放大与稀释：国会与美国贸易保护主义

李淑俊　沈　昕

[关键词]美国国会；贸易保护主义；中美经贸

[摘要]2008年美国大选进一步确立了民主党在新一届国会中多数党的优势地位，这使得研究国会与美国贸易保护主义关系的必要性提高。本文通过学理与实证的视角分析了这一问题。研究表明，国会只是通过国会政治结构放大了公众贸易保护主义情绪，制造了国会山上浓郁的保护主义氛围，但鲜有实质性的保护主义法案出笼，这主要是因为其先天具有的否决票制和后天自创的快车道授权。通过考察102届至110届国会对华贸易提案，笔者亦可得出上述研究结果。

[中图分类号]D73/77[文献标识码]A[文章编号]0257—2825(2009)05—0080—09

2008年11月，111届国会大选与美国总统大选同时落下帷幕。民主党在选举中大获全胜，在国会两院的多数党地位得到进一步加强。鉴于当下美国经济时局维艰，人们普遍关注美国贸易政策的未来走势，担忧国会是否借此重新汇聚贸易保护主义的力量?有鉴于此，本文的主旨在于分析美国国会与贸易保护主义的关系。在我国，关于这一议题的研究大致经历了两个阶段，早期学者们普遍忽视国会在制定美国贸易政策中的作用，侧重于对总统和行政部门的研究；后期研究又一定程度上夸大了国会的贸易保护主义倾向。那么，国会与贸易保护主义之间的关系到底如何?

为此，本文从学理与实证两个视角进行了分析。我们的研究表明，国会表面上放大了美国公众的经济民族主义情绪，但事实上稀释与削弱了贸易保护主义。这一结论无疑对我们预测111届国会对华贸易政策有所助益。

一、国会对公众贸易保护主义倾向的放大

国会议员的贸易保护主义倾向来源于美国公众，同时又放大了公众保护主义偏好。这一放大的历程是国会政治结构的必然结果，我们可以借助政治学上的路径点(access points)观点诠释上述结论。

所谓“路径点”，简言之，就是由政治制度提供的贸易政策制定者接受游说的点；“政策制定者”则指在某一政策上拥有实际或潜在权力的相关方，他既可独立于某个政治选区，也可为这个选区服务。路径点观点的核心主张有两方面：第一，在民主国家里，制度提供的路径点数量越多，贸易保护主义水平越高，二者之间存在正相关关系。究其原因，乃由于路径点的多寡和游说费用成反比使然。路径点越多，游说的费用越低，游说越容易展开。这就催生了公众更多的游说活动。因此，在具有这种特点的政治制度下，保护主义气氛浓厚。另一方面，较之自由贸易主义者，保护主义者更善于驾驭这种价廉的游说机会。由于路径点的增多导致贸易保护的游说费用相对降低，而自由贸易的游说成本却相对升高或维持原来水平，这样，保护主义者不断游说，而自由贸易者通常选择沉默。有鉴于此，路径点理论可以揭示美国国会浓厚的保护主义氛围。

国会繁芜的政治结构，为公众影响国会提供了路径点并使游说费用低廉，这激发了公众的游说热情，造就了国会山上保护主义甚嚣尘上。国会政治结构主要包括：两院制、贸易委员会和各贸易小组委员会与国会议事结构，这些政治结构上体现出的所有不同点或独立性实际上就是保护主义者可以游说的路径点。

第一，美国实行的两院制容易造就贸易保护主义的喧嚣。这是由两院三方面特点决定的。首先，美国参众两院地位平等，相互制约。因此，同一贸易问题两院都有管辖权，这就为保护主义者游说增加了路径点，使他们更加热衷于在两院游说。据统计，利益集团每年游说国会的费用超过10亿美元，远远超过他们在政治行动委员会以及国会议员竞选时的捐助总和。其次，在两院制下，两院议员选举方式不同，这有利于保护主义者的活动。参议员选举依据“地域制”，这种制度安排为某些利益集团提供了便利的游说路径点，使他们在参议院具有超过其人口比例的影响力，导致特定领域的贸易扭曲，这在农业领域表现得尤为明显。众议员选举施行“人口制”，受到进口冲击的工业部门通常为人口大量就业的产业，这种代表制就为产业贸易保护主义提供了路径点。最后，两院议员独立的特性。经过20世纪70年代的国会“缓慢民主化”(creeping democratiza—tion)改革，国会从理论上讲已经没有等级结构，所有议员都用同样的方法选举，也以同样的方式在国会平等地服务，他们最终拥有同样的头衔和权利。所以，每一个议员从技术上讲都是一个平等的相关方，535名议员意味着535个游说路径点。总而言之，上述诸方面特点使得“两院制容易与贸易保护主义相连”。

众议院较之参议院保护主义氛围更加浓厚。这是由众议院议员人数与独特的选区制造就的。众议院是人民的议院，在责任政治下，众议院435名议员的贸易倾向必须反映各种政治力量的利益和要求，议员就容易成为贸易保护主义者435个游说路径点。但是，参议员仅有100名，游说点减少，贸易保护主义声音较之众议院微弱。但这并不意味着参议院不受保护主义的影响，只是较之众议院，有着数量上的区别。众议院独特的选区制加剧了上述倾向。众议院实行的是小区代表制，其所有政治都是地方性的，代表435个选区的议员均为独立变量，在每个代表只对一个很小的选区负责的选举体系中，议员往往将选区利益凌驾于整个国家利益之上，只提出对自己选区有利的提案。而参议院则不同，参议员以州为选区单位，这决定了他们须包容各种观点，从州的利益出发。参议院的这种大选区制就有利于自由贸易。

第二，委员会制有利于保护主义者的游说活动。委员会与小组委员会被誉为国会工作的中心，数目不断增加的委员会和小组委员会增加了贸易保护主义者的游说路径点。国会中对贸易拥有管辖权的委员会与小组委员会数目众多，共有13个委员会和14个小组委员会，如果加上同一贸易问题上拥有重叠权力的委员会和小组委员会，以及随着事态的发展可能随时加入的其他相关委员会和小组委员会，可能会有更多委员会拥有管辖权。标志着贸易保护主义者在制度安排上至少有27个路径点可以游说。由此可以推知，无论提案最终结果如何，仅就如此众多的路径点，就足以造成国会中沸腾的保护主义氛围。

第三，国会议事结构造成并提升了两院保护主义情绪。国会议事结构主要体现在国会立法程序上。它具有两个显著的特点：一是复杂性。一项议案投票前要经过一个漫长而精细的立法过程，只有在国会工作了多年的人才能把握它。但主要包括6个步骤：提出议案、委员会审议、议院全院辩论和表决、另一议院审议和通过、两院协商和总统签署。在这6个步骤中，每个步骤又包括了多个次步骤。二是开放性。在执行立法的过程中，立法程序高度向公众开放，公众可以随时加人。由此可见，一项法律的最终形成是一个不能确定是否看见隧道那头光芒的障碍跑道，一个议案提出后要经过诸多关卡、层层障碍，才

有可能最终成为法律，绝大部分议案在这一过程中被搁置或否决。总之，国会议事结构准确地反映了国会复杂立法程序中的权力分散与林立，为外界影响立法出笼提供了各个程序过程中的路径点。

二、国会对自身贸易保护主义氛围的稀释

根据路径点理论，国会分散的政治结构造就了国会沸腾的经济民族主义氛围，但是，这种氛围并不必然导致国会最终输出贸易保护主义，究其原因，乃国会体制中否决票制与快车道授权使然，这两种制度稀释了国会山上的浓郁的保护主义氛围。

(一)否决票制

“否决票制”是笔者在本文中为研究起见而暂且命名，而之所以如此称谓，是由于这一分析方法的根本变量是否决票。所谓否决票，乃指政治结构中政治行为体在政策制定中独立说“不”的权利。这些政治行为体就是否决票者(veto play—ers)，主要包括政府中竞争性的部门、一个既定部门中的联盟以及独立的个体等，否决票者的赞同对于政策成功出笼必不可少。否决票制的核心观点认为，政策制定者对社会偏好变化的反应与政治体系中的正式否决票的数量成反比。否决票越多，政策越容易维持原状。“在既定的政策制定结构中，随着否决票数目的增多，政府对社会压力的反应将变得灵敏度不高。”具体而言，在贸易政策领域，鉴于拥有否决权的行为体偏好不尽相同，而任何最后的贸易政策结果都要取决于这些否决票，因此，这些由拥有否决权的行为体组成的政治结构在就贸易政策达成一致方面困难重重。从而，那些拥有更多否决权的政治结构限制了贸易政策变动的可能性，这保持了政策的稳定性。进一步，我们可以由此推出，拥有众多否决票的制度对社会利益集团诉求贸易保护主义或者自由贸易的反应不敏感，这导致原有贸易政策不会发生大的变革，只有些许的微调。

在美国，自《1934年互惠贸易法》(Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA)实施以来，贸易政策的主导是自由贸易，保护主义只是其点缀而已。因此，根据上述否决票制的观点，一方面，美国将延续原有的自由贸易政策，另一方面，国会山上的否决票将稀释国会自身的保护主义氛围，使保护主义难以全部成为政策现实。

国会的主要否决票有：议员否决票、两院相互否决、多数原则和“反否决”。需要指出的是，随着国会内部的碎片化(fragmentation)，否决票的数量也在增加之中。较之下面分析的快车道授权制，否决票的显著特点是先天性和不受时间限制。先天性指这些否决票的根源其实来自于美国宪法或对宪法的解释，因此，我们认为这是宪法为牵制强势势力而预设的伏笔，是先天存在的；不受时间限制指它对国会内贸易保护主义的遏制不以时间为限度，只要美国宪法存在，它就有存续的合法性。

在下面的部分，我们将详细分析上述否决票的内容：

两院相互否决提案是指参众两院之一否决已在另一院通过的议案。根据立法程序，任何一院都可就贸易问题提出议案，但在该提案提交总统签署之前，两院必须达成一致。换言之，两院须有相同的核心观点才能有政策的产生。实际上，两院决策很难达成共识，一院通过，而另外一院可能接受，也可能实质性否决。

“多数”原则意味着没有超过1/2否决票者的赞同，所有议案都要胎死腹中。美国宪法规定：任何一项法律，或者有法律效力的两院决议、命令，必须分别获得两院多数同意；否则，无法律效力。换言之，一项贸易法案最后能否在国会最终通过取决于两院在院会表决阶段的投票结果。在众议院，某项议案要赢得在院会表决的胜利，必须获得半数以上(218张选票)支持。在参议院，必须获得至少51张支持票方可赢得院会表决。

国会“反否决”(override)制度。参众两院院会表决结果并不能决定某项贸易议案最终能否成为法律，从程序上看，这还依赖于总统的同意以及国会对总统反应的再反应。若在任总统倾向于支持自由贸易，主张贸易保护的提案就有可能遭到总统的否决。但是，如果国会并不赞同总统的否决，则可以2/3否决维护原有法案的效力。同理，主张自由贸易的提案只需在两院中任何一院争取到超过1/3的支持票即可保住总统的否决生效。也就是说，最终法案能否成为公共法律，国会反否决制起着非常重要的作用。

具体以提案为例，根据否决票制的观点，展示否决票者对贸易保护主义的阻击过程：一个贸易保护主义提案要想成为法律，首先需经过国会两院1/2否决票者的赞同，然后是参众两院达成共识，避免两院互相否决，再然后这个提案提交总统签署，总统若否决，则需国会2/3否决票者的支持，贸易保护主义法案才能成为公共法律。经验分析表明，在1/2否决票者赞同之前，众多法案就被否决掉。在通过的情况下，提交另外一院时，大多被否决。当属于一个议院独自享有的权力却被迫与另外议员协商并请求采取国会两院联合行动，从另外一个侧面反映了否决票制的作用。在再次通过的情况下，由于贸易保护主义提案很少得到总统的支持，握有关键性否决票者(指总统)会使用这一票而拒绝了公众与议员的诉求。因此，尽管议员每年要提出近5 000个议案，最终能成为法律的议案只占议案总数的5％左右，寥寥无几。

概言之，根据否决票制，尽管立法者制造了浓厚的贸易保护主义氛围，但大量否决票的存在，使得对贸易保护主义持怀疑态度的否决票者更有可能利用权利挫败社会对贸易限制的诉求。这样，美国贸易战略维持原状，国会内贸易保护主义氛围就成为议员不得已的情绪宣泄。

(二)快车道授权

仅仅是否决票制并不能完全有效抑制国会喧嚣的贸易保护主义情绪，形成于20世纪30年代的快车道授权以制度的形式确保了国会情绪不至于失控，进一步稀释了国会保护主义气氛。相比较于否决票制，这一制度是国会后天自我创立的、用以抵抗自身浓厚保护主义气氛的工具。

快车道授权实际上就是国会让渡出贸易权力给予行政部门。根据美国宪法，国会在美国贸易政策中处于至上位置。但是，在具体贸易政策制定的实践中，国会可以有三种方式行使贸易权力。：(1)国会主导型，国会完全不授权给行政部门，保留贸易权力。在这种类型中，国会决策贸易政策，总统被排除在外，贸易政策中的保护主义水平高。(2)总统主导型，国会完全授权给行政部门。在这一类型中，总统被赋予了无限的贸易权力，政策中的保护主义水平低。(3)授权与调和型(model of delegation and accommodation)，国会授权但限制行政部门。在这一形式中，国会赋权，总统调和，最终输出贸易政策。此时，贸易保护主义水平适中。国会最终选择了第三种类型的授权。这一贸易史上最为著名的授权——快车道授权(后又称之为“贸易促进授权”)——使行政部门处于了贸易政策决策的中心，而国会则对

总统的所作所为表现出依从或默认的态度，或者，尽管国会参与对外经济政策制定，但是不会产生实质性影响，犹如“只见炊烟不见火”。快车道授权的制度化起始于《1934年互惠贸易法》，这一授权安排在以后历届国会中得到了延续。其核心内容为：国会将贸易裁量权赋予以总统为首的行政部门，政府可以不经国会批准与外国贸易伙伴磋商贸易壁垒，国会必须在90天内对政府提出的贸易法案进行可否实施的表决，不得修正。

国会租借权力的目的就是为了减轻保护主义者对它的压力。在快车道授权下，国会的言行欲化为政策，需经过行政部门的同意。二战后的美国贸易史说明，行政部门信奉自由市场观，并确认这是经济发展的合适道路。“美国政策的优先问题是促进进一步开放的国际贸易……这是美国经济保持长久竞争力的根本。我们必须反对经济孤立主义……”。与行政部门相比较，通常情况下，国会缺乏足够的政治意志，容易受到贸易保护主义者的掣肘。在快车道授权形成制度之前，仅有否决票制，国会并不能有效遏制保护主义的围追堵截。比如，1930年，国会通过了臭名昭著的1930年斯穆特一霍利法(Smoot—Hawley Tariff)，建立了美国历史上最高的普通税率结构。有鉴于此，立法者认识到他们不能抵抗来自贸易保护主义的压力，故而选择将制定贸易政策的权力转让给总统，后者对贸易保护主义的压力持怀疑态度。这就隔离了国会与贸易保护主义的诉求，避免了国会承担自由贸易的负面效果。

藉因此，我们说这一制度彻底稀释了国会山上的贸易保护主义氛围，使国会山上保护主义仅仅停留在噪音的层面，真正成为贸易保护主义现实的立法鲜见，保证了美国整体的自由贸易政策。

三、国会与对华贸易保护主义

上述第一、二部分主要从理论的视角阐述了国会与贸易保护主义的关系，表明了国会一方面制造了贸易保护主义氛围，另一方面又实质性的稀释了自身保护主义，最终出笼的国会贸易保护主义甚少。在本部分中，笔者将从实证的视角对上述问题加以论证，选取的案例是国会议员对华经贸提案。

(一)检测工具与方法：对华经贸提案

在本文中，我们将对华经贸提案作为检测国会对华贸易倾向的主要指标。为使研究尽可能严谨、科学，笔者对国会对华经贸提案做出了如下设定：

对华经贸提案的时间。笔者选取了自102届国会至当下的110届国会，具体研究时间段为1991年1月至2008年8月。从研究的科学性角度讲，近18年的提案资料可以使笔者的研究结果更为准确，它一方面可以说明过去，总结出规律性结论，另一方面，我们得出的结论也可以有效预测未来。

对华经贸提案的选择。这包括三方面内容：(1)选择提案的标准。本文所涉及的国会对华提案必须是主要内容针对中美经贸的所有议案，不包括：附在综合议案以及针对中国问题的综合提案、涉及中美经贸议题条款的国会拨款法案和授权法案。(2)负向提案与国会对华贸易保护主义。在涉及议案性质的归类时，笔者采取了一种“非黑即白”的分类方法，将议员所提对华经贸议案分为正向议案和负向议案。划分正、负向议案的依据是借用了贸易保护主义的概念，凡是目的在于或者实际上造成限制中美货物或服务自由通畅流动的提案，或者是对中美贸易设定先决条件的，就为负面提案；反之为正面提案。如1997年10月参议院提出的S.1327，主旨是“只要中国加入世贸组织，保证给予中国永久正常贸易关系”。就本提案看，给予中国永久性正常贸易关系是促进中美货物的通畅流动，但它设定了条件即中国加入世贸组织。表面上看，中国加入世贸组织是正向的对华贸易倾向，但是在提案的具体内容中，提案人又对中国加入世贸组织提出了诸多前提。在本文中，笔者就视之为负向议案。再如，2000年5月的5.2548，主旨是对中国产品适用最惠国待遇(MFT)，但设定了条件是中美两国就如何执行MFT达成协议。这个条件最终完成是不可预期的。笔者就将此议案统计为负向提案中。另外，笔者在本文中也暂且规定，国会对华负向提案就为对华贸易保护主义，正向提案就为对华自由贸易。(3)表1中“一院通过”与“两院一致通过”的提案。两院一致通过的议案包含在一院通过的议案中。换言之，两院一致通过的议案一定是一院通过的议案，但一院通过的议案不一定成为两院一致通过的议案。

(二)国会对华贸易保护主义的扩大与稀释

笔者根据102届至110届国会议员所提对华经贸议案情况，绘制了表1和表20。根据表格数据我们可以看出：

1国会对华贸易保护主义氛围浓厚，这主要表现在以下几方面。

首先，负向提案众多，正向提案数量极少。自102届国会起到110届国会，在不到18年的时间里，参众两院共计提出对华经贸负向议案189个，平均每年约提出10个议案；同期，正向议案仅仅有6个，平均约3年提出一个。除107届国会较少外，其他各届国会提出的负向议案都在两位数以上；就正向议案而言，仅在105届、106届和109届国会有议员提出，其余均没有。这说明，国会山上常年充斥着对华贸易保护主义的情绪性语言，夸大对华贸易的不利方面是其氛围的主流。

其次，较之参议院，众议院对华贸易保护主义更为强烈。自102届国会起至110届，参众两院共计提出负向对华贸易议案189个，其中众议院有130个，约占69％，参议院有59个，约占总数的31％，众议院负向对华贸易提案是参议员提案的2倍多。因此，较之参议院，笼罩于众议院的经济民族主义也较之参议院更为浓厚。

最后，在中美经贸存在问题时，负向提案更多，国会对华贸易保护主义情节尤重。从表1看，102届、105届、109届、110届国会对华经贸负向提案最多，这主要是102届国会严重关注中国人权问题，对是否给予中国最惠国待遇问题反应激烈。105届国会面临国内“中国威胁论”议题，提出事关中美贸易诸方面的提案，试图阻碍中美贸易自由的流动。109届国会议员对中国人民币议题抓住不放，110届国会出现了中国输美产品安全质量问题。追究原因，主要由于国会议事结构是公开的，此外，更多的国会委员会和小组委员会介入，在出现摩擦时，这些不断增加的路径点为公众增加了游说路径，降低了游说成本。

2国会实质性对华贸易保护主义少。这说明了国会制度稀释了上述浓厚的经济民族主义。

(1)参众两院各院通过的负向议案数量极少。纵观102届至110届国会，从整体上看，参众两院共提出负向议案189个，分别在两院通过的共计15个，通过率为7.9％。从各院看，众议院共有130个负向议案提出，在众议院通过的仅有11个，约占整个提案的8.5％；参议院提出负向议案的总数为59个，其中，有4个通过，约占总数的6.8％。

(2)参众两院一致通过的负向提案与成为公共法律的议案更为稀少。两个视角可以使我们得出上述结论：从负向提案自身看，自1991年至2008年，历经9届国会，参众两院一致通过的负向提案仅仅有2个，约占全部负向提案189个的1.06％；成为公共法律的仅有1个：110届国会的H.R.4040：2008年消费品安全促进法(Consum—er Product Safety Improvement Act of 2008)，这一提案与189个提案总和的比率仅为0.53％。

与正向提案比较看，自102届至110届国会，虽然正向提案总数比较小，仅有6个，但是，参众两院各有1个在各院通过，正向提案的通过率远远大于负向提案。同期，成为公共法律的亦有1个，通过率为16.67％，比较负向提案的通过率0.53％，是负向提案通过率的3 100多倍。两相比较，这些数据充分说明了国会立法者的意图，因为一个议案通过与否完全掌握在议员自身手中，而不是其他。

(3)两院各自通过或者一致通过的负向提案性质也说明了立法者的意图，即重在表达保护主义情绪而不是使保护主义成为政策现实。有鉴于两院一致通过的提案和成为公共法律的提案需首先在国会参众两院通过，因此，分析参众两院通过的负向提案的议案类型，就可充分说明立法者的意图。自102届国会至110届，共有11个负向议案在众议院通过，参议院的数目为4，两院一致通过的有2个(参见表2)。上述11个负向议案中，就议案类型而言，基本属于决议案的类型，占全部通过数的63.64％，只有4个提案属于法案类型(H.R.5318、H.R.3283、H.R.4040、H.R.2474)，占全部通过数的30.77％。决议案不同于法案，前者重在表达两院对某一问题的看法，而法案的目的重在立法。因此，当在两院通过的基本属于决议案时，意味着立法者重在表明观点，而不是旨在立法。

四、结论

冷战后，我国学界加强了对美国国会与美国贸易政策的研究，但对于国会与美国贸易保护主义的专题分析还是非常薄弱，同时，已有研究存在着过于夸大国会作用的倾向，本文试图厘清国会在美国贸易保护主义中的真实作用。为论证这一问题，笔者从理论与实证两个不同的纬度加以分析。

从理论上看，根据路径点理论，国会繁芜的政治结构为美国选民贸易保护主义影响国会提供了游说路径，它形成了国会浓郁的保护主义气氛。但是，这种保护主义情绪并不能有效转化为现实的国会贸易保护主义，这主要是国会先天拥有的否决票制和后天自我创造的快车道授权阻击了国会保护主义倾向，使议员改变现行贸易政策难以成功。

为证明上述理论推论的有效性，我们亦从实证的视角考察了国会与美国贸易保护主义。通过分析102届国会至110届国会的对华贸易提案，国会对华负向提案众多，但实质性通过的对华贸易保护主义法案少之又少。这一实证结果与我们的理论分析吻合。

由此可以看出，国会只是从表面上放大了公众贸易保护主义，表现为国会山上浓郁的保护主义氛围，而实际上，国会稀释了自身贸易保护主义的情绪，最终出笼的国会保护主义提案甚少。国会实际上对公众贸易保护主义情绪起到了一个缓压器的作用。

从历史的角度看待问题是有益的。这种有益性就表现在它可以有效地预测未来。展望未来，111届国会对华经贸必将经历保护主义喧嚣的时代，而不是“这里的黎明静悄悄”。但是，尽管如此，国会实质性对华贸易保护主义输出仍将数量稀少，自由贸易将占据国会主流。