发展援助与中国经济发展

姜少敏

[关键词]官方发展援助；援助效果；中国经济发展

[摘要]官方发展援助弥补了发展中国家经济发展过程中资金的不足。随着中国的对外开放，作为最大的发展中国家，中国开始接受双边和多边发展援助。这些援助在缓解资金短缺、吸收国外的先进技术与管理经验等方面都发挥了显著的作用，而对华援助给援助国带来的收益也是显而易见的。将发展援助政治化，减少或终止对华援助并不会对中国经济产生大的不利影响，中国的改革开放进程也不会因此停止。中国希望得到发达国家的援助，但绝不依赖这些援助；援助可以促进发展，但发展最终还是取决于内因。

[中图分类号]F114.44[文献标识码]A[文章编号]0257—2826(2009)05—0012—08

发展中国家在发展初期都面临着经济发展资金不足的问题，根据早期的发展理论，认为发展中国家只要有了发展所需的资金就可以摆脱贫穷的境地，走上经济发展之路。《马歇尔计划》的成功实施，不仅帮助西欧实现了经济的快速恢复，也使国际社会认为通过加大对发展中国家的发展援助力度，可以推动这些国家的经济发展。同时也出于冷战的需要，为了壮大资本主义阵营以便与社会主义阵营对抗，发达国家也以提供援助作为拉拢这些不发达国家的重要手段。发展援助包括官方和私人两个不同的资金来源。除非特别说明，本文提及的援助主要指官方发展援助(ODA)。

OECD发展援助委员会(DAC)对官方发展援助设定了三个标准：由援助国官方承担；以推动发展中国家的经济发展并促进其福利增长作为主要目标；援助资金以优惠条件提供，贷款中至少包括25％以上的赠款(以10％的折扣率计算)。官方发展援助主要包括双边赠款、贷款和技术援助以及多边机构的赠款等。非优惠贷款和军事援助不属于发展援助的范畴。

一、发展援助的发展、特点及趋势

由于西方国家主流经济学理论的变化，发展中国家经济发展实践的不同，自20世纪50年代至今，发展援助的目标和重点也是在不断变化的。

在发展中国家发展的早期阶段，西方经济学家面对不发达地区发展经济的迫切需要，并没有任何思想上和理论上的准备。他们直接用西方经济学理论和发达国家工业化的经验指导发展中国家的发展实践。学者们提出欠发达国家要摆脱贫穷落后的境地，工业化是必经之路。一些西方学者纷纷在理论上指出欠发达地区要想实现经济增长，必须增加投资，通过大规模投资实现工业化。例如纳克斯的“贫困的恶性循环”理论和纳尔逊的“低水平重复陷阱”理论均认为，不发达地区通过从外部大量注入资本才能打破贫困恶性循环。罗斯托的成长阶段论也认为实现“起飞”的重要条件之一是资本积累率要达到10％以上。同时一些学者也指出不发达国家缺乏工业化所需的资金，并且简单地认为，只要向这些国家和地区注入了资金，这些国家就可以实现经济增长和发展。

在这些理论的指导下，早期发展援助主要是以提供资金和物资援助为主，国际社会向不发达国家和地区投入了一定的资金和物资援助。然而片面的工业化战略在发展中国家的实践是不成功的，大量的发展援助并没有帮助这些不发达国家走上发展之路。加上部分发展中国家对发展援助管理使用不当，甚至出现官僚阶层挪用或挥霍浪费的现象，西方国家及多边机构开始调整发展援助的内容和方式，由最初简单的资金和物质援助，转向要求发展中国家采取相应的改革措施，一些援助尤其要求受援国接受国际组织的改革方案，并以此作为提供援助的必要条件。

应该承认，发达国家提供的发展援助特别是在早期阶段初衷是好的，西方的发展援助在一定程度上缓解了发展中国家发展过程中资金不足的矛盾。但是随着时间的推移，发展援助具有了一些新特点，具体表现为：

第一，不再是为了援助而援助，而是将援助纳入受援国的发展计划。这主要是因为过去一些发展中国家把援助投在了低效率的项目上，如规模过大的机场，或者被官僚阶层挥霍浪费。因此，援助方要求受援国制定详细的发展计划和目标，减少浪费等。如果发展中国家在这些方面有所改进的话，倒是可以提高援助的效果，对发展中国家是有利的。

第二，援助附加更多的条件，并带有一定的政治色彩。大部分的官方援助属于“捆绑”援助，即要求受援国购买援助国或者特定集团国家的商品和服务。捆绑的安排可以防止受援国盗用或者错误使用援助，然而，有时这种捆绑安排往往导致特定国家的供应商牟利或者阻止受援国低价购买商品和服务，使援助的效果大大下降。

大多数的援助国认为西方良好的国家治理(good governance)、人权、民主是长期持续发展的基石，因此，向发展中国家输出资金的同时，必须向发展中国家输出改革、发展经济的理念、先进的技术，培养他们的民主意识。特别是20世纪90年代以来，发达国家对外援助时，往往以经济援助为手段，把按西方国家的意图进行政治和经济改革，将“民主、多党制、私有制”等作为向发展中国家提供发展援助的附加条件。美国国会在1975年将人权条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家政府提供发展援助。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入其援助政策。

第三，要求受援国接受相应的改革方案，尤其是获得世界银行、国际货币基金等多边国际机构的援助更是要接受其“一揽子”改革计划。计划的内容主要集中在要求接受援助的国家进行“自由化、私有化、市场化”的改革。

第四，援助日益和援助方的利益联系在一起，因此援助的分布是不平衡的，发展援助的多少并不取决于发展中国家实际的需要。最需要援助的发展中国家并没有得到更多的援助。尤其是冷战结束后国际政治格局的变化，发达国家的援助重点也不断发生变化，从某种程度上讲，政治利益决定了官方发展援助的分配。表1可以看出2000年以来官方发展援助的分配情况，获得援助较多的国家的排序是在不断变化的。主要的援助国均结合自身的利益安排发展援助的分配。例如，2005年，美国提供的双边援助中，伊拉克占43％，其他依次为阿富汗5％，苏丹3％，埃及和埃塞俄比亚各2％，其他国家45％；日本提供的双边援助中，伊拉克占34％，印度尼西亚占12％，中国占10％，越南占6％，刚果民主共和国占4％，其他国家占34％；英国提供的双边援助中，尼日利亚占27％，伊拉克占16％，印度占7％，阿富汗和坦桑尼亚各占3％，其他国家占44％；德国提供的双边援助中，伊拉克占27％，尼日利亚占16％，中国占3％，喀麦隆和印度尼西亚各占2％，其他国家占50％；法国提供的援助中，尼日利亚占的比例最高，为20％，其他依次为刚果共和国14％，伊拉克9％，阿尔及利亚4％，摩洛哥3％，其他国家占50％0。援助的分布与援助国的利益特别是政治利益是紧密联系在一起的。

第五，援助总量虽然自20世纪90年代中期以来逐年增加，但是2007年援助净拨款为1 034.91亿美元，出现下降，比2006年实际价值减少了8.5％。援助占发达国家国民总收入的比例则一直没有达到联合国设定的0.7％的目标，2007年更是降到0.28％。最大的援助国如美国和日本，援助占国民总收入的比例一直是在下降的，2007年这一比例分别是0.16％和0.17％(详见表2)。

发展援助在一定程度上缓解了受援国在经济发展过程中资金不足的矛盾，促进了这些国家和地区经济结构的变革和经济发展。但是质疑援助效果的声音从来就没有停止过。

为了进一步提高援助的有效性，援助方及受援国高级官员就援助有效性达成共识，并于2005年3月2日签署并通过了《援助有效性巴黎宣言》(以下简称《巴黎宣言》)，这标志着在统筹捐赠援助与受援国自身发展战略、协调捐赠援助以及评估发展援助效果方面迈出了新的步伐。《巴黎宣言》对提高援助效率的5个方面又更加具体地提出了12个指标，并对这12个指标分别设立了到2010年所要达成的目标，后来还补充了数量指标。这样，《巴黎宣言》就从总体上对国际援助体系提出了新的要求，并指明了国际援助体系短期内的发展方向。

《巴黎宣言》的目标是通过提高发展援助的效率和效果，使大型发展援助符合受援国的具体需要，改进所有权结构，实现同盟和协调，强调结果导向性管理与双方的诚信合作。其中，援助同盟(aid alignment)关注于合作国的重点发展项目的援助支持，确保受援国具有相应的战略规划和财政能力来执行这些项目。援助同盟将尽可能地使援助支持更及时、迅速，并减少限制性援助。援助协调(aid harmonization)要求援助机构相互之间协调行动，避免重复。

继2005年《巴黎宣言》发表之后，国际社会又于2008年9月在加纳首都阿克拉召开第三届援助效果高层论坛，并通过了《阿克拉行动议程》，该议程确立了深化援助制度改革所需采取的行动。特别重要的一点是，为了提高援助流动的透明度和可预测性，进一步解除援助约束，改进技术援助管理工作，各捐赠机构作出了新的、数额巨大的承诺。该议程呼吁所有全球性基金在其行动过程中遵循《巴黎宣言》确立的原则。国际社会应重视履行新承诺，并监测承诺的兑现情况，以便在2011年召开的第四届援助效果高层论坛上对援助效果进行评估。

二、中国获得多边和双边援助及援助效果评价

随着中国的对外开放，中国开始接受双边和多边发展援助。这些援助在缓解资金短缺、吸收国外的先进技术与管理经验等方面都发挥了显著的作用。而对华援助给援助国带来的收益也是显而易见的：通过援助项目加强对华经济联系，给援助国企业带来了直接的商机，同时还给援助国带来政治上的诸多好处。中国获得的多边援助主要来自于世界银行、联合国开发计划署等国际组织。双边援助最多的是日本和德国。

(一)世界银行

中国1980年获得世界银行席位，这对中国具有重要的意义，因为获得这个成员资格成为中国对外开放和扭转封闭局面的一个重要标志。整个20世纪80年代和90年代初期，世界银行对华援助的主要目标是推动中国经济体制改革。因为经济体制改革是长期经济增长、现代化以及减少贫困的关键。90年代后期在此基础上又加进了农业和农村发展及环境保护。2000年以后，世界银行援助目标主要是推动中国实现两个转型，即从农村/农业社会向城镇/工业社会转型，以及从计划经济向市场经济转型。

世界银行对华贷款在20世纪90年代初期增长迅速，1993年达到33亿美元的高峰，随后逐年下降，2001年已不到10亿美元。2002年又开始增加，目前贷款额每年在12亿—13亿美元。

2006年5月，世界银行发布2006 2010年关于中国的《国别伙伴战略》，重申世行集团将对中国主要提供以下援助：1促进中国经济与世界经济的融合：深化中国对多边经济机构的参与，降低对内和对外贸易以及投资壁垒，为中国的海外发展援助提供帮助；2减少贫困、不平等和社会排斥：推动城镇化均衡发展，保障农村生活，扩大基本社会服务和基础设施服务，尤其是在农村地区；3应对资源短缺和环境挑战：减少大气污染，节约水资源，优化能源利用(部分通过价格改革)，改善土地行政管理，履行国际环境公约；4深化金融中介作用：扩大金融服务(尤其是中小企业)，发展资本市场，应对系统性风险，维护金融稳定；5加强公共部门和市场制度：提升企业竞争力，改革公共部门，理顺政府间财政关系。

(二)联合国开发计划署(UNDP)

中国1979年开始接受UNDP的援助，1979—2005年，UNDP共向中国提供5.58亿美元的资金，1996年之后开始持续下降，目前每年的援助额大概在2 000万美元左右。UN—DP对华的援助主要是项目和方案。1979—2000年，UNDP援助中国的项目主要集中在工业129项、文教卫生74项、农业49项、能源与电力开发49项、环保36项、扶贫41项、交通与通讯25项、智力引进14项等。随着中国经济的发展，援助重点由工农业项目转向社会领域，如扶贫、社会保障等。

(三)德国

德国是中国的第二大援助国，截止到2008年底，德中两国在资金领域的合作已经达到了39亿欧元，科技合作也达到了600 000 750万欧元。合作的重点领域包括气候和环境保护，社会和法律与可持续发展。德中两国的合作不再是传统意义上的发展“援助”，而是互利互惠的战略发展伙伴关系。

德国提供的大部分的款项是用于双边的技术和财援合作，财援合作的特点是，德方提供的贷款都是用于较大的项目，在特殊情况下，特别是在扶贫项目中，这些贷款也是无偿援助。一般来说，这些贷款的用途是为了支付项目所需的外汇资金。进行财援合作的德方执行单位是德国复兴开发银行(KfW)。德国也不例外，对华援助既有益于中国，也促进了德国经济的发展和中德贸易的增长。这符合中德双方促进世界发展的共同理念。

(四)日本

日本是向中国提供援助最多的国家。自1979—2004年，日本政府对中国提供的援助总额约为34 000亿日元。最初日本对华援助重视沿海地区基础设施建设，2000年以来日本对华援助的重点转向环境保护、提高内陆地区居民的生活水平、社会开发、人才培养、健全制度、技术转让等方面，同时还将为增进日中双方的相互理解而进一步做出努力。日本对华援助主要由无偿资金援助、技术合作及日元贷款三部分组成。

日本对华援助的大部分是需要偿还的对华贷款，从表3中也可以看出，无偿援助和技术合作占

日本对华援助的比例一直很低，截止到2004年，无偿贷款为892.26亿日元，年均59.48亿日元。技术合作援助1 161.58亿日元，年均77.44亿日元，日元贷款22 621.56亿日元，年均1 508.10亿日元。前两部分的援助占总援助的比重不到10％。从2001年对华贷款开始下降，2005年、2006年和2007年对华贷款分别为747.98亿日元、623.3亿日元和463.02亿日元。近年来对华援助也主要集中在环保领域，特别是中西部地区的环境保护工程。日本对华援助支持了中国经济发展，并且日本提供的贷款大都是30—40年的贷款，并具有较长的宽限期。

发展援助基本伴随着中国改革开放的进程，应该客观评价发展援助对中国经济发展的作用，既不能夸大它的作用，但也不能完全否认它，特别是发展援助在技术引进、发展观念革新、帮助中国融入世界、扶贫及环保等方面的作用是不可忽视的，尤其是与世界银行等国际组织的合作，更是如此。

首先，不能夸大发展援助对于中国经济发展的作用。发展援助占中国国内生产总值的比重不到0.5％，近年更是低于0.25％，无论从总量上还是占国内生产总值的比重上来比较，发展援助远远低于外国直接投资。外国直接投资占GDP的比重在20世纪90年代的最初两年在1％左右，1992年增加到近3％，1993年和1994年更是超过6％，1995年虽然这一比例有所下降，但也基本维持在3％左右。从援助总量上看，中国可能是世界上获得发展援助最多的国家之一，2006年中国获得的净官方发展援助额为12.45亿美元。但是这些援助相对于中国发展所需要的庞大资金而言是微乎其微的，并且中国人均援助额也只有1美元左右，所以中国的援助依存度是十分低的。将发展援助政治化，减少或终止对华援助并不会对中国经济产生大的不利影响，中国的改革开放进程也不会因此停止。

其次，应该承认发展援助在中国经济发展过程中的积极作用。具体来说，体现在：

第一，在扶贫减贫方面。改革开放以来，中国在减少贫困方面取得了重大成就，约有2.2亿—2.9亿人脱离了贫困。这样的成果一方面得益于中国经济体制改革，特别是农村经济体制改革，以及中国各级政府在扶贫政策方面的不断调整和努力；另一方面则是由于多边援助和双边援助对中国在减少或消除贫困上的资助。这些援助不仅提供补充了扶贫资金的不足，明显缓解了项目地区贫困人口的贫困程度，更重要的是在中国实践和倡导了一些新的扶贫方式。20世纪90年代，世界银行先后与国务院扶贫办合作，成功实施了西南扶贫、山西扶贫、秦巴山区扶贫、甘肃和内蒙古扶贫等项目，均取得令人满意的效果。例如，仅世界银行实施的中国西南扶贫项目，就解决了广西90多万贫困人口的温饱问题；项目村农民人均收入从1995年的1 033.31元稳步增长到2000年的1 686.31元，增加了653元；项目区的生产生活条件得到明显改善，教育、卫生公共服务水平明显提高，适龄儿童入学率由1995年92％提高到近98.25％，有卫生室的村从4.9％提高到95.1％；遏制了环境恶化，项目区森林覆盖率从1995年的19.31％提高到30.28％。西南扶贫项目是迄今为止世行在中国实施的最大的一个扶贫项目，这也成为世界银行的“旗帜”项目，该项目也是中国政府首次与国际组织合作解决贫困问题，该项目的劳务输出子项目被世界银行作为成功范例向其他地区推广。世界银行、UNDP等国际组织在华实施的小额信贷项目也取得了很大成效。

第二，关于基础设施的建设。世界银行等国际机构认为基础设施是市场一体化、减少贫困和中国内陆地区发展的最有效的方式之一。因此，在相当长时间内，基础设施项目在世界银行对华贷款中一直占据主要地位。例如，1993—2002年间，能源和交通领域的协议贷款金额为111亿美元，差不多是总贷款金额的一半。仅公路一项就占总贷款的20.9％，能源项目占17.2％。中国能源部门还通过世界银行获得全球环境基金9 000万美元的赠款。

第三，环境保护。随着中国经济的快速发展，环境问题日益突出。如何在经济持续增长和发展的同时保护环境、节约资源，即实现可持续发展就成为理论和现实的重要课题。中国是个大国，环境问题带有一定的国际性。因此，近年来，无论是世界银行等多边援助机构还是日本、德国等双边援助越来越侧重于环境保护、环境治理、生态恢复等方面技术及资金的援助。例如，日本近年对华援助主要是大气污染治理、西部地区的植树造林、城市垃圾处理项目、草地生态环境综合治理及水环境治理等项目。

第四，新的技术和管理理念的引入。发展援助在支持中国建设的同时，还向我们提供一些新的技术和管理理念。世界银行在向中国提供贷款的同时，通过提供分析咨询服务对中国减贫、农业发展、环境保护及经济改革做出贡献。例如，世界银行在环境方面的研究，特别是通过《中国环境战略报告》(1992)、《空气、土地和水》(世界银行2001)等报告，在推动中国环保工作等方面发挥了积极的作用。世界银行提出的很多环保建议被中国国家环保总局等部门采纳。世界银行在与环境相关领域的研究《中国农业的转型与发展》(世界银行1999)为中国决策部门提供了很好的基础。事实上，发展援助在GDP中的比重不到0.25％，因此援助在解决资金缺口方面的作用远远低于它在技术、管理理念等方面的作用，这也是中国未来希望得到援助的重点。

三、中国还需要援助么?

改革开放以来，中国经济一直持续快速增长。GDP年增长率保持在9％左右，使4亿多人口脱贫，在实施体制改革议程和履行中国2001年加入世界贸易组织时做出的承诺方面也取得了重大进展。拥有13亿人口的中国最近已成为全球第三大经济体和第三大贸易国。因此对于是否继续向中国提供援助，国际社会和一些发达国家展开了激烈的讨论，这其中不乏反对之声。例如对中国提供官方发展援助最多的国家日本和德国，就此问题进行了讨论，虽然一些媒体和民众认为中国已经成功举办了2008年奥运会，显示了强大的国家实力，应该终止对华经济援助，但是仍有相当多的声音认为中国仍然是一个发展中国家，有6亿中国人平均每人每天消费不到两美元。中国经济固然取得了很大成就，但城乡差别、地区差别还很大，内地还有相当一部分地区未脱贫。

事实表明，中国仍然是一个发展中国家，人均GDP约为1 740美元，1.29亿人(主要在落后内陆省份的农村地区)仍处于每天生活费1美元的国际贫困线下。总体上讲，中国人口多，底子薄，生产力水平落后，地区发展不平衡，中西部地区仍有2 900万贫困人口。在扶贫开发、平衡地区发展、公共卫生和艾滋病防治、生态资源保护和环境可持续发展、社会保障体系的建立和完善、人力资源开发和加强政府管理等领域存在诸多需求。因此，答案是肯定的，中国还需要援助，对华援助有助于中国进一步减少贫困人口，推动经济改革进程。中国是个大国，中国的发展不仅符合中国人民的利益，也将惠及世界，尤其是与中国在环境治理与保护等方面的合作，对全球气候的影响(臭氧层的保护、二氧化碳及二氧化硫的减排等)具有积极作用。帮助中国也符合世界人民的利益。更为重要的是，中国并不是单纯的接受者，援助也会给援助方带来利益。一些技术、贷款都不是无偿提供的，并且，援助国在提供技术、资金援助的同时，也扩大了与中国的经济贸易往来，提高了出口。中国也希望得到发达国家的援助，但绝不依赖这些援助；援助可以促进发展，但发展最终还是取决于内因。中国尽力用好外援，在提高自身发展能力后，也积极履行国际义务，对需要援助的其他国家给予力所能及的支持。

近几年，世界银行等多边机构和日本、德国也正是针对中国实际情况，把援助重点放在扶贫、环保、管理培训等中国急需资金的领域。这些领域它们认为最有援助意义。

实际上，很多援助项目的成功实施，都是在中国和援助方合作、共同努力的基础上取得的。并且，中国并不是简单地坐等援助，通常还会配以相当规模的配套资金。双方共同确定严格的资金使用和管理机制，保证了两国的资金得到合理使用、充分发挥效益。不少专家也认为，中国创造了全世界最好的实施援助项目的环境。这些成绩得到了国际机构、援助方政府、众多专家和援助项目受益百姓的公认。中国在援助资金的使用和管理等方面还是卓有成效的，今后应继续总结经验教训，提高资金使用效率及援助资金的透明度，把争取援助的重点放在环境保护、清洁能源、资源循环利用等方面，尤其是相关的技术援助和合作更是重中之重，让有限的援助更充分地发挥作用。