二）美中競争委员会成立的美国国内因素

在社会层面，美国政策研究界、商界、媒体和大众等群体的对华认知日趋消极，为美中竞争委员会的成立提供了必不可少的社会基础。自特朗普上台以来，美国主流智库专家开始全面反思和检讨对华接触战略，越来越多人士呼吁美国政府对中国的内政与外交政策进行强有力的回击 。早在2019年，美国自由派智库布鲁金斯学会副总裁兼外交政策主任布鲁斯·琼斯召集塔伦·查布拉、杜如松、何瑞恩、米拉·瑞普-霍伯等年轻学者就中美关系未来走向展开辩论，多数与会者声称战略竞争将是审视未来中美关系的重要视角，美国需要采取外交、经济、科技和军事等多领域的协同努力来应对两国竞争 。知名保守派智库哈德逊研究所和中间派智库国会研究处发表的一系列评论文章中也炒作美中关系的竞争性甚至对抗性，呼吁美国在先进科技、南海和东海地区与中国展开激烈的战略竞争 。总之，以各大主流智库为代表的美国政策研究界已普遍接受美国政府界定的对华战略竞争框架，对中美关系的未来走向抱持日益消极的政策认知。

美国商界、媒体和大众对中国的消极认知也出现罕见的历史峰值。美国知名防务智库兰德公司在2022年针对美国制造业、技术和金融等行业的一份调查中发现，大部分被访者基本认同特朗普政府于2017年至2020年期间推行的对华强硬政策 。美国商会在2023年9月对300多家会员企业进行的调研则发现，仅52%的企业对其未来五年的在华业务持乐观态度，这是自1999年以来的最低值 。受美国政府对华政策影响，美国新闻媒体的对华叙事也日趋负面，这在特朗普上任之后尤为明显 。美国民众对中国的好感度也急速下跌。美国皮尤研究中心发布的相关民调显示，自2020年以来，超过四分之三的美国受访者对中国持有消极认知，而持积极认知的受访者自2017年的47%下降至2022年的16% 。美国国内各界对华消极认知的持续增加，为国会成立美中竞争委员会提供了关键的舆论动力和社会基础。

（三）美中竞争委员会成立的议员个人因素

对国会立法者而言，在当前反华成为美国国内政治正确的氛围下，联手成立并利用美中竞争委员会这个涉华专门平台炒作中国议题，不仅可以让自己成为媒体争相报道的焦点人物，而且有望在仕途上博取本党甚至反对党强硬派的支持。从后文分析可知，加拉格尔是美中竞争委员会所有成员中发起涉华立法提案最多者，这大幅增加了他被美国各大主流媒体报道的概率，甚至因此被广泛视为共和党的新一代国会领袖 。事实上，保守色彩浓厚且长期热衷于操弄涉华议题，是加拉格尔被任命为美中竞争委员会主席的主要原因之一。担任该委员会主席之后的“积极表现”，也为他赢得了来自共和党内同僚和保守派人士的“好评” 。不仅如此，加拉格尔也成为美国其他各界的“座上宾”，多次被邀请到美国外交关系协会等知名智库，就国会对华政策发表主旨演讲 。

美中竞争委员会成员也可借助外界对该委员会的广泛关注，以及该委员会不断增加的影响力，进一步提升他们在其他国会常设委员会的话语权。美中竞争委员会24名成员来自不同的选区、具有多元的意识形态与价值观倾向，且分属众议院不同的常设委员会，包括情报委员会、军事委员会、拨款委员会、金融委员会等重要委员会。原本属于不同常设委员会的成员加入美中竞争委员会后，无异于拓宽他们发表涉华观点、参与决策的渠道。例如，共和党议员、众议院军事委员会副主席罗伯·维特曼就利用美中竞争委员会这个平台，多次发表有关通过改善美军在西太平洋的军事部署、加强与台湾方面的防务合作，以期实现威慑中国大陆海上军力目的的政策立场 。

三、美中竞争委员会成立以来的主要涉华动向

自成立以来，美中竞争委员会成员加速推进涉华立法，并以发布报告、举行听证、展开调查等方式，在经贸、核心科技、台湾问题、军事安全等问题上进一步加剧对华战略竞争的烈度，恶化美国公众对华积极认知，或直接或间接地影响美国对华政策走向。

（一）介入涉华政策过程的主要途径

一是以立法途径加速涉华立法制订进程。与其他大多数特别委员会一样，美中竞争委员会本身并不具备立法权，但委员会却可以通过其组织影响力以及委员会成员个人享有的立法权，协助推动出台与中国相关的立法提案和制订涉华法律。正如加拉格尔2023年1月在对外介绍美中竞争委员会时所宣称的，加快启动该委员会的实质性工作，对于协助通过新财年的国防授权法案极为必要 。根据笔者统计，美中竞争委员会24名成员自2015年至今发起的涉华提案数量快速增长，且以共和党成员提出的立法提案占绝对多数，这一发展趋势在共和党议员、时任众议院少数党领袖凯文·麦卡锡于2021年酝酿成立特别委员会之后更为明显（见图1）。总体而言，委员会成员发起的相关立法提案呈现极为负面的对华态度，引起较大反响的议题包括“禁止美国金融业与中国央行的合作”“加大对中国企业投资的限制”“对抗中国在联合国的影响力”等。以委员会主席加拉格尔为例：通过统计国会官网立法提案数据，笔者发现加拉格尔在第115届（2017年1月3日—2019年1月3日）至118届国会（2023年1月3日—2025年1月3日，数据截至2023年11月）期间一共主导发起了51项涉华提案，而2021年至2023年期间就提出29项提案，占其近6年来发起涉华立法提案总数的57%。鉴于美中竞争委员会成立时间晚，且国会立法程序繁琐、周期长，委员会成员2023年以来发起的涉华提案尚未成为正式法律。有关国会立法的实证研究表明，国会各委员会成员发起的相关提案往往可以通过媒体报道去间接影响舆论，进而加速相关立法工作、影响政府决策走向 。

二是运用调查权介入和影响对华政策过程。在立法过程中，美国国会可依据实际需要对相关议题展开深度的调查工作。设立于被共和党所掌控的众议院之下的美中竞争委员会，更倾向于对拜登政府的对华政策议题发起更密集的调查。在2023年发起的一系列调查案中，较具代表性的包括：2月份对香港美国商会主席赵富年在香港特区政府宣传片中露面一事展开调查 ；5月对中国快时尚品牌希音、特姆存在所谓“强迫劳动”、逃避美国进口关税等行为进行调查 ；7月对美国加州大学伯克利分校与清华大学开展的所谓受中国政府资助的军民两用技术科研合作项目展开调查 ；8月对美国黑石集团和摩根士丹利资本国际为被美国列入黑名单的中国公司提供便利而展开调查 。美中竞争委员会发起的这些涉华调查，其目的无非是通过炒作、渲染“中国威胁论”，迫使拜登当局出台更具对抗性的对华政策举措。

作为国会调查权的具体实践方式之一，听证会是国会初步研拟立法政策时收集、分析各界意见的正式方法。围绕涉华议题举行听证会，已成为美中竞争委员会施压行政当局改采更为强硬的对华政策的主要抓手。例如，委员会在2023年7月举办了一场名为“拜登政府的对华战略”的听证会，邀请了国务院东亚和太平洋事务助理国务卿康达、国防部印太安全事务助理国防部长伊利·拉特纳、商务部出口管理事务助理部长西娅·肯德勒等拜登当局高官出席，委员会成员在听证会上尖锐抨击拜登政府当前“不温不火”的对华政策，批评行政部门效率低下的跨部门合作影响部分对华政策的有效实施，主张拜登当局对华采取更全面的对抗性政策 。

三是诉诸舆论提升中国“挑战”的紧迫感、凸显对华展开战略激烈竞争的必要性。一般而言，成立特别委员会往往是因为现有常设委员会无法集中精力全面应对某项议题，或者认为某项特殊议题值得展开更深入的调查 。自2021年初入主白宫以来，拜登当局继承了其前任的对华战略竞争框架，并在关税、核心科技、涉台博弈等议题上采取强硬的政策举措。但在一些国会强硬派议员看来，拜登当局的对华政策仍过于“软弱”。加拉格尔在2023年年初接受美国媒体采访时表示，成立美中竞争委员会的主要目的之一，便是集中并动员国会各委员会的优势资源和力量，大幅提升各界对中国“挑战”的紧迫感，凸显对华战略竞争的必要性并制定相关应对之策 。为实现这一目的，美中竞争委员会成立以来，通过发起密集的涉华议题调查、举行一系列听证会和新闻发布会以及发布专题报告等方式，结合运用有关视频网站和推特社交平台直播以及转发委员会的相关涉华动态，提升美国各界对美中竞争议题的关注度，强化应对中国“挑战”的紧迫程度，进一步恶化美国国内极为负面的涉华舆论环境。

（二）介入涉华政策过程的主要特点

一是整合国会两党优势力量，与行政当局协调一致强硬对华。作为美国国内政治的“替罪羔羊”，中国议题长期以来遭受包括国会领袖在内的美国政客的无端攻击。但在美中竞争委员会成立之前，国会议员对中国议题的关注较为分散，对涉华立法议题的推动力度不强、渠道也较为单一，因此介入对华政策过程的效果不彰。但随着美国对华战略竞争政策的推进，国会两党多数议员在对华强硬问题上已达成高度共识，这为美中竞争委员会的成立注入了新的动力。正如众议院美中工作小组主席、民主党议员里克·拉森曾指出的，“过去，美国国会内部有三种对华鹰派：国家安全鹰派、贸易鹰派和人权鹰派。只要他们之间相互不交谈，彼此就不会意识到各自对华强硬的立场。但在过去几年里，这三个派别在中国问题上合作日益紧密，并在国会中达成共识” 。这种共识认知不仅在一定程度上催生了美中竞争委员会，而且成为维持该委员会成立后有效运转的动力源。各类国会鹰派人士将该委员会视为新的跨党派工作平台，通过协调一致的方式发力，协助并监督国会和行政当局制定更为连贯的对华政策，维护美国国家利益 。例如，美中竞争委员会在2023年5月推出了有关所谓“维护台海和平与稳定”的十条建议，其中多条建议与2024年参众两院推出的国防授权法案内容重叠，包括向台湾地区提供旨在提升其所谓“非对称防御能力”的武器、为台湾防务力量提供网络安全训练等。可见，为了更有效地介入对华政策、实现反华遏华目的，美中竞争委员会不仅侧重于整合两院两党议员的优势资源，而且更加注重与行政当局携手合作制定对华政策。

二是关注议题广泛，但侧重于经贸、科技、军事、安全等领域。2023年11月，克里希纳姆尔提在接受美国知名智库战略与国际问题研究中心采访时表示，美中竞争委员会的主要任务是评估中美竞争相关的经济、技术、军事和国家安全风险 。美中竞争委员会成立至今一年多时间里，已就中国对美国构成的所谓国家安全“威胁”、涉疆人权、经济贸易等广泛议题举办了一系列听证会，邀请了国家安全顾问赫伯特·麦克马斯特、副国家安全顾问博明、贸易代表罗伯特·莱特希泽等多名前政府对华鹰派高官出席作证。从笔者整理的美中竞争委员会成员近三年涉华提案来看，委员会成员关注的涉华议题虽然广泛，但主要聚焦于经贸问题（见图2）。在经贸问题上，委员会成员的核心主张包括：加大对中国在美投资的监管、禁止中国购买美国农田、遏制中国在国际性金融组织的影响力、减少对中国供应链依赖等。在关注度次之的军事问題上，委员会成员要求美国加大对军力的投入，尤其是提升对中国军方进行技术封锁的能力建设，并防止后者获取美国先进的科学技术。在关注度同样较高的台湾问题上，委员会成员呼吁美国政府协助台湾地区提高其“自我防御能力”、推动同台湾当局在医疗与网络安全等方面的合作、为台湾提供军事贷款和租借防务设备等。在意识形态问题上，委员会成员进一步干涉我国涉疆涉港事务，以人权之名行干涉我国内政事务之实。

四、美中竞争委员会涉华动向的多重影响与局限

为了赢得对华战略竞争，美中竞争委员会致力于以立法、听证、调查等途径介入对华政策过程，其对抗性的政策姿态与举措不可避免地对中美关系、亚太区域稳定乃至全球治理造成一系列危害后果。但由于该委员会本身存在的不足以及美国不得不对华开展必要的对话与合作等主客观事实，众议院这一特别委员会在中美关系发展大局中的作用注定是有限的。

（一）美中竞争委员会对中美关系及区域稳定、全球治理的多重影响

一是恶化在美华人华侨的生存环境，阻碍中美人文交流。特朗普上台之后，美国政府对中国“战略竞争对手”的定位以及对新冠疫情的政治操弄，导致美国国内针对包括华人在内的亚裔的敌意和攻击激增。这一不利局面并没有随着拜登的当选而明显改善。根据美国相关机构发布的调查报告，2021年美国国内针对亚裔仇恨犯罪率比上年同比增长了339% 。美中竞争委员会在中国问题上充满敌意的政策倡议，无疑进一步鼓励了美国国内空前高涨的仇恨亚裔运动，恶化了在美华人华侨的生存、生活环境 。如前文分析，美中竞争委员会绝大多数成员持反华立场，发表的涉华言论正在美国战略界、舆论界产生极为负面的影响，致使美国部分民众更加仇视中国。美国华裔精英团体“百人会”地区主席朱柏章2023年5月在接受采访时透露了这一困境：“人们都想为自身的处境寻找‘替罪羊，两党都说中国是敌人，而那些身处苦难的人都将我们（华人）视为敌人”。 这种充满敌意的环境必然急剧降低中国民众赴美旅游、求学和生活的意愿，进而阻碍中美人文交流，这又进一步削弱中美关系发展的民间基础。20世纪50年代初，共和党参议员约瑟夫·麦卡锡毫无根据的反共言论和不实指控，对美国各界精英人士身心造成了严重的伤害。如今，美中竞争委员会发起的一系列涉华调查已经在美国部分人士和群体中制造了恐惧感，大有重蹈“麦卡锡主义”覆辙的意味 。

二是阻扰中美正常经贸往来，加速推动两国经贸“脱钩断链”。凯文·麦卡锡在美中竞争委员会成立之前的表决会上宣称，该委员会将使美国经贸和供应链摆脱过度依赖中国的局面，并增加美国国内就业、保护美国的知识产权和农田 。委员会成立后采取了一系列实质性动作，谋求推动美国经贸科技企业减少对华依赖度。例如，在美中竞争委员会2023年7月召开的“风险生意：美国在华企业面临的风险日趋严重”听证会上，加拉格尔夸大对华投资的风险，呼吁“美国公司高管摘下‘金色眼罩，用清晰的眼睛审视在华业务中与日俱增的危险” 。换言之，美中竞争委员会的目标之一，就是通过鼓吹“中国威胁论”，进一步推动与中国科技经贸领域的“脱钩断链”。随着美中竞争委员会展开相关调查和质询力度的增强，美国商界被迫开始关注相关动向，甚至一些原本与中国保持正常商业往来的跨国公司和团体，由于美国政府施压不得不痛下疏远和撤离中国市场的决定。

三是为亚太地区的和平稳定注入更多不确定因素，增加全球治理的难度。随着中美战略竞争的深化，美国国会涉华立法议题比以往更为广泛，正从“低政治”转向“高政治”领域 。台湾问题已成为美中竞争委员会热衷于干涉的几个主要“高政治”议题之一。美中竞争委员会成立后，加拉格尔等成员相继窜访台湾地区并会见台湾地区领导人蔡英文。返回美国之后，美中竞争委员会动用调查和质询权要求美国国防部提供机密简报，讨论“美国协助台湾地区”增加威慑力的相关提案，扬言美国“需要迅速重建一个可以武装台湾的威慑武器库，使美国在亚太地区的任何冲突中都能获胜” 。美中竞争委员会对台湾问题的粗暴干涉，势必招致中国政府的坚决回应与反制，影响地区局势的稳定前景。美中竞争委员会还致力于塑造有利于美国及其盟友的经济安全战略环境，以便在与中国的竞争过程中维护美国主导的地区秩序与价值观 。美国日趋竞争性和对抗性的对华政策，不仅为亚太地区安全局势注入不确定性因素，而且可能增加其地区盟友和伙伴国家被迫在中美之间“选边站队”的压力，压缩亚太国家与地区在政治、经济、文化等领域的交流与合作空间，进而增加地区乃至全球治理的成本。

（二）美中竞争委员会的前景与局限

随着美中竞争委员会涉华活动不断扩大，其产生的影响必将更加广泛、危害更加恶劣。但美国国内理性人士的反对、委员会内部的分歧与缺陷，以及中美关系大局的结构性约束，将掣肘该委员会在对华政策上的作用。

首先，美中竞争委员会的成立及其运作招致了美国国内理性人士与群体的反对。美中竞争委员会成立不久，就有23名众议员发表联合声明，认为该委员会将煽动美国国内的种族仇恨、刺激反亚裔情绪，甚至进一步撕裂美国社会 。众议院国会进步党团主席普拉米亚·贾亚帕尔、外交委员会资深议员格雷戈里·米克斯、亚裔领袖赵美心等资深民主党领导人，因担忧该委员会可能导致中美陷入无休止的冲突甚至开启一场“新冷战”而投票反对这一组织的成立 。美中竞争委员会推动的相关涉华政治议程也遭到了反对。例如，在美中竞争委员会2023年2月举行的首场涉华政策听证会上，美国非政府组织“粉色代码”成员在现场发起抗议，指责这个新成立的组织推行的相关活动具有强烈的政治色彩，不利于美国各族群之间的和平相处和社会的稳定发展 。尽管当前美国国内反华势头正猛，但美国仍有不少主张对华采取务实、温和政策的理性人士，美中竞争委员会不仅会持续遭受一些国会议员的掣肘，而且可能面临更多来自普通民众和相关社会组织的质疑与反对。

其次，美中竞争委员会内部成员对于该组织的运作模式、具体对华政策举措以及参与决策的策略也存在明显分歧。美中竞争委员会自诩为一致对华的跨党派团体，但从图1可知，共和党成员提出的涉华立法数量要明显高于民主党成员，党派色彩浓厚。在美中竞争委员会具体的对华政策措施方面，成员也存在明显的差异性认知。以加拉格尔为主的共和党人将中美关系描述成“战略脱钩”与“生存斗争”，并极力主张将对台军售列为美中竞争委员会的最优先事项；而以克里希纳姆尔提为代表的民主党人，则保留与中国在气候变化等相关战略议题上进行对话甚至合作的空间，并且更注重美国国内政策和投资，认为美中竞争委员会应将参政重点放在“加大对未来科技投资、改善劳动力以及解决国内经济弱点”等议题 。美中竞争委员会举办的相关活动接连暴露出两党成员对各自优先政策的不同解读。不同于民主党议员在气候变化、能源议题上寻求与中国对话合作的态度，加拉格尔倾向于在所有议题上对华采取完全敌视和对抗的姿态 。正因如此，部分民主党人质疑美中竞争委员会的两党性，批判该委员会只是共和党单方面应对中国问题的工具 。美中竞争委员会的结构性缺陷，即委员会本身不具备立法权，也将在很大程度上约束其在美国政府对华政策过程中扮演关键角色。特别委员会理论上是为了特殊的目的而设立的临时委员会，一旦实现其目的即可解散 。

最后，中美关系大局这一结构性因素将在根本上约束美中竞争委员会的未来发展。纵观过去半个多世纪以来美国的对华政策轨迹，不论是20世纪五六十年代的敌视与对抗，还是七八十年代的缓和与合作，抑或是进入21世纪以来的合作與竞争交织并存，美国对华政策不仅直接导致了中美关系的跌宕起伏，而且为美国国会参与对华政策提供了空间。正如既有研究所表明的那样，中美关系是决定美国国会在多大程度可以参与政府对华政策的关键性变量［10］。国会两院涉华立法提案数量的多寡变动，往往与中美关系的高低起伏密切相关。国会领袖窜访台湾地区的强烈意愿，往往也都以中美关系发展陷入暂时性的挫折为政策背景。同理，美中竞争委员会之所以在2023年能够得以成立并快速运作，同样与当前处于所谓“战略竞争”甚至“局部对抗”的中美关系密不可分。从长远来看，中美关系仍将回到沟通、对话与合作的发展轨道上，届时必将约束美中竞争委员会的发展空间。

五、中方几点应对思考

在美国对华战略竞争持续加剧的背景下，美国国会正趁势以空前激进的姿态介入对华政策过程。以美中竞争委员会为代表的国会特设组织，在过去一年多时间里加大力度推动竞争性甚至对抗性的对华政策议程。对此，中方应保持战略定力，并在加强美国国会研究、推动中美人文交流、鼓励两国间智库专家对话、加强与美在全球重要战略议题合作等方面多管齐下，为推动中美关系早日重回健康、稳定和可持续的正轨奠定理论与政策基础。

一是加強美国国会研究。如前文分析，美国国会在美国外交政策过程中扮演重要角色，而美中竞争委员会等国会专门涉华特设委员会则可以在相关议题上对美国对华政策起到极为恶劣的破坏作用。可以说，美国国会已经成为我国外交尤其是对美工作方面的“老大难”问题。但现阶段我国学界对于美国国会的研究仍然存在诸多明显不足，无法满足我国外交实务工作需要。对此，相关部门可鼓励更多学者投入到对美国国会的研究之中，包括在大国战略竞争背景下探讨国会介入美国对华政策过程的方式、规律、影响等，为中方制定更具针对性的应对之策做好理论准备工作。

二是推动中美人文交流。据统计，自1979年中美建交以来，中国赴美留学人数不断增加，连续多年突破30万大关；美国累计在华留学人数也超过30万。与此同时，中美两国地方交流和友好城市往来富有成效，中美双方已经建立284对友好省州和友好城市关系，覆盖了美国90%以上州市，共同推动双边众多合作项目落地 。2023年11月15日，习近平主席在出席美国友好团体联合举办的欢迎宴会上宣布，为扩大中美两国人民特别是青少年一代交流，中方未来5年愿邀请5万名美国青少年来华交流学习。这些旨在推动中美人文交流的类似举措，有利于加深美国新世代民众对中国的了解，改变美中竞争委员会等美国国内组织所传递的对华负面印象。

除了加深中美普通大众之间的接触与交流，还应大力鼓励中美智库专家间的交流对话。作为专门从事政策研究的机构，智库被誉为架起学术界和决策界之间联系的桥梁，而智库专家之间的对话对于科学制定政策与知情决策极为关键。近期，兰德公司发布了一份实证研究报告，高度肯定了由中美学者、专家以及现任或前任政府官员参加的二轨对话对于维持中美关系稳定、实现两国共存的建设性作用，包括为稳定竞争提供有益的观念、为双方政府内外有影响力的行为者建立个人关系、传递两国政府致力于缓和紧张局势的积极信号 。中美主流智库专家之间的直接交流和有效沟通，尤其是现任政府官员或者对现政府仍有影响的前任政府官员的参与，可以在求同存异的基础上向对方表达己方关切，有助于降低甚至排除国会等消极行为体对两国关系发展造成的杂音，为寻求建立稳定的双边关系找寻出路。

最后，中方加大在政府工作层面的力度，持续与美方展开必要的交流、对话甚至合作。美国各界不乏在对华政策上持理性、务实认知和立场的人士与群体，他们都期待构建稳定、健康、可预期的中美关系，这是中美展开政府间交流与合作的必不可少的重要基础。更重要的是，美国要维持其所谓全球优势地位或霸权声誉，就必须为全球提供更多公共产品，如确保全球能源与粮食安全、应对气候变化、解决地区热点问题。然而，美国政府也深知，凭美方及其盟友之力不可能有效应对和解决这些具有重大战略性的全球问题，必须寻求中国的政策协调与合作。中方可保持与美方进行交流与沟通的渠道，甚至在必要问题上展开合作。这不仅有助于维持中国的国家利益，而且有助于向世界发出积极信号，进而为地区的和平稳定乃至世界秩序走向贡献中国智慧。

六、结语

中美关系已经并将继续成为全球最重要的双边关系，两国关系的走向将在很大程度上影响和塑造国际秩序的未来演进。然而，美国政府近年来却错误地将中国视为“战略竞争者”甚至“对手”，并将中美关系的本质界定为“战略竞争”，同时实质性地在政治外交、经济贸易、科技文化、军事安全等领域推动对华竞争和部分对抗，对中美两国关系、地区稳定与发展，以及全球治理和国际秩序演进都造成了负面后果。中方须密切关注以美中战略竞争特别委员会为代表的美国国会涉华动向与规律，并基于对美国国会相关涉华风险的准确分析和及时研判，采取具有针对性的应对举措。本研究认为，中方可进一步鼓励研究者们强化对美国国会的学理与政策研究，并推动中美人文交流、鼓励中美智库对话，并持续进行与美国政府的对话甚至合作，为充斥着竞争和不确定的美国对华政策嵌入合作与确定性因素，发挥促进两国关系发展的积极作用。中国拥有足够的战略定力、战略耐力与政治智慧，应对和处理当前充斥着战略竞争与对抗的中美关系。中方的积极塑造与作为将推动中美关系回到健康、稳定、可预测的发展轨道之上。

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责任编辑：杨稀琴